治理理論視閾下公民參與公共危機(jī)治理的培育機(jī)制及價值探析

黃海鵬，孫淑彩

（長春中醫(yī)藥大學(xué)，吉林長春，130117）

21世紀(jì)以來，公共危機(jī)頻發(fā)，我國傳統(tǒng)的政府一元公共危機(jī)治理模式面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。探索以政府為主導(dǎo)，社會、公民、市場多元合作的公共危機(jī)治理新范式迫在眉睫。承認(rèn)公民參與公共危機(jī)治理的主體身份，健全培育機(jī)制，是當(dāng)今世界不可逆轉(zhuǎn)的政治變革，并催生出“治理理論”這一新興概念。治理理論的主旨在于“重新定義政府與公民的關(guān)系”［1］。黨的十八屆三中全會提出，要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［2］，這是治理理論首次出現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨的話語體系，是“從配置的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實的功能性變化再到民主參與的主體性變化的制度型塑”［3］。因此，發(fā)揮公民參與的主體作用，建立健全公共治理中公民參與的培育機(jī)制，全面審視其價值，對推進(jìn)適合我國本土化的治理理論以及公民參與公共危機(jī)治理的新范式具有重要啟示作用。

一、治理理論與公民參與的內(nèi)在邏輯

1989年，世界銀行首次提出了“governance crisis”［4］，即“治理危機(jī)”一詞。經(jīng)過不斷發(fā)展，大量學(xué)者認(rèn)為治理理論與公民參與是相互勾連的，治理理論的興起代表著國家與公民關(guān)系的重大變革。

（一）治理理論的內(nèi)涵及意義

全球治理委員會將治理界定為對共同事務(wù)進(jìn)行管理的眾多方法的總和，是使原本利益沖突者能夠協(xié)調(diào)后采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程［5］。俞可平提出，治理是官方或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要?，F(xiàn)有研究將治理理論呈現(xiàn)為社會中心論（自治）、政府主導(dǎo)論（管治）和網(wǎng)絡(luò)參與論（合作）三種路徑，可見治理理論是動態(tài)發(fā)展的過程，但其本質(zhì)始終為無前后主次之分，打破格式化模式，改變科層制格局的等級恒定法則［6］。

（二）治理理論與公民參與的適切性

公民參與符合人類社會公共治理理論變遷的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律。羅茨曾提出治理的行為主體可以是政府但并不局限于此［7］。讓·彼埃爾·戈丹也認(rèn)為，“治理從開始就應(yīng)該區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”［8］。詹姆斯·羅西瑙則強(qiáng)調(diào)多治理主體可為同一目標(biāo)協(xié)同努力、發(fā)揮作用。

治理理論的過程性適切于公民參與公共危機(jī)治理的復(fù)雜性。治理不是一套規(guī)則，而是一個過程。各種類型的危機(jī)事件持續(xù)發(fā)生，如自然災(zāi)害地震、洪水、疫情等，不能依靠某一種特定的資源、模式來治理。于公民而言，這是與社會組織、政府合力構(gòu)成多中心網(wǎng)絡(luò)式社會治理結(jié)構(gòu)，完善各項制度，重構(gòu)公眾道德的機(jī)會。治理理論的過程性使得公共危機(jī)治理的復(fù)雜性得以充分釋放。

治理理論的協(xié)調(diào)性適切于公民參與公共危機(jī)治理的多樣性。治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)。非政府組織實際上是政府與公民之間的媒介。我國目前的治理體系以政府為單一中心主體，此體系忽視了公民在社會危機(jī)治理中的作用，而治理理論“迎合了新公共服務(wù)的公民權(quán)、民主和公共性的訴求”［9］，公民作為危機(jī)反饋者，對政府行為進(jìn)行監(jiān)督，充分適切公共危機(jī)治理的多樣性。

治理理論的廣泛性適切于公民參與公共危機(jī)治理的不確定性。蕭鳴政發(fā)現(xiàn)，公民參與的行為涉及選舉、重大決策的協(xié)商、社會組織的建設(shè)等［10］。政府從根源上解決主要危害，配合社會自我調(diào)節(jié)力量，聯(lián)合新聞媒體及群眾發(fā)揮其正面作用。但由于事件的緊急屬性，未來發(fā)展可控性低，公民個人素質(zhì)存在不確定性，在主導(dǎo)方面應(yīng)注重政府與社會機(jī)構(gòu)結(jié)合，充分體現(xiàn)治理理論的廣泛性。

治理理論的持續(xù)性適切于公民參與公共危機(jī)治理的常態(tài)化。治理不是一種制度，而是持續(xù)的動力。公民參與在本質(zhì)上是政治參與。公民作為公共危機(jī)實物性功能的具體承擔(dān)者，既要化解危機(jī)，也要防范危機(jī)。以全新的理念構(gòu)建公共危機(jī)治理體系，從危機(jī)的監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)防、應(yīng)急處理到評估、解決，充分體現(xiàn)了公共危機(jī)治理適切于治理理論持續(xù)性的互動［11］。

二、治理理論下公民參與公共危機(jī)治理的培育機(jī)制

厘清治理理論與公民參與的內(nèi)在邏輯后，如何提高公民參與的能力與素質(zhì)，培養(yǎng)公民的責(zé)任意識、主體意識、參與意識和公共意識［12］，完善治理理論下公民參與公共危機(jī)治理的培育機(jī)制，將治理理論優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為公民參與公共危機(jī)治理培育效能，是具有實踐意義的問題。

目前，公共危機(jī)治理問題在全球范圍內(nèi)得到廣泛關(guān)注，尤其是美、俄、日、新加坡等發(fā)達(dá)國家，在公共危機(jī)的預(yù)防、處理、善后等環(huán)節(jié)的處理方法相對成熟。日本十分重視完善危機(jī)治理的法律保障，僅防災(zāi)減災(zāi)的相關(guān)法律就有53部［13］；美國為應(yīng)對公共危機(jī)，專門在政府機(jī)構(gòu)體系中設(shè)立聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局，俄羅斯政府也成立了緊急情況部，足見對公共危機(jī)治理時效性、專業(yè)性的重視［14］；新加坡重視公民參與，通過培養(yǎng)志愿精神文化建設(shè)來達(dá)到公共危機(jī)治理的目的，據(jù)統(tǒng)計，新加坡每4家企業(yè)就有3家曾參與到救助活動中［15］。因國情不同，我國在借鑒國外公共危機(jī)治理經(jīng)驗的同時，應(yīng)走出中國化、本土化的危機(jī)治理道路。

（一）公民參與公共危機(jī)治理培育導(dǎo)向機(jī)制

其一，做好理論建設(shè)，堅定公信力提升，完善心理認(rèn)同。公民參與公共危機(jī)治理培育導(dǎo)向機(jī)制主要是在政府轉(zhuǎn)變觀念的前提下，對公民的心理、責(zé)任感以及對國家的信任感等進(jìn)行引導(dǎo)。落實公共危機(jī)治理的第一步即做好理論建設(shè)，深化公民參與理論。田夢迪曾構(gòu)建公共危機(jī)協(xié)同治理的動力學(xué)模型，并提出公民、其他社會組織等參與公共危機(jī)治理的先決條件就是政府觀念的轉(zhuǎn)變［16］。政府應(yīng)加大對危機(jī)治理的關(guān)注和投入，提升自身公信力。公信力是公民參與公共危機(jī)治理的生命線，公民的心理承受能力、信息辨別能力是公民參與其中的決定性因素，缺乏公信力會導(dǎo)致秩序混亂。

其二，樹立公民對法律的敬畏，提供法律保障，明確權(quán)責(zé)劃分?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定了公民在參與突發(fā)事件應(yīng)對中應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任與義務(wù)。明確公民參與公共危機(jī)治理既是承擔(dān)公民對自然、社會的責(zé)任，也是承擔(dān)對自己、對他人的責(zé)任。在牛曉東提出的城市社會治理機(jī)制中，權(quán)責(zé)劃分機(jī)制是至關(guān)重要的部分，科學(xué)的權(quán)責(zé)劃分對政府、公民、市場、社會組織均有所裨益，讓各方明確認(rèn)知到在治理過程中的責(zé)任、權(quán)力和利益，可有效保障社會環(huán)境，充分利用各方資源，減少危機(jī)事件中的傷亡和損失［17］。

其三，國家行為引領(lǐng)公民理想信仰，“顯性教育”與“隱性教育”相結(jié)合。公共危機(jī)治理中體現(xiàn)的國家行為，是提高公民理想信念的本質(zhì)要求。我國的公民“顯性教育”較為突出，體現(xiàn)了人性化、遞進(jìn)式的教育模式；而“隱性教育”能夠激勵公民的愛國主義理想信念和行動。危機(jī)面前，公民表現(xiàn)出空前的愛國主義情懷，以自媒體社交軟件為媒介主動聯(lián)合，營造全社會弘揚(yáng)愛國主義情懷的輿論導(dǎo)向。

（二）公民參與公共危機(jī)治理情懷錘煉機(jī)制

第一，深化制度認(rèn)同，以人為本，完善公民教育。我國始終注重“以人為本”的發(fā)展理念，為發(fā)揮公民的主觀能動性奠定基礎(chǔ)。加大危機(jī)防范教育，開展安全急救知識進(jìn)小學(xué)、全社會普及型危機(jī)宣傳演練［18］，有利于喚醒公民主人翁意識和公共精神，提升公民應(yīng)對能力，形成自救、互救能力不斷提高的良好局面。如汶川地震時，映秀鎮(zhèn)的一所小學(xué)由于曾經(jīng)開展過地震的危機(jī)教育，傷亡人數(shù)明顯少于其他學(xué)校。同時，重視公民參與要加強(qiáng)政府對社會的動員力度。侯保龍在公共危機(jī)動員機(jī)制研究中表明，應(yīng)針對公共危機(jī)實行常態(tài)動員和非常態(tài)動員，以此提升軟性動員，令動員常態(tài)化、有序化進(jìn)行［19］。此外，公民參與公共危機(jī)治理因缺乏良好的制度認(rèn)同，可操作性差，參與熱情易減弱，及缺乏治理、組織經(jīng)驗，治理程序透明度有待提升等問題，導(dǎo)致在工作推進(jìn)艱難。因此，在實踐中加強(qiáng)對公眾支援工作的引導(dǎo)和政府關(guān)注，有助于提高公民積極性。

第二，堅持公民實踐，構(gòu)建溝通機(jī)制，明確主體參與。公共危機(jī)為公民的心理應(yīng)激提供了實踐契機(jī)。公民在面對危機(jī)事件時，常表現(xiàn)為恐懼、焦慮、逃避，而參與公共危機(jī)治理能夠提升心理素質(zhì)，令其沉著應(yīng)對。從另一方面也提示我們，應(yīng)重視心理援助。雅安地震發(fā)生后，在災(zāi)區(qū)建立了多所心理援助工作站，通過培訓(xùn)心理援助志愿者，發(fā)送心理知識宣傳單，取得了良好的效果。隨著自媒體時代的到來，公民參與公共危機(jī)治理的必要條件就是信息公開。在危機(jī)面前，政府得到公民理解的首要途徑就是加強(qiáng)與公眾的信息溝通［20］。汶川地震后，中央政府采取高效透明的應(yīng)對措施，信息空前透明，允許媒體記者進(jìn)入災(zāi)區(qū)報道，及時公布各項信息，保證了公民知情權(quán)，增強(qiáng)了公眾對抗震救災(zāi)的信心和參與意識。構(gòu)建公民與政府相互信任的基礎(chǔ)局面，建立公共危機(jī)溝通機(jī)制，明確公民及民間組織的主要職責(zé)，通過統(tǒng)一平臺提供治理進(jìn)展，才能進(jìn)一步完善公共危機(jī)治理主體責(zé)任制度。在面臨重大公共衛(wèi)生危機(jī)時，我國政府在信息公開的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)了部門與部門間、公民與政府間的有效溝通，運(yùn)用新聞發(fā)布會等多種形式，公開回應(yīng)公民疑惑，構(gòu)建公民參與的輿論信息平臺，有效穩(wěn)定公民情緒，減少恐慌，科學(xué)、合理面對重大公共衛(wèi)生危機(jī)。

（三）公民參與公共危機(jī)治理情致體現(xiàn)機(jī)制

第一，拓寬公民參與渠道，多方協(xié)同調(diào)配資源。公民參與公共危機(jī)治理情致體現(xiàn)機(jī)制是指公民意志堅定、反應(yīng)迅速、工作有序，是公民實現(xiàn)參與公共危機(jī)治理的歸宿。公民形成篤實的“公共危機(jī)，共同治理”理念是本機(jī)制的重要價值。拓寬公民參與危機(jī)治理的渠道是為公民提供義務(wù)、責(zé)任實踐平臺的關(guān)鍵之處。李威在多元主體協(xié)同治理機(jī)制中提出，應(yīng)完善救援力量的準(zhǔn)入機(jī)制，綜合協(xié)調(diào)公民、社會組織、企事業(yè)單位等多方資源，從事前備案、事中篩選、事后評估三個階段，以政府為主導(dǎo)從中調(diào)配，能夠有效解決人員短缺等問題，體現(xiàn)與社會發(fā)展目標(biāo)相一致的社會責(zé)任和志愿精神［21］。

第二，激活志愿者組織功能，提升人文情致，上下聯(lián)動。以人文視角解讀公民參與公共危機(jī)治理的成長與發(fā)展脈絡(luò)，是公民參與公共危機(jī)治理培育機(jī)制中最人性化的一環(huán)，社會的快速發(fā)展、競爭加劇導(dǎo)致公民逐漸被物化，缺乏對生命的尊重，而危機(jī)事件是對生命意義的最好反思。應(yīng)加強(qiáng)公民志愿服務(wù)組織的機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善其治理結(jié)構(gòu)。政府為公民提供人身保險、補(bǔ)助以及在服務(wù)中所需的設(shè)備支持，鼓勵基層組織吸納更多的志愿者，確保公民參與實現(xiàn)有序、常態(tài)化發(fā)展，打造服務(wù)社會的公民參與平臺。汶川地震時，政府首次大規(guī)模放開社會力量參加救援活動。全國NGO（Non-government Organization）聯(lián)合組織了“NGO四川地區(qū)救災(zāi)聯(lián)合辦公室”，參與賑災(zāi)宣傳、募捐、救災(zāi)物資搬運(yùn)的志愿者超過1 000萬人，所有志愿者的服務(wù)價值高達(dá)165億元［22］。雅安地震中，類似藍(lán)豹救援隊的專業(yè)NGO救援組織積極參與救災(zāi)，從專業(yè)性和時效性上都在一定程度緩解了災(zāi)區(qū)壓力。

三、治理理論下公民參與公共危機(jī)治理的價值探析

治理的終極目的是達(dá)到“善治”，即在政府、公民等主體間達(dá)成高效合作，將社會公共利益調(diào)整至最大的治理過程，這與構(gòu)建社會主義和諧社會的原則不謀而合。公民通過直接參與公共危機(jī)治理來進(jìn)行公共的探討，能夠為民主政治提供道德支持［23］。基于治理理論的視角，審視公民參與公共危機(jī)治理的價值所在，能夠為提升危機(jī)治理水平提供具有借鑒意義的思維考量。

（一）公民的家國情懷進(jìn)一步增強(qiáng)，堅定了家國同心的民族精神和自強(qiáng)不息的優(yōu)良品質(zhì)

西方學(xué)者認(rèn)為，公民和相關(guān)組織參加公共危機(jī)治理的風(fēng)險與信任是并存的，二者互相影響，應(yīng)通過信任來削減風(fēng)險。愛國主義是中華民族精神的核心［24］，反映了個人對祖國依存關(guān)系的情感訴求、道德規(guī)范、法律義務(wù)和政治原則［25］。回顧危機(jī)事件中公民的思想變化，不僅實現(xiàn)了自我價值的全面提升，更堅定了對黨和人民的國家信任，培養(yǎng)了團(tuán)結(jié)一心、堅強(qiáng)剛毅的民族精神和家國情懷，使其在具體行為中與祖國同進(jìn)退。據(jù)調(diào)查，99.5%的公民表示愿意為抗震救災(zāi)出力，97.1%的人為災(zāi)區(qū)捐過款；如果災(zāi)區(qū)需要，44.2%的公眾表示愿意以任何可能的方式支援抗震救災(zāi)。［26］

公民參與公共危機(jī)治理，一是培樹與國同心的家國情懷，形成強(qiáng)烈的共同體意識。面對公共危機(jī)，對黨和國家采取的一系列措施表現(xiàn)出強(qiáng)烈的信心和認(rèn)同感，從而轉(zhuǎn)化為具體的行動自覺，在增強(qiáng)民族凝聚力、建設(shè)幸福家庭等方面有重要的時代價值［27］。二是提升強(qiáng)大向心力和戰(zhàn)斗力。面對公共危機(jī)，公民彰顯出歷史責(zé)任感和時代使命感，時刻關(guān)注危機(jī)進(jìn)程，將個人理想同祖國安危緊密相連。三是保持理性愛國的政治態(tài)度。公民堅決擁護(hù)黨和國家的決策，保持理性思考，展現(xiàn)出應(yīng)有的民族擔(dān)當(dāng)。四是發(fā)揚(yáng)自強(qiáng)不息的奮斗精神。在危機(jī)治理的關(guān)鍵時刻，公民挺身而出，參與各種形式的志愿服務(wù)活動，展現(xiàn)出勇于擔(dān)當(dāng)、艱苦奮斗的優(yōu)良品質(zhì)。

（二）公民的社會責(zé)任感進(jìn)一步升華，體現(xiàn)了主動的奉獻(xiàn)意識與志愿服務(wù)精神

面對公共危機(jī)，當(dāng)公民精神內(nèi)化為自覺行動時，就會化生出共同體成員普遍認(rèn)同的“集體心性”。公民參與社會工作、為政府工作奠定基礎(chǔ)的重要方式之一就是志愿服務(wù)。近年來，我國志愿服務(wù)也逐步成為公共危機(jī)治理過程中的重要力量。通過志愿服務(wù)等方式，公民社會責(zé)任感得到空前提升。

其一，強(qiáng)化責(zé)任認(rèn)識，能夠正確感知、判斷、理解作為中國公民在危機(jī)治理中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的服務(wù)角色，迅速投入到危機(jī)一線以完成角色轉(zhuǎn)換。其二，建立責(zé)任情感。面對危機(jī)，公民在責(zé)任認(rèn)識驅(qū)動下，以實際行動體現(xiàn)出自身對社會的高度責(zé)任感。其三，轉(zhuǎn)化責(zé)任意識，將個人利益與公共利益相統(tǒng)一，自覺遵守法律法規(guī)，在大是大非問題面前，主動維護(hù)公共利益。其四，體現(xiàn)責(zé)任行為，主要體現(xiàn)在公民能夠在認(rèn)識、情感、意識的推動下轉(zhuǎn)化為具體的行為自覺。

（三）公民的理想信念進(jìn)一步塑造，鍛造了應(yīng)對突發(fā)事件敬畏生命、積極向上的品格

在公共危機(jī)治理中，公民對人生意義和人生價值有了新的體會，鍛造了應(yīng)對突發(fā)事件敬畏生命、積極向上的品格，公民的理想信念得到進(jìn)一步塑造。

其一，應(yīng)對突發(fā)事件的生命意識增強(qiáng)。公民對于危機(jī)事件的心理應(yīng)對能力增強(qiáng)，心智更加成熟，能夠迅速調(diào)整恐慌情緒，在危機(jī)事件后表現(xiàn)出強(qiáng)烈的生命責(zé)任意識。其二，對生命價值的深層次思考。公民將個人安危同國家利益緊密相連，做到生命內(nèi)在價值和外在價值的辯證統(tǒng)一。在尊重自我生命價值的同時，能夠從大局出發(fā)，在祖國需要之時挺身而出。其三，建立戰(zhàn)勝危機(jī)事件的生命理想信念。危機(jī)治理時期，涌現(xiàn)出一個個生動感人的事跡。這種用“生命守護(hù)生命”的精神深刻感染了每一位公民。在敬畏生命的同時，公民建立起面對困難積極向上、勇往直前的品格，更加珍惜生命，尊重生命，重新審視自己的人生理想和目標(biāo)追求。

（四）公民的認(rèn)知能力進(jìn)一步提升，培養(yǎng)了追求真知的科學(xué)精神和不妥協(xié)的拼搏態(tài)度

公民參與公共危機(jī)治理不僅是一種價值所在，更屬于政治民主的意識形態(tài)范疇［28］。在公共危機(jī)治理過程中，公民展現(xiàn)出追求真知的科學(xué)精神和不妥協(xié)的拼搏態(tài)度，借助對危機(jī)事件的快速反應(yīng)，其綜合能力獲得全面的提升［29］。

第一，客觀嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那髮嵕?。求實精神能夠使公民正確認(rèn)識危機(jī)本身的嚴(yán)重性和危害性，冷靜分析階段性發(fā)展態(tài)勢，逐步建立起依靠科學(xué)、相信科學(xué)的求真務(wù)實的精神。從而形成科學(xué)思維，運(yùn)用正確的思維方式和思想方法對待危機(jī)。第二，理性的批判精神。不盲目迷信權(quán)威，面對明顯違背科學(xué)的謠言，公民敢于制止、勇于批駁。第三，創(chuàng)新超越精神。公民認(rèn)識到參與危機(jī)治理事關(guān)自身利益，時刻關(guān)注科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和自身知識的積累，保持開拓創(chuàng)新、勇于探索的拼搏精神，主動參與公共事務(wù)，促使公共權(quán)力回歸社會。

綜上，在治理理論下，公民參與公共危機(jī)治理是十分適合且迫切的。在“民主作為一種政治價值已得到普遍承認(rèn)，實現(xiàn)民主也已經(jīng)成為世界性的潮流”的時代［30］，公共危機(jī)事件培育公民參與的機(jī)制中，國家行為是本質(zhì)要求、知識能力是核心基礎(chǔ)、生命教育是重要途徑、道德認(rèn)同是根本任務(wù)，它們形成了培育公民積極參與的重要機(jī)制。在培育機(jī)制的驅(qū)動下，公民實現(xiàn)了理想信念、知識能力、品格鍛造、道德修養(yǎng)的全面提高。