行政審批制度改革的現(xiàn)狀與路徑

鄭凱思

（上海大學(xué)，上海 200000）

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷提高，社會治理日趨精細化，社會改革進入深水區(qū)，社會治理諸多問題需要深入探討。在此背景下，如何平衡合法行政與合理行政原則就成為一個不容忽視的現(xiàn)實選擇，行政審批制度改革正是一劑良藥。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提升，人權(quán)保障原則日益深入人心，行政審批制度改革作為政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一環(huán)也在漸進式變革中顯得日益重要。當(dāng)前，各地政府不斷強化法治政府理念，實現(xiàn)權(quán)力下放，從技術(shù)與制度層面不斷突破改革瓶頸，實現(xiàn)政務(wù)模式創(chuàng)新。

1 我國的行政審批制度與改革實例

行政審批涉及行政法所規(guī)制的各類行政行為，即除行政許可外，還有許多諸如行政征收、行政確認(rèn)、行政給付、行政裁決等針對具體對象、產(chǎn)生具體法律效果的行為[1]。在很多情況下，該項行政權(quán)能否正確行使決定有的主體能否達到市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，能否進入活躍市場領(lǐng)域從而成為合格市場要素。2017年國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國人權(quán)法治化保障的新進展》[2]白皮書，將深入推進行政審批制度改革作為一項民主權(quán)利重要保障措施加以強調(diào)。為推動政府職能深刻轉(zhuǎn)變、極大激發(fā)市場活力，落實以人民為中心發(fā)展理念，近年來黨中央國務(wù)院不斷推進以“放管服”為重點的行政制度改革?！胺拧笔且陨罨姓徟贫雀母餅橹攸c推進簡政放權(quán)，強調(diào)的是不同維度與不同領(lǐng)域；“管”是切實加強事中事后監(jiān)管，強調(diào)的是時間維度，即在服務(wù)的各個環(huán)節(jié)加強監(jiān)管，發(fā)揮市場與政府兩架馬車的并行作用；“服”是優(yōu)化政府服務(wù)，將放權(quán)與監(jiān)管統(tǒng)一于優(yōu)化服務(wù)中，豐富服務(wù)內(nèi)容，提升服務(wù)效能，實現(xiàn)公共服務(wù)的多元有效供給。

中國行政審批制度經(jīng)歷了由在行政部門設(shè)置和人員數(shù)量上做簡單減法到轉(zhuǎn)變行政效能、提升服務(wù)質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，政府機關(guān)的角色也在逐漸變化，從原先的管理者角色逐漸成為服務(wù)民眾的“店小二”。程序正當(dāng)原則逐漸從司法領(lǐng)域擴展至行政領(lǐng)域，這更多意味著社會資源不再被公權(quán)力壟斷，顯示出社會資源分配的多元化與分散化。行政審批制度改革的重點也逐漸轉(zhuǎn)向?qū)徟鷻?quán)限的下放與審批事項的簡化。

當(dāng)前，我國行政審批制度改革中，浙江省“最多跑一次”改革和上海市浦東新區(qū)企業(yè)事項線上統(tǒng)一審批模式改革廣受關(guān)注。浙江省著力打造各環(huán)節(jié)閉環(huán)管理的無障礙化數(shù)據(jù)平臺，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)集成與共享的作用，極大提升了民眾與企業(yè)的辦事效率[3]。2017年實行的《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》將數(shù)據(jù)共享上升為各行政主體義務(wù)的地位，以省級政府規(guī)章來規(guī)制公共數(shù)據(jù)平臺的運行規(guī)則，建設(shè)行政審批與電子政務(wù)通道。浙江省將改革重點聚焦于提供辦事服務(wù)、處理咨詢投訴、實施事中事后監(jiān)管等過程中。

上海市浦東新區(qū)在上海市政務(wù)服務(wù)官方網(wǎng)站“一網(wǎng)通辦”的大框架下，為高頻企業(yè)事項打開行政許可簡易化的大門，實現(xiàn)了上下級聯(lián)動與各領(lǐng)域互通，并在技術(shù)上統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與接口。在“一網(wǎng)通辦”總門戶建設(shè)服務(wù)專欄，面向企業(yè)提供行業(yè)綜合許可線上統(tǒng)一申請服務(wù)入口，并提供統(tǒng)一的辦件進度查詢和結(jié)果反饋。該專欄提供線上一表填報模塊，支撐辦事人完成行業(yè)綜合許可證申請。此外，該專區(qū)也包含線下受理、業(yè)務(wù)辦理、綜合打證等模塊，與“一網(wǎng)通辦”平臺對接融合，實現(xiàn)線上與線下的兼容。

2 我國行政審批制度改革的意義

我國行政審批制度改革方興未艾，取得了積極成果。行政審批制度改革在優(yōu)化資源配置、激活市場主體活力，貫徹法治原則、強化監(jiān)督責(zé)任，促進政府角色轉(zhuǎn)變、規(guī)范行政審批程序等方面的重大意義正在顯現(xiàn)。

①行政審批制度改革可以合理配置社會資源，激活市場主體活力。行政審批涉及范圍較廣，既囊括了行政許可法上多數(shù)許可情形，又包括行政裁決、行政確認(rèn)等其他行政行為。行政審批較多表現(xiàn)為對某類社會資源總量的調(diào)控。有的地方政府行政管理和社會資源配置低效，限制了正常的市場競爭，成為阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙。推進行政審批制度改革，能夠更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加強和改善宏觀調(diào)控，促進國民經(jīng)濟充滿活力、富有效率、健康運行[4]。

②行政審批制度改革可以助力踐行法治原則，強化監(jiān)督與責(zé)任理念。行政審批是行政主體作用于市場的最后一道防線，需要在高危領(lǐng)域把好關(guān)，防止市場主體過度自由所帶來的逆化，有利于降低市場風(fēng)險。在許可前期實現(xiàn)正面引導(dǎo)，通過對材料的形式審核與現(xiàn)場核驗，強化專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，注入行政合理性原則，具體問題具體分析，實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一[5]。

③行政審批制度改革可以促進政府角色轉(zhuǎn)變，規(guī)范行政審批程序。行政審批是政府與民眾聯(lián)系的橋梁，其改革成效既反映角色轉(zhuǎn)變力度，也從另一個側(cè)面折射政府公信力與服務(wù)效率。在審批范圍、審批權(quán)限、審批程序、申請材料都日趨嚴(yán)格化與成文化的行政審批大環(huán)境下，更多的量化考核指標(biāo)通過數(shù)字表現(xiàn)出來。前期的免于提交證照清單也更好地保障了當(dāng)事人的知情權(quán)，盡到了行政權(quán)行使主體的告知義務(wù)，實現(xiàn)從法律法規(guī)修改到實際服務(wù)體制完善的無縫銜接。更多信息化手段與服務(wù)方式的運用，也使得審批制度改革更人性化。

3 當(dāng)前行政審批改革的成效與存在的問題

當(dāng)前行政審批改革取得的主要成效有：

①拓展了線上智能政務(wù)服務(wù)模式。各地在行政審批制度改革中不斷取得經(jīng)驗，以長三角地區(qū)為代表的行政審批模式逐漸呈現(xiàn)線上化趨勢。各地在立足于夯實基礎(chǔ)服務(wù)能力的基礎(chǔ)上，致力于建成線上平臺實現(xiàn)入口統(tǒng)一服務(wù)集成，全面深化掌上辦理的能級，將24小時自助服務(wù)納入便民服務(wù)序列，并對企業(yè)高頻事項提供完備的現(xiàn)場勘查、提前審查和提出建議等[6]。此外，各地也在全面拓展智能服務(wù)，實現(xiàn)無人干預(yù)自助辦理，開發(fā)企業(yè)專屬網(wǎng)頁，提供主動服務(wù)和個性服務(wù)，從而推動平臺整合、系統(tǒng)整合、網(wǎng)絡(luò)整合，持續(xù)推進公共數(shù)據(jù)歸集和治理，實現(xiàn)各區(qū)域一體化通辦。

②建立了行政審批監(jiān)督制度。通過面向民眾的行政審批監(jiān)督制度倒逼政務(wù)服務(wù)部門不斷改進工作，轉(zhuǎn)變監(jiān)督制度設(shè)立的理論邏輯與利益基點，提供優(yōu)質(zhì)高效的政務(wù)服務(wù)。將12345市民熱線與行政審批制度相結(jié)合，拓寬監(jiān)督渠道與監(jiān)督主體，辦事人可以通過現(xiàn)場觸屏評價、動態(tài)二維碼掃碼評價和短信評價三種方式，做到“一事一評”，分流不同性質(zhì)的投訴，強化審核方責(zé)任。各地致力于形成評價、反饋、整改、監(jiān)督的全流程閉環(huán)工作機制，建立整改情況跟蹤回復(fù)制度，重點關(guān)注“差評”的整改和反饋工作。

當(dāng)然，目前行政審批制度改革中還存在一些問題，主要有：

①存在法律法規(guī)“天花板”現(xiàn)象。在有關(guān)行政審批流轉(zhuǎn)平臺的運行中，人工智能要素發(fā)揮了越來越重要的作用。但較多技術(shù)問題在當(dāng)前法律法規(guī)范框架內(nèi)尚無解決辦法，法律的滯后性明顯，在可信身份認(rèn)證、AI+時間戳、數(shù)據(jù)交換、電子簽名、文件傳送以及安全保障上存在較多障礙，無法與新的運行模式相適應(yīng)。

②政策落實不到位。相關(guān)政策雖已成型，但在實際運行和落實中仍存在某些障礙。當(dāng)前行政審批制度改革聚焦于提升網(wǎng)辦件比例，但仍有部分事項網(wǎng)上辦理率低，例如辦企業(yè)中的銀行開戶問題、身份核驗問題等。較多隱性環(huán)節(jié)無法實現(xiàn)網(wǎng)上辦理，例如辦理建筑許可過程中的合同信息報送、測繪、門牌信息報送等隱性環(huán)節(jié)。有的線下與線上審批工作銜接不順暢，難以實現(xiàn)多事項合并辦理。

③技術(shù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊。實踐中此類問題較多，是與當(dāng)前“AI+”的廣泛運用緊密相連的。人們較多依賴“AI+”，如果收件人員對新的政策不清楚，就會出現(xiàn)“AI+”情境下誤導(dǎo)辦事人員、延宕審批時限的情況。有的專業(yè)技術(shù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清，如何辦理設(shè)立變更合并事項的規(guī)定模糊，辦事指南告知不清晰，辦事途徑指引不順暢，許多平臺不能發(fā)揮應(yīng)有作用。

④系統(tǒng)用戶感受度差。有的面向用戶的系統(tǒng)平臺沒有從方便使用者的角度去設(shè)計、完善，以致大家不會用、不愿用。有的系統(tǒng)平臺針對那些復(fù)雜申報審批事項未設(shè)置提示辦、幫助辦等助手，缺乏智能手段，很難順暢走到底；有的事項辦理需登錄多個系統(tǒng)，重復(fù)填報信息，數(shù)據(jù)共享不暢；還有不少地區(qū)政務(wù)服務(wù)線上專區(qū)基本處于閑置狀態(tài)，申請項目極少；網(wǎng)站易出現(xiàn)各地與上下級之間系統(tǒng)不兼容等情形，操作性不強。

⑤改革覆蓋面有限。較多事項未實現(xiàn)全流程、全覆蓋，對標(biāo)改革不徹底。有的地方未能解決好企業(yè)反應(yīng)強烈的問題，如港外堆場亂收費問題突出，各行業(yè)關(guān)聯(lián)公司極易形成利益鏈條，產(chǎn)生不正當(dāng)競爭或壟斷行為，出現(xiàn)必須到放箱公司交錢領(lǐng)空箱，冷鏈?zhǔn)称废麣①M漲價等亂象[7]。

4 行政審批制度改革路徑建議

①深化機構(gòu)職能整合。應(yīng)大力推廣審批權(quán)限和流程“三集中”模式，在各個行政主體設(shè)立專職負(fù)責(zé)行政審批的部門，實現(xiàn)審批流程集約化、審批事項集中化，從而提高行政審批的專業(yè)化水平，真正做到收件在窗口、審核在部門；要嚴(yán)格形式審查與實質(zhì)審查，多維度壓縮審批層級，實行分級管理，按照難易程度分流簡單的能立即辦理事項與復(fù)雜的限時辦理事項，由傳統(tǒng)“三級審批”向“審核合一”和“一審一核”轉(zhuǎn)變；強化行政許可事項承諾時限的合法性與合理性，從而更多保障行政相對人的信賴?yán)妗Ｒ獌?yōu)化審批服務(wù)分級授權(quán)辦理運行機制，持續(xù)推動審批層級扁平化，提高當(dāng)場辦結(jié)率和按時辦結(jié)率。落實生產(chǎn)經(jīng)營許可、項目投資審批領(lǐng)域的告知承諾，推動企業(yè)事項向政務(wù)服務(wù)中心集中、個人事項向街鎮(zhèn)社會事務(wù)服務(wù)中心集中，運用綜合受理、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、代辦幫辦、快遞寄送等方式，讓企業(yè)群眾就近能辦、少跑快辦。

②創(chuàng)新行政審批方式。各地根據(jù)省情、市情創(chuàng)新行政審批模式，發(fā)揮政務(wù)服務(wù)中心遠程派件與寄送智能柜的作用，改變窗口收件與發(fā)證為主的方式。依托基層市場監(jiān)管所注冊服務(wù)大廳網(wǎng)點推出個體創(chuàng)業(yè)者專項審批，讓個體創(chuàng)業(yè)者感受到“就近一次辦成”的便利，提高自主創(chuàng)業(yè)、靈活就業(yè)的熱情。依托大數(shù)據(jù)和人工智能等信息技術(shù)，以事項標(biāo)準(zhǔn)化、指南精細化為基礎(chǔ)，以電子證照調(diào)用、數(shù)據(jù)共享為支撐，全面拓展辦理類公共服務(wù)事項。積極推動入網(wǎng)事項從政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域向公共服務(wù)領(lǐng)域拓展，不斷挖掘梳理特色公共服務(wù)事項，明確規(guī)范、整合優(yōu)化，實現(xiàn)在線全程網(wǎng)辦。深入推行行政審批“提前服務(wù)”，為企業(yè)或個人在正式申請行政審批前提供事先現(xiàn)場勘察、技術(shù)咨詢、技術(shù)指導(dǎo)等“提前介入、批前指導(dǎo)”服務(wù)，為行政相對人提供行政指導(dǎo)。該類行政指導(dǎo)雖不是具體行政行為，無法產(chǎn)生具體法律效果，但卻極大降低了民眾辦事的沉沒成本，實現(xiàn)有的放矢、對癥下藥。做優(yōu)行政審批改革特色亮點。建設(shè)項目網(wǎng)上跟蹤協(xié)調(diào)處理系統(tǒng)，推進高頻電子證照在政務(wù)服務(wù)窗口、監(jiān)管執(zhí)法現(xiàn)場和社會化領(lǐng)域的場景應(yīng)用。

③轉(zhuǎn)變執(zhí)法監(jiān)管方式。積極適應(yīng)政務(wù)服務(wù)全程網(wǎng)辦特點，轉(zhuǎn)變監(jiān)管執(zhí)法形式，深入推進“雙隨機”監(jiān)管執(zhí)法，明確抽查事項的責(zé)任部門與協(xié)同部門，對跨部門事項實現(xiàn)聯(lián)動抽檢，并重點將其拓展至行政審批事項繁雜的市場監(jiān)管部門，實現(xiàn)單部門與跨部門的雙重隨機，從而更好地落實政府信息公開制度，保障民眾監(jiān)督權(quán)。此外，應(yīng)實現(xiàn)跨部門跨區(qū)域聯(lián)合隨機抽查監(jiān)管常態(tài)化，將“雙隨機”檢查事項納入“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”功能模塊，實現(xiàn)上門執(zhí)法次數(shù)降低與檢查覆蓋面擴大的“一降一升”，防止出現(xiàn)多頭執(zhí)法與重復(fù)檢查，實現(xiàn)行政資源的優(yōu)化配置，以最小化行政審批資源配給實現(xiàn)整改力度最大化。積極探索信用監(jiān)管新型管理方式，將企業(yè)信用狀況與線上政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)有機銜接，將企業(yè)信用狀況與行政審批服務(wù)掛鉤，實施“承諾-踐諾-監(jiān)諾”的告知承諾全閉環(huán)管理。對信用良好企業(yè)，在行政審批服務(wù)中采取“承諾制”“容缺制”“上門式”等審批方式。建立獎勵機制、反饋機制，對承諾后期行為進行跟蹤閉環(huán)監(jiān)督。實現(xiàn)信用動態(tài)化更新與評級制度，有效利用信用實現(xiàn)與行政審批的聯(lián)動。促進企業(yè)誠信經(jīng)營，落實對承諾不實企業(yè)的懲罰。將行政審批與市場主體多數(shù)民事行為有機銜接，構(gòu)建“信用+監(jiān)管+審批”工作模式。

④優(yōu)化行政審批流程。行政審批改革工作應(yīng)從技術(shù)能力出發(fā)，圍繞業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，聚焦申請材料、申報方式、受理模式、審核程序、發(fā)證方式、管理架構(gòu)等內(nèi)容，建設(shè)審批系統(tǒng)自動化與智能化平臺。行政機關(guān)應(yīng)發(fā)揮制定規(guī)范性法律文件權(quán)力優(yōu)勢，統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)資源共享交換平臺，規(guī)制其管理模式、運行標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)等級和開發(fā)權(quán)限，制定公共數(shù)據(jù)管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范公共數(shù)據(jù)歸集、編目、共享和應(yīng)用管理，推動本區(qū)域公共數(shù)據(jù)查閱、申請、審核、共享、管理的規(guī)范化、程序化，提升公共數(shù)據(jù)共享交換平臺的安全性。

行政審批制度改革作為當(dāng)前行政法理論研究與實務(wù)關(guān)注的熱點問題，既牽動每個行政主體的神經(jīng)，又影響營商環(huán)境的優(yōu)化進程與結(jié)果。作為行政主體與行政相對人利益的平衡點，如何讓改革向行政相對人正當(dāng)利益傾斜至關(guān)重要，當(dāng)然也不可避免地涉及民眾隱私權(quán)與程序正當(dāng)性、民眾知情權(quán)與隱私權(quán)之間的博弈。行政主體要持續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變，行利企利民之事，通過加大制度供給、實施精準(zhǔn)政務(wù)服務(wù)、完善統(tǒng)籌推進機制與政策保障體系等，實現(xiàn)多方主體價值的平衡。