加強黃河保護立法推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展

任寧寧

（鄭州大學(xué) 法學(xué)院，鄭州 450001）

20世紀(jì)90年代初，制定黃河法的建議第一次被提出，其后20余年黃河立法的呼聲不斷。2019年9月黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會的召開使黃河立法的討論高潮再起。當(dāng)然，黃河立法不是一蹴而就的，需要通過立法規(guī)制的問題復(fù)雜且由來已久，法學(xué)界專家學(xué)者的理論研究要先行一步，以便為全國人大和地方各級人大立法調(diào)研提供理論參考。本文基于黃河保護立法現(xiàn)狀，分析了黃河保護立法存在的問題，提出了黃河保護立法的若干建議。

1 黃河保護立法現(xiàn)狀及存在的主要問題

與黃河有關(guān)的法律法規(guī)主要為涉水法律法規(guī)和地方性法規(guī)規(guī)章，黃河專門法暫時缺失。總體來看，黃河保護立法的系統(tǒng)性不強，法律位階較低。

1.1 綜合性的法律

我國先后頒布了若干適用于黃河保護的流域水資源保護管理法律，如1997年的《防洪法》、2002年新修訂的《水法》、2008年的《水污染防治法》以及2010年的《水土保持法》等。

1.2 與黃河相關(guān)的法規(guī)規(guī)章

與黃河相關(guān)的法規(guī)規(guī)章主要有國務(wù)院2006年制定的《黃河水量調(diào)度條例》，財政部、國家發(fā)改委、水利部2012年制定的《黃河下游灘區(qū)運用財政補償資金管理辦法》，水利部2019年制定的《關(guān)于河道采砂管理工作的指導(dǎo)意見》等，此外還有《關(guān)于授予黃河水利委員會取水許可管理權(quán)限的通知》《黃河河口管理辦法》《黃河下游引黃灌溉管理規(guī)定》《關(guān)于黃河水利委員會審查河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目權(quán)限的通知》《關(guān)于授予黃河水利委員會取水許可管理權(quán)限的通知》《黃河河口管理辦法》《黃河干流水量調(diào)度管理辦法》《黃河下游引黃灌溉管理規(guī)定》《黃河水量調(diào)度條例實施細則》《黃河取水許可管理實施細則》《黃河水量調(diào)度突發(fā)事件應(yīng)急處置規(guī)定》《黃河流域省際邊界水事協(xié)調(diào)工作規(guī)約》《黃河河道整治工程管理標(biāo)準(zhǔn)》《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實施辦法》《黃河重大污染事件報告辦法》《黃河下游灘區(qū)運用財政補償資金管理辦法》《黃河下游河道清障管理辦法》等。

1.3 黃河現(xiàn)行法律法規(guī)中存在的問題

黃河立法主要存在綜合性立法缺失、黃河流域各行政區(qū)缺少合作協(xié)調(diào)機制、黃河生態(tài)保護力度有待增強等問題。早在1993年，水利部在向全國人大常委會報送的立法規(guī)劃中，第一次建議制定黃河法。但是，此后黃河法的立法工作進展緩慢，全國人大代表、政協(xié)委員多次建議、調(diào)研，但是始終沒有成法。上位法缺失，下位法就很難有大的突破。黃河流經(jīng)9個省份，每個省份針對當(dāng)?shù)氐木唧w情況制定有相應(yīng)的法規(guī)，但是缺少全流域治理協(xié)調(diào)機制。各省份在進行項目建設(shè)時，也許每個項目都能達到環(huán)境保護要求，但是當(dāng)這些項目累加在一起時可能就超出了生態(tài)保護標(biāo)準(zhǔn)。這就需要通過立法協(xié)調(diào)地區(qū)、行業(yè)間的關(guān)系，以促進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。目前，黃河流域生態(tài)保護力度與黃河流域生態(tài)保護要求不相適應(yīng)。同為我國大江大河，與長江流域生態(tài)保護相比，黃河流域生態(tài)保護確有滯后，長江保護立法成效顯著，長江流域“搞大保護，不搞大開發(fā)”理念更加深入人心。

2 黃河保護立法的現(xiàn)實基礎(chǔ)

黃河保護立法建議由來已久，但是經(jīng)歷專家討論及爭議之后，有一種觀點認為制定黃河法并不迫切，黃河保護立法進程被擱置。黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，啟動黃河保護立法直至成法條件已經(jīng)具備，應(yīng)當(dāng)提上議事日程。

2.1 黃河保護立法過程回顧

1993年水利部向全國人大常委會秘書處報送的立法規(guī)劃中，首次提出了制定黃河法的立法建議。在隨后的多年中，水利部、黃河水利委員會以及社會相關(guān)機構(gòu)在黃河法的立法問題上作了大量的工作。1995年黃委會將黃河法立法列入工作日程，撥付專項經(jīng)費支持。1998年，有全國人大代表建議盡快制定黃河法。1998年5月，黃委會專門成立立法工作機構(gòu)負責(zé)調(diào)研、論證、規(guī)劃。2001年11月國務(wù)院第116次總理辦公會審議并原則同意了水利部上報的《關(guān)于加快黃河治理開發(fā)若干重大問題的意見》，黃委會依照《意見》精神對有關(guān)黃河立法的內(nèi)容作出了修改。2005年十屆全國人大三次會議上有人大代表再次提出制定黃河法的立法議案。2006年，國務(wù)院頒布《黃河水量調(diào)度條例》，這是國務(wù)院對流域水量調(diào)度管理的第一部行政法規(guī)，也是關(guān)于黃河流域管理的第一部行政法規(guī)，地位僅次于法律，為黃河法的制定奠定了很好的基礎(chǔ)。2008年，黃委會再次將黃河法納入立法規(guī)劃。但是，2009年之后，黃河法的立法工作基本處于擱置狀態(tài)。

2.2 黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略為黃河保護立法創(chuàng)造了條件

2019年9月18日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平在鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話，對加強黃河治理保護、推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展作出重大部署，指出“要完善流域管理體系，完善跨區(qū)域管理協(xié)調(diào)機制，完善河長制湖長制組織體系，加強流域內(nèi)水生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)聯(lián)合防治、聯(lián)合執(zhí)法”[1]。座談會結(jié)束之后，有關(guān)省份、部門采取積極措施，相繼出臺了針對黃河生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)文件。黃河生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，黃河保護立法進程加快。

3 黃河保護立法建議

實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，就要有一部涉及全流域全要素的綜合性立法。這部黃河法不是一部單純的黃河水流域的環(huán)境保護法，更不是只針對黃河水流域經(jīng)濟發(fā)展的法律，它應(yīng)該是一部刑法、行政法、環(huán)境法等多個法律部門交叉融合的綜合性法律。綜合性立法涉及方方面面，例如水資源開發(fā)利用、水污染治理、流域監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置以及承擔(dān)何種法律責(zé)任等，立法任務(wù)繁重。

黃河流經(jīng)省份多，水系復(fù)雜，問題突出，治理難度大。黃河保護立法要考慮黃河立法的原則，黃河流域管理體制機制，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，嚴(yán)格的法律責(zé)任監(jiān)督等。

3.1 確立立法的理念、原則等

立法的原則、理念是立法的基礎(chǔ)。第一，生態(tài)環(huán)境保護理念應(yīng)該貫穿于整個立法過程，能夠促進綠色發(fā)展[2]。第二，要通過立法保障黃河流域安全，能夠促進水土保持和防洪防汛等。第三，要能有效規(guī)制黃河流域水資源的開發(fā)與利用，促進節(jié)約利用、集約利用。第四，要能推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。第五，要重視黃河文化的傳播傳承，明確破壞黃河文化行為 的法律責(zé)任。

3.2 促進構(gòu)建黃河流域監(jiān)管管理體系

主要包括流域管理體制、流域水開發(fā)利用體系、流域水污染防治體系、流域生態(tài)保護與修復(fù)體系等。黃河水利委員會是黃河主管部門，但黃委會的職權(quán)有待強化。黃河流經(jīng)的地區(qū)之間缺少溝通協(xié)調(diào)機制，要通過立法建立這樣一個機制，調(diào)解各地區(qū)間的利益沖突。要明確水開發(fā)利用主體的權(quán)利與義務(wù)。為從源頭上解決水資源的問題，水資源的利用與開發(fā)就顯得尤為重要。法律要規(guī)定各主體的權(quán)利和義務(wù)要明確污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)以及管理體制。要明確生態(tài)保護紅線。根據(jù)保障和維護生態(tài)功能的需要，依法規(guī)定生態(tài)保護紅線。對于在生態(tài)保護紅線區(qū)內(nèi)不符合要求的活動，要逐步退出[3]。黃河流域的特殊性要求必須格外注重水土保持。應(yīng)該統(tǒng)一黃河流域生態(tài)補償機制，在此基礎(chǔ)上，各省根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H的情況制定適宜的方案[4]。

3.3 建立流域內(nèi)各區(qū)域協(xié)作機制、糾紛解決機制和公眾參與機制

黃河流域跨越9個省份，各區(qū)域的協(xié)作至關(guān)重要。要通過立法解決流域內(nèi)各區(qū)域碎片化管理問題。要通過立法化解各地區(qū)、各行業(yè)間的利益糾紛，建立有利于黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)機制[5]。黃河流域保護和高質(zhì)量發(fā)展涉及公眾多方面環(huán)境權(quán)益，例要通過聽證會等形式，充分聽取公眾意見。

3.4 能夠促進黃河流域高質(zhì)量發(fā)展

黃河流域經(jīng)濟社會發(fā)展遇到了很多問題，如經(jīng)濟社會發(fā)展布局與水資源水環(huán)境承載能力不匹配[6]，經(jīng)濟發(fā)展方式比較粗放，基礎(chǔ)設(shè)施不完善等。要結(jié)合黃河上、中、下游的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，通過立法推進建立黃河流域利益補償機制[7]，促進黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

3.5 確立嚴(yán)格的法律責(zé)任

規(guī)定違法行為以及違法行為人應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任是立法的重要內(nèi)容。黃河保護立法要明確規(guī)定什么樣的行為是違法行為，特定違法行為應(yīng)該承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任，承擔(dān)法律責(zé)任的形式是什么等。

4 結(jié)語

未來的黃河法是一部綜合性法律，涉及方方面面。黃河保護立法需要各方面力量參與，在調(diào)研、立法乃至實施后都要貫徹思維法治化，方式法治化，推動黃河生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。