山洪災害危險區(qū)清單化管理模式探討及設計

張曉蕾 劉 啟 劉榮華 翟曉燕 何秉順

（1.中國水利水電科學研究院，北京 100038；2.水利部防洪抗旱減災工程技術(shù)研究中心，北京 100038）

0 引 言

2010 年以來，我國開展了全國山洪災害防治項目建設，建設了山洪災害監(jiān)測系統(tǒng)、預警系統(tǒng)和監(jiān)測預警平臺，初步查清了防治區(qū)的范圍、受山洪災害威脅人口及空間分布，分析了受山洪災害威脅沿河村落的現(xiàn)狀防洪能力和預警指標，建成了具有中國特色、“專群結(jié)合”的山洪災害監(jiān)測預警體系和群測群防體系。經(jīng)過十余年項目建設，成效顯著，但還難以滿足山洪災害防御精準化的要求，和鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展對山洪災害防御新需求相比，仍有很大差距，還有很多問題亟待解決，其中，在山洪災害風險管理方面，主要包括以下兩個方面：①前期開展的山洪災害調(diào)查評價工作僅完成了重點沿河村落的分析評價和危險區(qū)劃分，尚未做到受山洪威脅區(qū)域的全覆蓋，難以有效指導山洪災害預警響應和人員轉(zhuǎn)移；②尚未實現(xiàn)風險等級劃分，形成不同風險等級的危險區(qū)清單，難以有效服務于精準預警、精準指揮等需求。

清單化管理以問題為導向，形成清晰明確的執(zhí)行清單，并易于作為政策執(zhí)行與考核的標準，在城市社區(qū)管理、地震應急處置工作中，逐步發(fā)揮了重要作用[1]。因此，《全國山洪災害防治項目實施方案（2021-2023年）》[2]明確提出要建立山洪災害危險區(qū)動態(tài)管理清單，為山洪災害精細化風險預警提供支撐。山洪災害危險區(qū)清單化管理是精準分區(qū)分級防控山洪災害的工作要求，主要目的是以行政區(qū)劃為基礎，實現(xiàn)危險區(qū)建檔立卡，實現(xiàn)危險區(qū)、防汛責任人等關(guān)鍵信息的動態(tài)管理，支撐山洪災害精準預警、科學轉(zhuǎn)移的目標。

危險區(qū)動態(tài)管理清單編制主要以山洪災害調(diào)查評價成果和各級防御預案為基礎，結(jié)合近幾年地形地貌、村鎮(zhèn)或生產(chǎn)生活場所變化等情況和山洪災害事件，按照“不遺漏”原則，明確危險區(qū)范圍、等級、人口、轉(zhuǎn)移責任人、轉(zhuǎn)移安置地點等信息，關(guān)聯(lián)監(jiān)測站點、預警指標等，為國家級及省級山洪災害預報預警提供可靠的數(shù)據(jù)支撐[3-4]。

1 危險區(qū)清單化管理概念與內(nèi)涵

危險區(qū)清單化管理是通過識別危險區(qū)的風險類型、風險等級、劃定危險區(qū)范圍，進而建立危險區(qū)內(nèi)人員、房屋、監(jiān)測站點、預警指標、轉(zhuǎn)移避險點、責任人等關(guān)聯(lián)關(guān)系的一種社會化管理模式。動態(tài)管理則是充分考慮危險區(qū)內(nèi)人員的動態(tài)變遷以及工程建設、極端暴雨洪水等對流域下墊面、涉水工程、河道過流能力等的影響，以年為單位，對危險區(qū)清單內(nèi)的信息及時動態(tài)調(diào)整更新。

危險區(qū)清單管理的核心是“識別”，其后是建立關(guān)聯(lián)關(guān)系，建立危險區(qū)內(nèi)監(jiān)測設施-人-房-戶-預警指標-轉(zhuǎn)移避險等信息的聯(lián)動關(guān)系，同時針對目前山洪災害防御中人員轉(zhuǎn)移范圍過大、無效轉(zhuǎn)移次數(shù)較多等問題，提出依據(jù)危險區(qū)等級，開展分級梯次預警轉(zhuǎn)移的精細化管理模式。

危險區(qū)動態(tài)管理清單貫穿于山洪災害防御各階段，一般來說，汛前應開展危險區(qū)清單的核查與確認，汛中則基于危險區(qū)清單開展山洪災害預警與轉(zhuǎn)移避險，汛后應及時調(diào)整完善清單，增補或移除名錄，實現(xiàn)危險區(qū)清單動態(tài)管理。

山洪災害危險區(qū)清單化管理工作的開展和應用，將可更精準的確定不同等級山洪風險的預警及人員轉(zhuǎn)移范圍，從而提升山洪災害防御能力。

2 危險區(qū)清單編制關(guān)鍵技術(shù)

2.1 編制基礎

2013-2015年開展的全國山洪災害調(diào)查評價工作[5]初步查清了防治區(qū)范圍、河流水系、水文氣象、沿河人口及房屋分布、重點沿河村落現(xiàn)狀防洪能力、預警指標和危險區(qū)范圍等基本信息，為危險區(qū)動態(tài)管理清單編制提供了防治區(qū)社會經(jīng)濟的本底信息。山洪災害調(diào)查評價成果主要包括：①基礎地理信息數(shù)據(jù)：包括2.5 m 分辨率的遙感影像，1∶25 萬土地利用、土壤質(zhì)地、DLG（Digital Line Graphic）、DEM（Digital Elevation Model）等；②水文氣象信息：主要包括當?shù)厮氖謨?、暴雨圖集、降雨摘錄等水文氣象數(shù)據(jù)；③小流域數(shù)據(jù)：主要包括基于1∶5萬DEM數(shù)據(jù)提取的小流域基礎屬性與產(chǎn)匯流特征等數(shù)據(jù)；④山洪災害現(xiàn)場調(diào)查與分析評價數(shù)據(jù)：包括山洪災害防治村、防治區(qū)、危險區(qū)，沿河村落的調(diào)查及分析評價數(shù)據(jù)，涉及社會經(jīng)濟、歷史山洪災害、涉水工程、現(xiàn)狀防洪能力、預警指標等[6]。

考慮到部分社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)的時效問題，以上數(shù)據(jù)還需進一步復核、確認。

2.2 技術(shù)路線

基于前期山洪災害調(diào)查評價成果，按照數(shù)據(jù)收集整理、山洪災害危險區(qū)類型與風險綜合分析、危險區(qū)動態(tài)管理清單編制、在線填報與匯總、清單維護與更新5個階段進行（圖1）。

圖1 危險區(qū)動態(tài)管理清單編制技術(shù)路線

（1）數(shù)據(jù)收集整理。從山洪災害調(diào)查評價成果中提取整理暴雨洪水、小流域下墊面、防治區(qū)人類活動、監(jiān)測預警、涉水工程、歷史山洪災害、現(xiàn)狀防洪能力等數(shù)據(jù)，并補充近年來發(fā)生的典型山洪災害事件，為山洪災害危險區(qū)類型與風險綜合分析奠定數(shù)據(jù)基礎。

（2）山洪災害危險區(qū)類型及風險綜合分析。根據(jù)地形地貌、暴雨洪水、村落分布等特征，有條件地區(qū)結(jié)合現(xiàn)場普查及入戶調(diào)查等手段，確定危險區(qū)類型（村莊、學校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、農(nóng)家樂、旅游景區(qū)、礦場、林場、施工工地等）、風險類型（臨河隱患、阻水隱患、工程隱患、沖溝隱患、歷史山洪災害等）和風險等級（高、中、低風險）。

（3）危險區(qū)動態(tài)管理清單編制。由縣級水利部門組織各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開展清單編制，結(jié)合前期山洪災害調(diào)查危險區(qū)及沿河村落分析評價的危險區(qū)劃定成果，確定危險區(qū)防汛責任人、轉(zhuǎn)移安置點、危險區(qū)人口等信息，有條件的地區(qū)對危險區(qū)居民進行建檔立卡，填報危險戶戶主、家庭人口、房屋類型、家庭住址、聯(lián)系電話、轉(zhuǎn)移責任人等信息。

（4）在線填報與匯總。在線填報匯總到山洪災害監(jiān)測預報預警平臺。

（5）清單維護與更新。以年為單位，開展山洪災害危險區(qū)動態(tài)管理清單的維護更新，并及時更新匯總到山洪災害監(jiān)測預報預警平臺。

2.3 風險類型

根據(jù)山洪災害成因，危險區(qū)的風險類型劃分為臨河隱患、阻水隱患、工程隱患、沖溝隱患、歷史山洪災害等。其中，臨河隱患是指危險區(qū)距離河道近，存在因河道過流能力不足導致房屋進水或被沖毀的風險隱患；阻水隱患是指危險區(qū)所在河段有明顯影響山洪行洪的橋梁、路涵、水閘等阻水建筑物，存在因建筑物阻水導致過流能力不足而發(fā)生洪水災害的風險隱患；工程隱患是指危險區(qū)上游有在建工程或水庫、山塘、堤壩或路涵、橋梁堵水，形成堰塞湖等，存在因工程失事發(fā)生洪水災害的隱患；沖溝隱患是指危險區(qū)位于沖溝溝口，存在因短時強降水易受不穩(wěn)定沖溝，可能造成滑坡堵塞河流或行洪道的風險隱患；歷史山洪災害是指危險區(qū)發(fā)生過有人員傷亡或重大財產(chǎn)損失的山洪災害事件。根據(jù)危險區(qū)所處的地理位置、周邊地形環(huán)境，同一個危險區(qū)可以有多種風險類型。

2.4 等級劃分

綜合考慮暴雨洪水特征、人員和房屋分布、防御能力等主要因素，以及泥沙淤堵、工程阻水、下游頂托等其他因素，確定危險區(qū)風險等級，一般劃分為高風險（Ⅰ級）、中風險（Ⅱ級）、低風險（Ⅲ級）。

（1）防御能力?；谏胶闉暮Ψ治鲈u價成果，考慮危險區(qū)的現(xiàn)狀防洪能力、監(jiān)測預警設施設備配置情況等方面。

（2）暴雨洪水特征。考慮危險區(qū)上游極端暴雨發(fā)生的頻度和量級對危險區(qū)的影響，包括設計暴雨、可能最大降雨等?？紤]下墊面對洪水量級和響應時間的影響，包括流域坡度、流域形狀、植被覆蓋程度、土壤下滲能力、河網(wǎng)密度和匯流時間等。

（3）人員和房屋分布?？紤]危險區(qū)位置、人員規(guī)模、房屋類型等因素。

（4）其他情況。可能受泥沙淤積、主流改道、下游主河道水位頂托、地質(zhì)災害并發(fā)、工程淤堵阻水等因素影響而加重山洪影響的區(qū)域。

3 危險區(qū)清單編制樣表設計

3.1 設計原則

危險區(qū)動態(tài)管理清單的表格設計本著科學性、邏輯性、可讀性、簡潔性、可靠性的原則進行[7]。①科學性：表格整體結(jié)構(gòu)的合理性、危險區(qū)調(diào)查信息的優(yōu)化性；②邏輯性：危險區(qū)動態(tài)管理清單表格需填寫內(nèi)容應與動態(tài)管理清單編制的邏輯結(jié)構(gòu)一致，表格排列符合邏輯的發(fā)展規(guī)律；③可讀性：危險區(qū)動態(tài)管理清單表格與文字的銜接合理，反映的要素齊全，尤其需要充分考慮當?shù)靥畋砣罕姷闹R教育水平；④簡潔性：表格要用簡潔的線、框等形式反映最多的信息；⑤可靠性：危險區(qū)動態(tài)管理清單表格應反映調(diào)查信息的完整性、一致性、合理性；⑥可交互性：文字表格與電子表格的框架、邏輯結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等和已有標準的一致性。

3.2 主要依據(jù)

依據(jù)《全國山洪災害防治項目實施方案（2021-2023 年）》《山洪災害危險區(qū)動態(tài)管理清單編制指南》[8]《山洪災害防御規(guī)范化工作清單》[9]《山洪災害調(diào)查評價數(shù)據(jù)庫表結(jié)構(gòu)及標識符》[10]等，設計危險區(qū)動態(tài)管理清單表格。

3.3 主要內(nèi)容

以行政村的危險區(qū)為單元，編制危險區(qū)動態(tài)管理清單，共設計6張表，233個字段。

（1）危險區(qū)防御對象動態(tài)管理清單表。主要內(nèi)容包括危險區(qū)名稱、類型、風險類型、風險等級、歷史山洪災害事件、危險戶信息、防汛責任人、轉(zhuǎn)移責任人、轉(zhuǎn)移安置地點等信息。每個行政村應根據(jù)危險區(qū)類型分別填報。①危險區(qū)的風險類型可為臨河隱患、阻水隱患、工程隱患、沖溝隱患、歷史山洪災害等。②危險區(qū)的風險等級是指根據(jù)受山洪災害威脅的嚴重程度，劃分為高、中、低3級。高風險區(qū)一般指山洪溝過流能力低且有構(gòu)筑物建在溝道兩岸，易受山洪沖擊，加上匯流時間短，難以及時組織轉(zhuǎn)移避險，或人口、財產(chǎn)密度高的集鎮(zhèn)或沿河企事業(yè)單位，極端暴雨山洪很可能造成較大經(jīng)濟損失和人員傷亡；中風險區(qū)一般指發(fā)生中等量級的洪水（如20年一遇山洪）時，很有可能發(fā)生洪水上路、進屋，造成一定的人員傷亡和財產(chǎn)損失，但和高風險區(qū)域相比，發(fā)生頻率較低，極端暴雨山洪造成的損失也較低；低風險區(qū)一般指人員居住地相對分散，離河道有一定距離，地勢較高，河道（灘地）過流能力較強，即使發(fā)生稀遇洪水（如100年一遇山洪）時，一般也不會造成大量人員傷亡和財產(chǎn)損失。③歷史山洪災害事件是指近30年來發(fā)生過山洪災害的次數(shù)和年份。其中，發(fā)生漫灘洪水次數(shù)是指洪水漫出主河道進入灘地的次數(shù)和年份；發(fā)生上路洪水次數(shù)是指洪水漫上道路的次數(shù)和年份；發(fā)生淹沒房屋洪水次數(shù)是指洪水進屋的次數(shù)和年份。④危險戶信息是指受山洪災害威脅的居民戶信息，主要內(nèi)容包括戶主姓名、家庭人口數(shù)、老弱婦幼及行動不便人口數(shù)、房屋類型、家庭住址、聯(lián)系電話等。危險區(qū)防御對象動態(tài)管理清單表（行政村填寫）樣式見表2。

表2 危險區(qū)防御對象動態(tài)管理清單表樣式（行政村填寫）

（2）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）危險區(qū)防御對象清單匯總表。以行政村為單元，匯總危險區(qū)的類型、風險類型、風險等級，統(tǒng)計不同類型歷史山洪災害場次，匯總危險區(qū)防汛責任人信息、轉(zhuǎn)移安置信息，按戶匯總各危險戶的戶主姓名、家庭人口、老弱婦幼及行動不便人口數(shù)、房屋類型、家庭住址、聯(lián)系電話、危險戶的轉(zhuǎn)移責任人信息等。

（3）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）危險區(qū)防御對象清單統(tǒng)計表。以行政村為單元，統(tǒng)計各危險區(qū)的數(shù)量信息，主要包括統(tǒng)計不同類型的危險區(qū)數(shù)量，不同風險類型的危險區(qū)數(shù)量，不同風險等級的危險區(qū)數(shù)量，以行政村為單元，統(tǒng)計各行政村近30年來發(fā)生過漫灘、上路、淹沒房屋洪水的次數(shù)，統(tǒng)計轉(zhuǎn)移安置點數(shù)量及容納人口數(shù)，統(tǒng)計危險戶數(shù)、家庭人口數(shù)、老弱婦幼及行動不便人口數(shù)，統(tǒng)計不同結(jié)構(gòu)類型的房屋數(shù)量。

（4）省、縣級危險區(qū)防御對象清單統(tǒng)計表。以縣或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單元，匯總統(tǒng)計本省范圍或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)危險區(qū)信息。

（5）危險區(qū)關(guān)聯(lián)信息表。在省級平臺關(guān)聯(lián)危險區(qū)內(nèi)直接用于山洪災害預警的監(jiān)測站點、雨量預警指標、水位預警指標等信息。其中，監(jiān)測站點包括簡易監(jiān)測站、自動雨量站、自動水位站，預警指標包括準備轉(zhuǎn)移和立即轉(zhuǎn)移。

危險區(qū)動態(tài)管理清單表格樣式見表3至表7。

表3 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）危險區(qū)防御對象清單匯總表樣式

表4 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）危險區(qū)防御對象清單統(tǒng)計表樣式

表5 省級危險區(qū)防御對象清單統(tǒng)計表樣式

表6 縣級危險區(qū)防御對象清單統(tǒng)計表樣式

表7 危險區(qū)關(guān)聯(lián)信息表樣式（省級平臺關(guān)聯(lián)）

4 組織實施與工作流程

危險區(qū)動態(tài)管理清單建議由省級統(tǒng)一組織基礎數(shù)據(jù)收集整理、山洪災害風險等級綜合分析、高風險村落識別等前期準備工作，開發(fā)危險區(qū)清單在線填報模塊，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負責組織轄區(qū)內(nèi)的行政村、企事業(yè)單位等相關(guān)部門填寫危險區(qū)防御對象動態(tài)管理清單表，進行信息審核和在線填報，成果集成到省級山洪災害監(jiān)測預報預警平臺，由縣負責審核更新。同時，建立危險區(qū)動態(tài)管理清單的維護與更新機制，以年為單位，由縣級負責組織鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開展清單維護、更新、補充、修正等工作，并及時將更新成果填報系統(tǒng)。危險區(qū)動態(tài)管理清單編制工作流程如圖8所示。

圖8 危險區(qū)動態(tài)管理清單編制工作流程

（1）村級：主要負責危險區(qū)清單的編制工作，現(xiàn)場判斷危險區(qū)類型、風險類型及等級，調(diào)研歷史山洪災害事件，填報危險戶、責任人、聯(lián)系方式等信息，并完成危險區(qū)清單的年度更新工作。

（2）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）：主要負責組織開展村級危險區(qū)清單的編制工作，并完成審核、匯總統(tǒng)計等工作。

（3）縣級：主要負責匯總?cè)h危險區(qū)清單，開展清單的抽查審核，匯總清單，上報市級水利部門，并根據(jù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）年度更新情況，完成縣級危險區(qū)清單的更新工作。

（4）市級：主要負責市級危險區(qū)清單的抽查、審定、上報工作，并根據(jù)各縣年度更新情況，完成市級危險區(qū)清單的更新工作。

（5）省級：主要負責全省山洪災害風險評估、危險區(qū)動態(tài)管理清單模塊開發(fā)、數(shù)據(jù)庫建庫、省級危險區(qū)清單入庫、更新等工作，并對各市上報成果進行抽查，形成省級危險區(qū)動態(tài)管理清單。

5 分區(qū)分級預警響應機制探討

對于不同風險等級的危險區(qū)，建議（可）采用分區(qū)分級管理、分類施策方式進行山洪災害預警和響應啟動（表1）。對于高風險區(qū)域和老弱婦幼等行動不便人員，建議根據(jù)24 h/6 h氣象風險預警信息進行避險轉(zhuǎn)移。對于中、低風險區(qū)，建議結(jié)合山洪災害氣象風險預警、臨近預報預警和監(jiān)測預警信息，進行梯次響應、分批轉(zhuǎn)移避險。

表1 不同等級危險區(qū)的山洪災害分級預警響應示例

6 結(jié) 語

隨著山區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展對自然災害管理能力需求的不斷提升，加上各級災害防御人員及群眾對山洪災害防御精準預警、精準轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實要求，各地可采用清單化管理模式，實現(xiàn)山洪災害危險區(qū)清單的管理和動態(tài)更新，為山洪災害防御決策提供科學、可靠的信息支撐；探索基于危險區(qū)清單及危險等級的分級管理、梯次響應機制，逐步向山洪災害精細化、精準化預警轉(zhuǎn)變。