從內(nèi)部控制角度談防汛抗旱物資儲備管理工作

崔睿睿

（黃河防汛抗旱物資儲備管理中心，鄭州 450000）

0 引 言

近年來，我國洪澇干旱等自然災害頻發(fā)，據(jù)2021 年《中國氣候公報》統(tǒng)計，2021 年全國平均降水量672.1 mm，較常年偏多6.7%，其中鄭州“7·20”特大暴雨，鄭州1 h 最大降雨量創(chuàng)我國大陸小時降雨量觀測記錄，單日降雨量552.5 mm，突破自1951年鄭州建站以來60年的歷史記錄。黃河流域秋汛出現(xiàn)了3 次編號洪水，降雨量較常年偏多39%。2021年，我國共出現(xiàn)36次區(qū)域性暴雨過程，與近5年均值相比，暴雨洪澇造成的受災人次和倒塌房屋數(shù)量分別減少12.9%和5.9%，死亡失蹤人數(shù)和直接經(jīng)濟損失分別增加9.4%和16.3%。

防汛物資儲備作為搶險救災過程中的重要物質(zhì)保障，其物資儲備能力、快速響應能力，物資調(diào)運能力無一不體現(xiàn)出與洪水和時間賽跑，維護人民生命財產(chǎn)安全的重要意義。周根富等[1]通過對江蘇水利防汛物資多元化儲備體系發(fā)展中存在的不足提出對策。任宙進[2]提出了防汛物資儲備管理的信息化建設。崔萌等[3]對黃河下游幾類重要工程防汛物資計算所需參數(shù)和計算方法進行了研究，計算了對應工程防汛物資儲備數(shù)量。Pando V等[4]分析了應急情況下如何滿足需求的庫存儲備模型。

以上學者分別從防汛物資的參數(shù)、數(shù)量及現(xiàn)代化管理方面進行研究，但在防汛物資儲備工作中，科學有效地管理防汛物資，從內(nèi)部控制角度規(guī)避風險，更好地完成防汛物資儲備管理工作也是重要環(huán)節(jié)，本文從內(nèi)部控制角度分析了黃河防汛抗旱物資儲備管理中心（中央防汛抗旱物資鄭州倉庫）（以下簡稱鄭州倉庫）防汛物資儲備現(xiàn)狀，并就進一步加強防汛物資儲備管理能力建設提出了對策建議。

1 防汛物資儲備管理模式

近年來，我國自然災害發(fā)生頻繁，國家對防汛抗旱物資儲備量不斷補充擴大，物資儲備管理標準不斷提高，運行管理更加規(guī)范化。2011 年，財政部、水利部聯(lián)合印發(fā)了《中央防汛抗旱物資儲備管理辦法》[5]（以下簡稱《辦法》），2016 年，國家防汛抗旱總指揮部辦公室出臺了《中央防汛抗旱物資儲備管理辦法實施細則》[6]（以下簡稱《實施細則》），為滿足防汛物資儲備需求、加強應急能力建設、有效防災減災提供了政策保障。目前采用的傳統(tǒng)防汛物資管理模式和流程為：由各級抗洪搶險主管部門根據(jù)防汛搶險形勢和保障防洪工程安全的需要，組織對防汛物資的招標采購，然后將采購的防汛物資集中到防汛物資儲備管理部門進行日常管理和維護，在防洪搶險時根據(jù)搶險形勢需要發(fā)出調(diào)令，由防汛物資儲備管理部門將相應防汛物資緊急調(diào)運到防汛搶險所在地使用，汛后已使用但能回收重新使用的防汛物資再返還到防汛物資儲備部門，不能回收使用的核銷后再進行相應補充。

2 防汛物資儲備存在的問題

2.1 維護經(jīng)費缺乏保障

與其他國家儲備戰(zhàn)略物資相比，防汛儲備物資特殊性之一是“盤子”小，總共不足10億元，分布又相對分散，幾乎沒有儲備量超1億元的儲備單位，形不成儲備規(guī)模，代儲單位難以達到規(guī)模效益；特殊性之二是維修保養(yǎng)技術性強、工作量大，設備技術含量低、通用性差、維修配件不易購買，加之設備長期不用容易損壞，物資維修維護保養(yǎng)難度大、成本高。

2.2 管理辦法及標準適用性有待改進

隨著物資管理體制的改變，根據(jù)財政事權劃分明確原則，為更好地發(fā)揮職能，需進一步理順物資管理體制，實現(xiàn)防汛物資儲備、管理與調(diào)運的主體分離，使物資儲備管理更加專業(yè)化、高效化。

近年來，各中央物資儲備庫補充了部分新物資，如高強度搶險網(wǎng)兜、搶險集裝袋、移動排水單元等。目前這些物資還沒有明確的驗收標準、儲存期限、存儲要求和維護保養(yǎng)規(guī)范等，新物資儲備管理缺乏依據(jù)。

目前《實施細則》中對于部分物資維護保養(yǎng)規(guī)定達不到“確保物資始終處于良好狀態(tài)，保障隨時調(diào)用”的要求，如對于汽（柴）油發(fā)電機組、水泵等機械只要求進行外觀檢查和防銹維護保養(yǎng)，實際工作中是要求全部開箱檢查，逐臺試機運行，這樣才能滿足物資處于正常運行狀態(tài)，確保隨時調(diào)用。進一步明確驗收標準、儲存期限及維護保養(yǎng)等信息很有必要。

2.3 管理及應急調(diào)運能力建設有待加強

多年來，防汛物資儲備工作在管理規(guī)范化、安全標準化、信息智能化、調(diào)運應急化等方面重視不夠，可以提升的空間很大。對于多元化儲備政府主導之外的物資管理，需要強化指導和監(jiān)管，如生產(chǎn)能力儲備單位，汛期出現(xiàn)停水、斷電甚至被淹等緊急情況時，應急預案是否有效，是否切實可行；又如主汛期，接到調(diào)令后，水利防汛物資從裝載、出庫到運輸?shù)拳h(huán)節(jié)，特別是大批量物資調(diào)運時，有無高效、快捷、可靠的預案舉措，能否確保險工險段的抗洪救災物資保障等。倉儲基地信息化基礎設施建設緩慢，智能化改造相對滯后，不能及時掌握庫存情況，在遇到突發(fā)洪澇災害時缺乏快速響應機制，無法做到應急處置，從而造成不必要的損失。

2.4 缺乏有效的內(nèi)部控制制度

防汛問題事關人民生命財產(chǎn)安全，健全的防汛物資儲備內(nèi)部控制制度可以安全、完整地保存防汛物資[7]，否則會導致防汛搶險保障能力減弱，造成大量不必要的損失，因此，需要制定相關政策和程序，對倉儲管理活動過程中出現(xiàn)的錯誤進行糾正。

3 內(nèi)部控制角度規(guī)范防汛物資儲備管理

鄭州倉庫前身為黃河水利委員會物資處，成立于1953 年，半個多世紀以來一直從事物資的儲備管理與調(diào)運工作，既承擔黃河防汛物資的采購、儲備、調(diào)運管理工作，又承擔國內(nèi)抗洪、抗旱、減災、搶險應急物資的緊急籌集調(diào)運任務等。多年來，先后參與2008年汶川地震災害，2010年舟曲泥石流災害，2013年黑龍江特大洪水災害，2016年安徽暴雨洪水災害，2017年湖南暴雨洪水災害，2020年湖南、湖北、江西洪澇災害物資應急調(diào)運，累計調(diào)運物資50余批次、價值4 000余萬元。

為進一步提升防汛物資儲備管理工作及防汛搶險應急響應能力，鄭州倉庫通過開展“四化一提升”（制度化、規(guī)范化、智能化、標準化，提升防汛抗旱物資保障能力）建設，加強人才隊伍建設，將物資儲備管理工作提升更高水平，打造行業(yè)示范性標桿倉庫。

3.1 嚴格規(guī)范經(jīng)費管理

在中央物資儲備管理費支出中，按照《實施細則》要求的各項經(jīng)費支出，如物資維護保養(yǎng)費、倉庫維護費、人工費等各項經(jīng)費等實行收支兩條線，批復報廢的殘值上交國庫。規(guī)范防汛物資管理，從職責分工、批準授權、資產(chǎn)管理到會計記錄，組織實施內(nèi)部控制制度不斷優(yōu)化，做好防汛物資經(jīng)費管理。

3.2 健全完善內(nèi)控制度

防汛物資儲備管理水平高質(zhì)量發(fā)展，科學制訂建立健全管理制度是基礎，也是前提。近年來，鄭州倉庫制訂了《物資維護保養(yǎng)制度》《物資驗收及出入庫管理制度》《防汛抗旱值班制度》等10 余項制度。2018 年編寫了《黃河防汛抗旱物資儲備管理使用手冊》[8]并在全黃河流域系統(tǒng)印發(fā)推廣，為提升黃河系統(tǒng)物資儲備管理水平提供了支撐。防汛物資驗收入庫工作流程如圖1所示。

圖1 防汛物資驗收入庫工作流程圖

3.3 加強應急能力建設

物資儲備是洪澇災害發(fā)生初期的應急物資主要來源，快速響應災害的需求，對于生命財產(chǎn)的搶救和災情控制有十分重要的意義。在長期應對各種災情時，鄭州倉庫總結了一套行之有效的應急處置方案。

（1）應急處置預案有效可行。根據(jù)新形勢下對防汛物資調(diào)運工作的要求，立足于防大汛、抗大旱、搶大險、救大災，汛前制訂完善《物資應急調(diào)運預案》，強化“預報、預警、預演、預案”，切實加強搶險隊伍建設、防汛物資儲備和應急調(diào)運實戰(zhàn)演練，檢驗應急調(diào)運預案和應急調(diào)運工作組的應急處置能力，提高緊急狀態(tài)下的應急反應能力，為發(fā)生重大險情時調(diào)運物資提供有力保障。

（2）提高物資應急調(diào)運能力。汛前整合單位精干力量，成立物資應急調(diào)運工作組。按照崗位職責和承擔任務，分工合作，確保關鍵時刻調(diào)得出、趕得到、用得上。防汛物資應急調(diào)運預案工作流程如圖2所示。

圖2 防汛物資應急調(diào)運預案工作流程圖

（3）建立應急值守制度。鄭州倉庫實行全年24 h 值班和領導帶班制度，凌汛期根據(jù)需要增加值班力量。嚴明值班紀律，確保政令暢通，值班人員接到指令，須在第一時間報送防汛信息、及時做出應急反應。

通過制訂應急預案、開展應急調(diào)運演練，極大提高應急調(diào)運反應和處置能力，對于搶險救災物資調(diào)運的隨機性、突發(fā)性和時效性等要求，在接到指令后，能夠迅速作出反應，以最短的時間、最快的速度，將搶險救災物資安全運達現(xiàn)場，為實戰(zhàn)奠定基礎。

3.4 加強人才隊伍建設

經(jīng)過長期的物資儲備管理實踐，鄭州倉庫積累了豐富的物資管理經(jīng)驗，組建了專業(yè)的維修保養(yǎng)團隊，擁有20余年的設備維修經(jīng)驗，在中央設備物資維護保養(yǎng)方面有著較強的技術優(yōu)勢。近年來，通過應急演練、崗位技能培訓、以老帶新等多種形式加強人才培養(yǎng)，全面提升從業(yè)人員的業(yè)務技能，為防汛物資儲備安全保駕護航。

3.5 物資倉儲管理標準化、規(guī)范化

（1）物資驗收出入庫管理。對于新入庫的防汛物資，由成立的驗收小組對入庫物資的品種、規(guī)格、數(shù)量等進行初驗。需要抽樣檢測的，委托相關檢測機構進行檢測并出具檢測報告。

（2）物資日常維護保養(yǎng)管理。防汛物資管理不僅僅是保管，確保物資在調(diào)動時的完整性和有效性及日常維護保養(yǎng)更是重中之重。每年汛前，依據(jù)《辦法》及《實施細則》要求對儲備的各類物資設備進行全面維護和保養(yǎng)，對應急搶險設備逐臺開箱做啟動運行檢修，建立保養(yǎng)日志，責任到人。

（3）每個庫房配備專職物資管理人員。汛前及年終由業(yè)務部門及財務部門聯(lián)合開展實物盤庫，落實物資儲備量，做到賬實相符，確保儲備物資始終處于可調(diào)用狀態(tài)。料物擺放上嚴格按照規(guī)范進行，真正做到“四號定位、五五擺放、上蓋下墊、適時通風”。

（4）防汛物資供應鏈管理。防汛物資管理的最終目標是實時保障防汛物資在防洪搶險中能及時足額地調(diào)運到搶險地點，充分滿足抗洪搶險需要[9]。防汛物資實行供應鏈管理后，防汛物資的調(diào)運、采供、庫存信息在供應鏈各節(jié)點單位之間實時共享，實現(xiàn)同步化運作，降低防汛物資儲備庫存風險和成本，減少防汛物資到期報廢率。供應鏈管理如圖3所示。

圖3 防汛物資供應鏈管理

3.6 強化信息支撐保障

通過優(yōu)化完善國家應急資源管理平臺，實現(xiàn)物資儲備全過程管理，倉儲網(wǎng)絡優(yōu)化、庫存自動預警、應急物資智慧管理，進而提升防汛物資管理水平。完善的防汛信息技術是提高防汛物資水平管理的重要保障，通過建立和完善信息化管理體制，加強水旱災害監(jiān)測預警，提升風險監(jiān)測預警能力，有效促進防汛抗旱物資儲備工作的開展。

4 結 論

防汛物資是防汛搶險的三要素之一，防汛物資儲備管理與調(diào)運工作是支持遭受嚴重洪澇干旱災害地區(qū)開展防汛搶險、抗旱減災、救助人民群眾生產(chǎn)財產(chǎn)安全的重要組成部分，科學、合理、高效地做好防汛物資儲備管理與調(diào)運工作，嚴守水旱災害防御底線，為防汛搶險救災提供強有力的物質(zhì)基礎和保障。