畢節(jié)市林業(yè)行政執(zhí)法調(diào)查分析

董 路

（畢節(jié)市林地保護中心，貴州畢節(jié) 551700）

0 引言

畢節(jié)市自試驗區(qū)建立以來，堅持“金山銀山就是綠水青山”的綠色發(fā)展戰(zhàn)略，堅守生態(tài)和發(fā)展“兩條底線”，認真履行保護森林資源安全的職責(zé)，依法開展各項林業(yè)行政執(zhí)法工作。經(jīng)過幾十年的努力，森林資源保護發(fā)展取得顯著成績：森林資源總量不斷增加、森林質(zhì)量不斷提升、生態(tài)功能不斷增強。但是，破壞森林資源違法案件仍時有發(fā)生、屢禁不止，有些地方還比較突出，行政執(zhí)法難度增大。尤其是在機構(gòu)改革后，市、縣兩級沒有統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍，不能適應(yīng)新形勢下國家對生態(tài)文明建設(shè)排頭兵的安排部署，林業(yè)行政執(zhí)法工作存在的問題亟待解決。

1 林業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)及隊伍現(xiàn)狀

1.1 機構(gòu)現(xiàn)狀

市縣兩級林業(yè)部門均為政府的工作組成部門，同時接受自然資源局領(lǐng)導(dǎo)，市、縣林業(yè)行政執(zhí)法主體均為市、縣林業(yè)局，未設(shè)立綜合執(zhí)法局。七星關(guān)、金沙、織金、赫章、百里杜鵑設(shè)置或擬設(shè)置有統(tǒng)一執(zhí)法機構(gòu)，其余縣（市、區(qū)）均未設(shè)置獨立的執(zhí)法機構(gòu)。畢節(jié)市林業(yè)和草原局、七星關(guān)區(qū)林業(yè)和草原局、黔西市林業(yè)和草原局、織金縣林業(yè)局、納雍縣林業(yè)局設(shè)置法制機構(gòu)，核定編制各為1人，均在崗，其中僅七星關(guān)區(qū)林業(yè)和草原局1人取得法律職業(yè)資格。

1.2 隊伍現(xiàn)狀

機構(gòu)改革前，畢節(jié)市林業(yè)行政執(zhí)法隊伍共有235人，其中行政編制6人，事業(yè)編制229人。機構(gòu)改革后全市辦理行政執(zhí)法證人員共有200人，其中行政編制2人，事業(yè)編制 198人，但真正從事執(zhí)法工作的92人，108人在其他崗位，未開展執(zhí)法工作。

2 林業(yè)行政案件分析

2.1 數(shù)量變化

根據(jù)全國林業(yè)和草原行政案件統(tǒng)計分析系統(tǒng)數(shù)據(jù)，2021年畢節(jié)市林業(yè)行政案件發(fā)生總數(shù)244起，2020年案件發(fā)生總數(shù)為279起，比去年同期下降了35起，下降比例為14.34%。

2.2 高發(fā)區(qū)域

全市2021年發(fā)生林業(yè)行政案件最多的縣（市、區(qū)）是七星關(guān)區(qū)，共計69 起，占全市案發(fā)總數(shù)28.28%；其次是織金縣和納雍縣，均為29起，均占全市案發(fā)總數(shù)11.88%。三個縣（市、區(qū)）案發(fā)數(shù)量占全省案件發(fā)生總數(shù)的52.05%。

2021年畢節(jié)市各縣（市、區(qū)）林業(yè)行政案件發(fā)生數(shù)比例圖

2.3 案件特征

2021年全市共發(fā)生違法使用林地行政案件189起，占所有案件類型的首位。較去年同期相比，盜伐林木、毀林林地林木有明顯回升，其中：盜伐林木上升21起、毀林林地林木上升17起，其他案件類型數(shù)量呈不同程度下降。林業(yè)行政案件涉及罰款呈現(xiàn)較大金額，2021年全市林業(yè)行政案件涉及罰款金額943.9656萬元。其中，違法使用林地案件涉及罰款金額900.0573萬元，罰款金額占總數(shù)的95.34%。

3 存在的問題

3.1 涉林違法犯罪行為依然頻發(fā)

畢節(jié)市2021年案件數(shù)量較2020年呈現(xiàn)較明顯下降趨勢，但案件總量仍然較大。究其原因，一是部分地方政府思想站位不高，對貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想認識不到位，片面追求經(jīng)濟發(fā)展，沒有堅決扛起森林資源保護的政治責(zé)任。二是政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目如公路、水庫等建設(shè)范圍大、分段多、周期長，往往造成較大面積違法，且案件查處推進困難，常常連續(xù)幾年都被拍到圖斑，造成同一案件分割重復(fù)入庫，違法案件數(shù)量虛增。三是部分建設(shè)項目雖然辦理使用林地手續(xù)，但業(yè)主單位對分包的施工單位監(jiān)督管理力度不夠，隨意變更施工范圍造成超審批用地現(xiàn)象時有發(fā)生。四是打擊震懾力度還不夠，違法單位破壞大面積林地，常常以公安不予立案、檢察院不予起訴等退回林業(yè)部門做出行政處罰，實際按刑事案件進行查處的很少，違法成本相對較低。

3.2 案件執(zhí)法銜接補償，查處質(zhì)量不高

一是涉林刑事案件線索移送公安機關(guān)，一些地方不接收、不回應(yīng)、接而不查，反復(fù)要求林業(yè)部門補正材料。二是對自然保護地內(nèi)非法開礦、修路、筑壩、建設(shè)造成生態(tài)破壞等“四類違法行為”，雖已列入生態(tài)環(huán)境部門的責(zé)任清單目錄，但縣級生態(tài)環(huán)境分局普遍沒有按規(guī)定受理相關(guān)案件。三是近年來森林督查均以疑似圖斑形式向縣級林業(yè)部門提供涉林違法線索，但在核實中經(jīng)常出現(xiàn)因證據(jù)收集不足而導(dǎo)致后期申請非林地撤銷或拆分、合并案件的情況。四是省法院、省檢察院、省公安廳、國家林草局貴陽專員辦、省林業(yè)和草原局雖然聯(lián)合正式印發(fā)《貴州省林草行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作暫行辦法》，但各地在行刑銜接的實際執(zhí)行上還需進一步研究細化、認真落實。

3.3 林業(yè)行政執(zhí)法力量薄弱

森林公安將林業(yè)部門行政執(zhí)法編制人員劃歸其他部門后，沒有專業(yè)執(zhí)法隊伍，涉林案件大多歸口縣林業(yè)局林政管理部門負責(zé)。尷尬的是，該部門任務(wù)重、人員少，1/3的縣在3人以內(nèi)，隊伍極不穩(wěn)定、力量非常薄弱，存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。

4 對策和建議

4.1 強化林業(yè)執(zhí)法隊伍建設(shè)

探索組件市縣兩級林業(yè)行政綜合執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一行使林地、林木、草原、種苗、檢疫、野生動植物、自然保護地八類行政執(zhí)法，統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法職能和執(zhí)法資源，積極落實執(zhí)法隊伍能力建設(shè)資金，廣泛開展執(zhí)法人員大學(xué)習(xí)大練兵大比武活動，切實提高基層執(zhí)法能力和素質(zhì)。

4.2 嚴格案件督辦

強化執(zhí)法檢查和案件督辦，徹底改善案件查處進度緩慢、質(zhì)量低等普遍存在的問題，是各縣普遍存在的問題。對案件查處和存在問題的整改，主動作為、多方匯報，加大對市內(nèi)破壞森林資源案件的督查督辦，堅持每年抓典型案件，起到處理一個、震懾一片的作用，特別是要高度重視各類建設(shè)項目違法使用林地問題。

4.3 加強案件核實，提高辦案質(zhì)量

縣級林業(yè)部門在核實疑似圖斑時應(yīng)根據(jù)土地管理法、農(nóng)村土地承包法、土地管理法實施條例的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)依法批準的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃是確定每一塊土地的用途的依據(jù)，土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證是確認土地承包經(jīng)營權(quán)的法律憑證，切實加強與自然資源管理部門的協(xié)調(diào)，全面收集相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證、建設(shè)用地使用權(quán)證、林權(quán)證等，準確認定涉案圖斑的土地用途。經(jīng)復(fù)核確實不是林地的，按照實事求是的原則及時糾錯，依程序撤銷案件；經(jīng)復(fù)核確實是林地的，依法及時查處銷號。

4.4 強化行刑銜接

涉林案件查處從來就不是林業(yè)部門單打獨斗，省級層面出臺行刑銜接辦法，是為幫助各地進一步規(guī)范司法機關(guān)、林草行政執(zhí)法機關(guān)和森林資源監(jiān)督機構(gòu)的工作銜接流程，畢節(jié)市林業(yè)部門應(yīng)抓住機遇，履職盡責(zé)，以此為契機，在處置需要移交或移送的案件時，把行刑銜接辦法運用好、執(zhí)行好、發(fā)揮好。

4.5 進一步完善保護發(fā)展森林資源的長效機制

全市林業(yè)部門要把保護發(fā)展森林資源長效機制，作為推動人治向法治轉(zhuǎn)變的根本途徑，依規(guī)依法用好、用足林長制，積極解決林業(yè)行政執(zhí)法中歷史跨度長、涉及面廣等突出問題和難啃的“硬骨頭”，不斷總結(jié)經(jīng)驗，繼續(xù)完善制度，做好已有保護制度的系統(tǒng)梳理、提煉和集成，構(gòu)建目標責(zé)任制和林長制有機融合的、以森林督查為手段的資源保護制度。

從林業(yè)部門角度，特別是林業(yè)行政執(zhí)法方面，最需要做的就是，牢固樹立“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”價值觀。全面貫徹新發(fā)展理念，堅持把問題整改作為檢驗“兩個維護”的重要標尺，作為守好“兩條底線”的重大舉措，全力提升人民群眾生態(tài)環(huán)境幸福感和安全感，為維護國家生態(tài)安全和實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展筑牢基石。