三江源生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償問題研究

文/柳啟燕 楊瓊（北京工商大學(xué)）

一、三江源生態(tài)功能區(qū)基本概況

（一）自然環(huán)境

保護區(qū)范圍。三江源生態(tài)保護區(qū)包括格爾木市唐古拉山鎮(zhèn)以及黃南、海南、玉樹、果洛四個藏族自治州,總面積約為39.5萬平方公里。其中玉樹州包括囊謙、雜多、玉樹、治多、稱多和曲麻萊縣；果洛州包括班瑪、久治、達日、甘德、瑪沁和瑪多縣；黃南州包括同仁、尖扎、澤庫和河南縣; 海南州包括共和、興海、貴德、同德和貴南縣。

自然狀況。三江源生態(tài)保護區(qū)位于青海省南部，屬于高原大陸性氣候，平均海拔高達4000米以上，高寒且缺氧，太陽輻射較強，生物多樣性很豐富，是世界上獨有的高寒種質(zhì)資源庫。區(qū)內(nèi)草原面積約2396萬公頃，林地面積139萬公頃，均是重要水源涵養(yǎng)區(qū)。其中包括雪山、沼澤、湖泊、河流和冰川等多種地形地貌，其年平均產(chǎn)水量達499億立方米。其中: 黃河占黃河多年平均徑流量的38%；長江占長江多年平均徑流量的2%；瀾滄江則占境內(nèi)多年平均徑流量的15%。

（二）社會經(jīng)濟狀況

首先產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過分單一，改善生態(tài)和保護環(huán)境的壓力巨大。三江源區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中畜牧業(yè)貢獻最大。然而畜牧業(yè)由于其本身對于自然環(huán)境、生態(tài)條件、地理位置等要求，其增速已經(jīng)漸漸跟不上發(fā)展要求，必須開拓新的經(jīng)濟增長源。該區(qū)域的主要產(chǎn)業(yè)類型是采掘業(yè)、畜牧產(chǎn)品加工和電力等，但其整體規(guī)模較小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展較慢。所以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長依然依賴于電力、礦業(yè)和高耗能等資源性產(chǎn)業(yè)，對生態(tài)環(huán)境的壓力仍然很大。其次，資源優(yōu)勢尚未成為經(jīng)濟優(yōu)勢，經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后。三江源地區(qū)有十分優(yōu)秀的礦產(chǎn)資源，但為了國家生態(tài)安全著想，地方政府和當(dāng)?shù)鼐用穹艞壛谁h(huán)境帶給他們的收益，放棄了資源開發(fā)利用的發(fā)展機會，所以當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)發(fā)展也到受阻礙，經(jīng)濟發(fā)展相當(dāng)遲緩。

二、三江源生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償所面臨的問題

（一）生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付方面的問題

1.生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付所需資金量大

三江源地區(qū)生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補償?shù)馁Y金標準低、規(guī)模小、期限短，雖然自從該制度實施開始，有關(guān)部門就為不斷完善和調(diào)整該結(jié)構(gòu)而做出很大努力，然而，其效果并不理想，原因在于其主要還是依靠于各種專項轉(zhuǎn)移支付，對于公眾普遍承擔(dān)部分的管理制度還不嚴格，落實并不到位。三江源地區(qū)實施的退牧還草和生態(tài)移民等項目，這給當(dāng)?shù)啬撩裨斐闪司薮髶p失。雖然國家以財政轉(zhuǎn)移支付的形式給予一定的補償，但缺口較大。

2.生態(tài)保護資金缺口大，補償資金分散

第一就是資金缺口大，保護與發(fā)展矛盾非常突出。三江源因為其經(jīng)濟實力不足，難以支撐三江源巨大的生態(tài)資產(chǎn)價值的維護和保護工作支出，惡性循環(huán)嚴重。長江源區(qū)每年都需要支出巨額資金用于生態(tài)環(huán)境保護，僅玉樹一州每年在此項上的資金投入就超過30億元。第二就是補償名目多、資金較分散。長江源區(qū)和青海各項補償項目繁多，前后共實施了數(shù)十項生態(tài)補償項目，其中與保護森林、草原相關(guān)的名目多，涵括從天然林保護到森林效益補償?shù)葦?shù)項。這種分散補償，根本沒法起到對癥下藥的作用，往往會造成目標不明、作用不強、標準不高等諸多問題。

3.生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付標準較為模糊

要實現(xiàn)維護生態(tài)環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)能力，需要多少資金補助，如何分配才能有效把控生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域相關(guān)的環(huán)境及其經(jīng)濟利益分配，這是很重要的一個問題。實事求是地說，生態(tài)系統(tǒng)的市場價值決定了補償它所需要花費的價值和標準。但在現(xiàn)實中，要想具體實施生態(tài)補償，需要克服的技術(shù)阻力很大，很難評估生態(tài)系統(tǒng)中包括的空氣、水源、土壤等具有提供生態(tài)產(chǎn)品、文化多樣性等多項服務(wù)功能的價值。三江源區(qū)同樣存在這樣的問題：

一般性轉(zhuǎn)移支付是政府間財政轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分，其公式表示為：

某地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付=(該地區(qū)標準財政支出-該地區(qū)標準財政收入)×該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)+增幅控制調(diào)整+獎勵資金

在一般性轉(zhuǎn)移支付額的公式中，其中關(guān)于生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)因子占比很小，在標準財政支出中，生態(tài)環(huán)境的變化涉及的只有環(huán)境保護標準財政支出。以此公式計算得出的結(jié)果，難以正確、科學(xué)地衡量實際數(shù)據(jù)。因為它根本沒有考慮到大量因為生態(tài)環(huán)境而造成的發(fā)展機會喪失，無形中放大了生態(tài)補償區(qū)與非補償區(qū)的差額，從而使得其無法正確表達和實現(xiàn)社會公正公平等。

（二）生態(tài)補償管理和補償模式方面的問題

首先就是管理方面的問題，管理系統(tǒng)不完善，權(quán)責(zé)不明。生態(tài)保護和建設(shè)包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源、土地及環(huán)境保護，以部門為主導(dǎo)的生態(tài)補償由于各部門分工不明、權(quán)責(zé)不明、職能交叉、管理混亂等問題，使得在生態(tài)保護和建設(shè)執(zhí)行過程中很難形成項目建設(shè)、資本運用及資金監(jiān)管的協(xié)同發(fā)力。生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)與生態(tài)補償不匹配的問題也因此而生。其次就是補償模式方面存在的問題。據(jù)統(tǒng)計，三江源地區(qū)每年要向其下游省區(qū)輸送600億立方米的優(yōu)質(zhì)水資源，對于東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和人民生活起到至關(guān)重要的作用。當(dāng)?shù)貫榱吮ＷC優(yōu)質(zhì)水資源的輸出，做出巨大犧牲，放棄大量發(fā)展機遇，整體居民收入和生活水平仍處于較低水平，然而下游對于上游的生態(tài)補償卻較少。

（三）在生態(tài)補償監(jiān)管方面的問題

目前財政轉(zhuǎn)移支付制度沒有有效的監(jiān)管和管理系統(tǒng)，導(dǎo)致無法管控財政轉(zhuǎn)移支付資金，造成大量的轉(zhuǎn)移支付資金被挪用和浪費。由于沒有有效的監(jiān)管機制，無法對財政資金的用途進行有效掌控，無法統(tǒng)籌和規(guī)劃資金的調(diào)撥和分配，使得轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率低下。包括生態(tài)補償資金在內(nèi)的專項轉(zhuǎn)移支付未能履行其效用，由于缺乏有效的監(jiān)管，使得專項轉(zhuǎn)移支付資金在使用的過程中主觀隨意性較強。在建立生態(tài)項目的過程中，完善健全的監(jiān)管機制是極為必要的，缺乏則容易造成項目評審的隨意性和專斷性。

三、三江源生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償制度優(yōu)化設(shè)計的建議

（一）加強對生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督管理

我國生態(tài)補償專項資金存在眾多挪用浪費現(xiàn)象，其監(jiān)管和管理漏洞太多，同時其本身資金體量規(guī)模就小，對地區(qū)生態(tài)補償難以起到預(yù)想效果，所以必須要加強對生態(tài)補償專項轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督、管理和審計。第一，在績效審計中加入生態(tài)補償專項轉(zhuǎn)移，直接影響績效的審計結(jié)果；第二，檢驗生態(tài)補償資金籌集的合規(guī)性，構(gòu)建專項轉(zhuǎn)移支付的績效審計考評體系，保障資金配套到位合理性以及資金預(yù)算的經(jīng)濟合理性；第三，對生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付資金的綜合效益指數(shù)進行分析，考察經(jīng)濟性、效率性和效果性要求，其中，經(jīng)濟性通過成本來考評，效率性通過評估資金結(jié)果對社會經(jīng)濟效益提高多少來評價。通過生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付專項資金的3E原則評估，以此促進專項資金的規(guī)范使用，為生態(tài)保護和建設(shè)提供充足的資金，促進我國生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（二）建立健全政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度

1．進一步擴大生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付范圍

在生態(tài)保護和建設(shè)方面：第一，從硬件上支持三江源地區(qū)的環(huán)境監(jiān)測工作，提升和改善其設(shè)備和要求。第二，提高公益林補償標準，將權(quán)屬國家、集體和個人的生態(tài)公益林實行同等標準補償；第三，擴大草場生態(tài)保護獎補政策的適用范圍，將可利用草場及其牧民納入獎補范圍。在提升牧民、農(nóng)民的生活質(zhì)量和工作環(huán)境方面：第一，建立配套措施和政策，提升農(nóng)牧民開拓創(chuàng)新能力；第二，加強農(nóng)牧民的轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，以補償農(nóng)牧民犧牲的環(huán)境效益發(fā)展機會成本。第三，加強生態(tài)移民生活燃料費用補助；第四，建立三江源區(qū)各縣生態(tài)移民者生活困難補助金。

2.優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

三江源地區(qū)的生態(tài)服務(wù)功能的受益者眾多，其囊括三江源地區(qū)生活的人民，更惠及其他城市和省份。根據(jù)“誰收益、誰補償”原則，三江源地區(qū)的生態(tài)補償需要的不是無窮盡地來自中央財政的撥款，而是更多地希望能夠通過完善的制度設(shè)計，使得下游省份可以與三江源一同承擔(dān)生態(tài)補償?shù)闹厝?。彼此之間應(yīng)當(dāng)遵循“區(qū)域利益與流域整體利益協(xié)調(diào)”的原則，橫項資金補償?shù)难a償模式是可取的，即中下游經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)以橫向轉(zhuǎn)移的形式給予源頭地區(qū)一定的生態(tài)效益補償，以此協(xié)調(diào)地區(qū)間利益格局。中下游撥付資金可根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益外溢程度等因素綜合考慮確定。這也需要通過上下游政府之間的相互配合，形成良性的生態(tài)服務(wù)和生態(tài)補償?shù)幕印?/p>

（三）進一步完善生態(tài)補償?shù)拈L效機制

1.經(jīng)濟良性互動基礎(chǔ)，構(gòu)建特色生態(tài)經(jīng)濟體系

實行三江源區(qū)經(jīng)濟與生態(tài)發(fā)展的互動戰(zhàn)略。對于三江源而言，其首要目標必然是保護生態(tài)環(huán)境，這是其所承擔(dān)的職能決定的。然后在此基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)改善經(jīng)濟發(fā)展狀況。為了實現(xiàn)三江源的經(jīng)濟和環(huán)境均衡持久發(fā)展，應(yīng)將生態(tài)環(huán)境放置于主導(dǎo)地位，積極開發(fā)生態(tài)項目，堅持“綠水青山就是金山銀山”，加強生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)環(huán)境補償，加大生態(tài)購買力度和生態(tài)推銷力度，實現(xiàn)以地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)擺脫貧窮困境。開發(fā)地區(qū)特有的優(yōu)勢資源和生態(tài)產(chǎn)業(yè)，可以促進經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設(shè)，形成生態(tài)和經(jīng)濟的良性互動發(fā)展。

2.建立合作聯(lián)動生態(tài)補償機制

第一，積極促進瀾滄江、黃河、長江三大河流的整體聯(lián)動，確立江河流域的橫向生態(tài)保護補償機制，形成一個共建共享且具有新時代特性的制度體系。認真貫徹落實生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委等聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導(dǎo)意見》，與流域省份共同探討，以確立補償方法、補償標準等，也要建立聯(lián)防共治機制并簽署補償合同等。第二，建立流域水資源保護基金機制。由流域地方共同建設(shè)和共享的流域水資源保護基金系統(tǒng)。國家層面對三江源流域制定水資源管理方法，引導(dǎo)成立流域水資源保護基金會，并制定相應(yīng)的管理制度。第三，探索生態(tài)補償資金市場化籌集渠道。批準三江源生態(tài)保護彩票的發(fā)行；穩(wěn)定補償資金的來源，拓寬補償資金的渠道，充分發(fā)揮生態(tài)保護開發(fā)資金的效用。

四、結(jié)論

三江源地區(qū)惡化的生態(tài)環(huán)境不僅制約著西部的經(jīng)濟發(fā)展，而且還影響著整個國家的經(jīng)濟生活，而生態(tài)環(huán)境屬于典型的公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府來提供。但是政府雖然采取了一定的措施，比如2010年政府對三江源地區(qū)啟動生態(tài)補償機制，但其生態(tài)保護基本狀況跟我國大部分地區(qū)一樣，處于總體在惡化、局部在改善的狀態(tài)，其治理能力遠遠趕不上破壞速度，使得生態(tài)赤字逐漸擴大。生態(tài)補償機制是加強三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理與保護的最有效手段，青海省作為三江源中央生態(tài)補償試點，正在建立長效、穩(wěn)定的三江源地區(qū)生態(tài)補償機制，按政府主導(dǎo)的協(xié)商補償標準，除依靠財政轉(zhuǎn)移、生態(tài)基金等提供穩(wěn)定的補償資金來源外，還應(yīng)引入社會資金、實物、技術(shù)、項目開發(fā)等其他方式。三江源地區(qū)經(jīng)濟相對落后，生態(tài)補償機制的構(gòu)建，可以有效提高環(huán)境利用效益，減輕扶貧脫貧的壓力，提高水源地保護區(qū)人民保護生態(tài)環(huán)境的積極性，打開制約水源地環(huán)境保護的瓶頸，實現(xiàn)長遠、有效的水源地環(huán)境保護。

注釋

①郭志儀,馬洪波.三江源地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的制度選擇[J].改革,2005(10):46-50.

②李芬,朱夫靜,翟永洪,巢世軍,岳琦,郭楊,張林波. 基于生態(tài)保護成本的三江源區(qū)生態(tài)補償資金估算[J].環(huán)境科學(xué)研究,2017,30(1):91-100.

③沈曉悅,侯東林,郭林青,馮雁.加快推動建立健全長江源區(qū)生態(tài)補償機制[N].中國環(huán)境報,2020-01-14(003).

④http://www.mof.gov.cn/gp/xxgkml/yss/201211/t20121125_2498058.html中華人民共和國財政部,關(guān)于印發(fā)《2012年中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》的通知.

⑤孫青.政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績效審計標準探究[J].財政監(jiān)督,2012(32):56-58

⑥王金南.實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度落實生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任[N].中國環(huán)境報,2015-12-04(002).

⑦楊曉萌.中國生態(tài)補償與橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立[J]. 財政研究,2013(2):19-23.