日本《山村振興法》與山村林業(yè)振興

李汀 恭映璧

日本政府出臺的《山村振興法》及其法律體系是為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中山村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后和不斷加劇的人口空心化、老齡化等問題而制定實施的。通過50余年的立法和實踐，日本在山村振興方面積累了豐富的經(jīng)驗，這對我國鄉(xiāng)村振興，特別是林區(qū)和山區(qū)的經(jīng)濟(jì)振興具有一定的借鑒意義。

立法背景與目的

上世紀(jì)50年代中葉，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展時期，伴隨著城市化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距加大，鄉(xiāng)村人口大量向城市聚集，帶來了鄉(xiāng)村農(nóng)林業(yè)用地荒置荒蕪、老齡化、社會經(jīng)濟(jì)功能下降、自然資源保護(hù)與開發(fā)難以為繼等一系列問題。鄉(xiāng)村人口持續(xù)外流，其中占鄉(xiāng)村總數(shù)60%的山村是經(jīng)濟(jì)衰落和人口驟減的主要地區(qū)，1960～1970年，約有640萬人流向城市；第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)者比例由1955年的41.1%下降到1965年的24.7%；山村的主要自然資源——森林，同時也是國家保護(hù)水土和環(huán)境的重要資源庫，因為無人管理而持續(xù)荒蕪和退化。

日本政府意識到形勢的嚴(yán)峻性，于1965年頒布并開始實施《山村振興法》，其核心內(nèi)容是通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動山村本地資源的開發(fā)，形成產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)就業(yè)，改善居住環(huán)境和醫(yī)療教育水平，縮小山村和城市發(fā)展的差距。日本的山村振興事業(yè)在實踐中總結(jié)經(jīng)驗和不斷完善，逐步將產(chǎn)業(yè)振興的重點向林業(yè)等山村特色產(chǎn)業(yè)傾斜，使其成為了山村振興的內(nèi)生動力。

《山村振興法》將“山村”定義為：土地以林地為主，交通、經(jīng)濟(jì)、文化條件較差，產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，居民生活和文化水平較低的山區(qū)，以及其他林地率高于75%、人口密度低于1.17人/km2的鄉(xiāng)村（以下簡稱“振興山村”）。

立法歷程及主要內(nèi)容

1965年頒布《山村振興法》時，確定以10年為一個計劃周期，同期還制定了《山村振興法施行令》、《山村振興法施行規(guī)則》等相關(guān)法律?！渡酱逭衽d法》已經(jīng)延長并修訂了5次，現(xiàn)在實施的是于2015年修訂的版本。

2015版《山村振興法》的主要內(nèi)容是：第1～3條，提出了山村振興的目的，定義了“振興山村”的條件，明確了山村振興的目標(biāo)（包括交通通訊、資源利用、產(chǎn)業(yè)振興、災(zāi)害防治、社會保障、文化教育等）；第4～5條明確國家和地方政府在山村振興事業(yè)中的主要作用，其中國家政府主要是資金支持，地方政府主要確保振興計劃的順利實施；第6～8條，規(guī)定在確定振興山村前的調(diào)研工作，以及振興山村的確立步驟和山村振興計劃應(yīng)包含的詳細(xì)內(nèi)容和變更辦法；第9條是制定振興山村計劃的程序與方法；第10條提出國家對地方政府和開發(fā)山村資源的企業(yè)的扶持；第11～16條明確了振興山村道路建設(shè)、稅收減免等相關(guān)政策；第17條是針對在山村從事農(nóng)林漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的融資和貸款規(guī)定；第18～21條是對信息通信、可再生能源、醫(yī)療保障、社會養(yǎng)老、文化事業(yè)等的促進(jìn)要求，以及對農(nóng)林漁業(yè)知識的科普、城鄉(xiāng)交流等機(jī)制構(gòu)建、野生動物防范、教育條件改善等；第22條是部門協(xié)商機(jī)制。

《山村振興法》實施成效

日本通過《山村振興法》的實施，改善山村生活、生產(chǎn)狀況，營造良好的居住環(huán)境，投資扶持基于當(dāng)?shù)靥厣漠a(chǎn)業(yè)，形成山村發(fā)展的良性循環(huán)，取得了一定成效，縮小了山村與城市發(fā)展的差距。

據(jù)日本政府統(tǒng)計，2010年振興山村市政道路的建設(shè)率為94%（全國為97%），基本接近了全國平均水平；2010年振興山村自來水普及率達(dá)到69.6%，雖然與全國水平91.6%尚有22%的差距，但與2000年41%的差距相比，已有了大幅的提升；2010年振興山村的財政力指數(shù)（過去3年財政收入除以財政支出的比率）達(dá)到0.39（全國為0.53），與2000年0.28相比，提高了39%。這些情況的變化，反映出日本振興山村以交通道路為主的基礎(chǔ)設(shè)施條件得到了較大的改善，財政收入有了大幅度提高。

山村振興中發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的意義

在《山村振興法》的實施過程中，林業(yè)產(chǎn)業(yè)的作用不斷增強(qiáng)。一方面是在法律層面上強(qiáng)化了林業(yè)的作用和地位。在《山村振興法》制定并實施初期，各振興山村吸引了很多外來投資，這些投資重點放在了旅游、房產(chǎn)、加工業(yè)等產(chǎn)業(yè)上，短時期內(nèi)在不同程度上促進(jìn)了山村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展.然而經(jīng)歷了一段時間后，日本政府發(fā)現(xiàn)這些建立在外來“輸血”基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)存在不穩(wěn)定、不可持續(xù)等問題，容易發(fā)生與山村當(dāng)?shù)匚幕?、資源利用相沖突的情況。經(jīng)過多年的實踐，日本政府開始注重發(fā)展以本地資源為依托的產(chǎn)業(yè)，以此增強(qiáng)振興山村的“造血”功能，從而對《山村振興法》逐步進(jìn)行了完善和調(diào)整。2015年版的《山村振興法》，在第1條中新增了“促進(jìn)山村的自主開發(fā)”的內(nèi)容；第3條表述中新增了“通過引進(jìn)振興地方特色的農(nóng)林水產(chǎn)品加工業(yè)和銷售業(yè)，發(fā)掘本地資源，培育生產(chǎn)具有地方特色的產(chǎn)品”“盤活地域資源”“推進(jìn)再生能源的利用、促進(jìn)木材利用、培育有助于山村振興的人材”的內(nèi)容；第8條用了約900字的篇幅（全文的1/10）來詳細(xì)說明如何申報和確立充分利用林業(yè)等本地自然資源的產(chǎn)業(yè)項目，并專門列出了“森林資源活用型地域活性化事業(yè)”等項目的申報要求?！渡酱逭衽d法》修訂內(nèi)容的變化，說明日本政府充分認(rèn)識到山村振興要增強(qiáng)“造血”功能，必須發(fā)展以林業(yè)為主導(dǎo)的特色產(chǎn)業(yè)。

另一方面體現(xiàn)在國家加大了對林業(yè)產(chǎn)業(yè)的投入扶持和政策支持。一是在國家的財政資金支持政策方面，2017年日本振興山村的林業(yè)補(bǔ)助預(yù)算資金共計約2991億日元，其中公共事業(yè)預(yù)算資金約2817億日元，包括：森林整備事業(yè)資金，治山事業(yè)資金，農(nóng)山漁村地域整備資金；非公共事業(yè)預(yù)算資金約174億日元，包括：構(gòu)筑面向未來林業(yè)基礎(chǔ)補(bǔ)助資金，支持森林整備地域活動補(bǔ)助資金，新型木材研究與開發(fā)利用資金，發(fā)揮森林·山村多種功能的對策資金，森林·林業(yè)人材培育對策資金，山村活性化支持資金，特用林產(chǎn)品振興綜合對策資金，麋鹿對森林侵害的緊急對策資金，非公共事業(yè)預(yù)算資金幾乎都投資在了振興山村的林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上面。二是在融資政策方面，日本政策金融公庫機(jī)構(gòu)還為振興山村的農(nóng)林漁業(yè)從業(yè)人員提供低息貸款。對于享受了國家補(bǔ)助的項目，貸款利率1.95%（其中屬于公共利用設(shè)施的利率為0.95% ），融資額度為自身負(fù)擔(dān)金額的80%以內(nèi)，償還期25年（含8年寬限期）；對于沒有享受國家補(bǔ)助的項目，貸款利率為0.8%，個人融資額度為1300萬日元（其中屬于公共利用設(shè)施為2600萬日元），法人·團(tuán)體融資額度為5200萬日元（其中符合新規(guī)雇用政策條件的，可達(dá)6000萬日元、1億日元、3億日元、5億日元），償還期25年（含8年寬限期）。三是在稅收減免政策方面，依據(jù)2015版新制訂的《山村振興法》，對從事發(fā)掘利用本地資源的制造業(yè)和從事農(nóng)林水產(chǎn)品的銷售業(yè)給予稅收優(yōu)惠，資本金5000萬日元以下的減免稅費額度500萬日元以上，資本金超過5000萬日元以上的減免稅費額度1000 萬日元以上，等等。