城市公共活動中心規(guī)劃建設(shè)探析
——以合肥東部新中心建設(shè)為例

楊寶玉 （合肥市自然資源和規(guī)劃信息中心，安徽 合肥 230000）

合肥，安徽省省會、長三角副中心城市、綜合性國家科學(xué)中心，通過多年努力，合肥在區(qū)域和國家發(fā)展大局中的位置愈加重要，城市能級不斷提高；城市結(jié)構(gòu)從單中心向多中心轉(zhuǎn)變，政務(wù)文化新區(qū)、濱湖新區(qū)功能日趨完善，城市空間框架逐漸拉開；一批特色街區(qū)、城市公園、精品道路、城市新地標(biāo)相繼建成，城市品質(zhì)得到有效提升；城市公共服務(wù)設(shè)施加速配套建設(shè)、基本建成“市-區(qū)-街道-社居委”四級公共服務(wù)設(shè)施體系。但對標(biāo)滬寧杭，合肥城市綜合競爭力和綜合服務(wù)能力仍差距較大，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給不足、城市風(fēng)貌特色不突出、文化特色不鮮明、城市品質(zhì)有待進(jìn)一步提升。特別是城市公共活動中心不鮮明、有城無核現(xiàn)象明顯，即使是相對功能較為齊全、用地布局較為合理的政務(wù)文化新區(qū)也存在商業(yè)相對分散、地鐵站點(diǎn)與商業(yè)距離匹配度較低等弊端。如何規(guī)劃建設(shè)一個多元復(fù)合、功能集聚、尺度適宜、交通便捷、配套完善的城市公共活動中心，作者結(jié)合合肥東部新中心規(guī)劃建設(shè)情況，淺談一下個人的幾點(diǎn)思考。

1 背景

東部新中心以瑤海老工業(yè)區(qū)為核心，跨瑤海、包河、肥東三地，南淝河穿越其中，總面積34.1km2，是合肥市公共活動中心體系規(guī)劃中的一級中心。瑤海區(qū)是合肥市工業(yè)文明的發(fā)源地，上世紀(jì)50年代，安徽紡織廠、安徽拖拉機(jī)廠、合肥鋼鐵廠等一大批企業(yè)落戶瑤海區(qū)，為合肥工業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。馬（合）鋼廠區(qū)內(nèi)保留的高爐區(qū)、老八噸倉庫、鐵路、煙囪、管道等帶有鮮活時代特征的工業(yè)遺產(chǎn)，是合肥市工業(yè)發(fā)展的見證。上世紀(jì)末，伴隨合肥市國企改革，瑤海區(qū)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型階段，但轉(zhuǎn)型層次不高、規(guī)模不大、質(zhì)量不佳，瑤海區(qū)漸成合肥發(fā)展洼地。2014 年，瑤海區(qū)正式納入全國21個城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造試點(diǎn)之一；2016 年，馬（合）鋼全面關(guān)停，瑤海老工業(yè)區(qū)涅槃重生迎來新機(jī)。為有效解決發(fā)展不平衡、不充分問題，補(bǔ)齊區(qū)域發(fā)展短板，2016 年，合肥市啟動了東部新中心規(guī)劃建設(shè)。

2 注重高水平規(guī)劃引領(lǐng)

突出規(guī)劃的前瞻性和時代性，注重多規(guī)合一，以城市設(shè)計(jì)為指引、以詳細(xì)規(guī)劃為依托、以相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃、專項(xiàng)研究為補(bǔ)充，形成科學(xué)的規(guī)劃編制體系，指導(dǎo)東部新中心規(guī)劃建設(shè)和具體項(xiàng)目實(shí)施。

一是高規(guī)格編制《合肥東部新中心概念規(guī)劃暨核心區(qū)城市設(shè)計(jì)》。該項(xiàng)目是合肥市繼濱湖新區(qū)之后，第二個采取全球招標(biāo)的城區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)劃。國內(nèi)外29家規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)報(bào)名參加，經(jīng)合肥市公管局篩選，五家知名團(tuán)隊(duì)參與方案競標(biāo)，最終段進(jìn)院士領(lǐng)銜的東南大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院方案獲得一等獎。東部新中心規(guī)劃保留馬（合）鋼高爐區(qū)、老八噸倉庫等工業(yè)建筑遺產(chǎn)，通過空間織補(bǔ)、多元功能植入，塑造一條包括創(chuàng)意休閑、文化展示、戶外體驗(yàn)等多種功能的工業(yè)文明長廊。東部新中心核心區(qū)依托濱水空間，布置公共活動開敞空間，建設(shè)集休閑、展示、娛樂、旅游、文化及創(chuàng)意等多元內(nèi)容的活力港灣。同為保護(hù)母親河南淝河生態(tài)資源，規(guī)劃控制了南淝河生態(tài)綠廊，結(jié)合南淝河治理，打通區(qū)域內(nèi)部水系，全力打造水清、岸綠、景美的城市濱水生態(tài)景觀。

二是加強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃編制和專項(xiàng)研究工作。按照東部新中心總體工作要求，深入開展重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域的專題研究及專項(xiàng)規(guī)劃。例如，開展工業(yè)遺址再利用及工業(yè)文明長廊建設(shè)的專題研究；開展以加快形成以物聯(lián)網(wǎng)、文化創(chuàng)意、科技服務(wù)等產(chǎn)業(yè)為主體的新興產(chǎn)業(yè)體系研究；開展以“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”的創(chuàng)新模式加快城市更新研究；以及區(qū)域綜合交通、核心區(qū)內(nèi)部水系等其他多項(xiàng)專項(xiàng)研究。同時、完成涉及道路、排水、供電、公服、水系等15 個專項(xiàng)規(guī)劃編制工作。這些專題規(guī)劃、專項(xiàng)研究對項(xiàng)目用地布局、規(guī)劃建設(shè)實(shí)施的科學(xué)性、合理性提供了有效的支撐。

三是深化東部新中心啟動區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作。完成啟動區(qū)的片區(qū)單元控規(guī)編制，完成裕溪路與廣德路交口、裕溪路與郎溪路交口以及啟動區(qū)內(nèi)剩余地塊等多個街坊控規(guī)編制。同時，為了摸清東部新中心土地存量空間，對現(xiàn)狀用地進(jìn)行梳理編制《東部新中心（瑤海）區(qū)域經(jīng)營性用地調(diào)查與梳理》，確定存量用地可用于出讓土地規(guī)模，為中心可持續(xù)建設(shè)提供資金基礎(chǔ)。

3 完善公共配套設(shè)施配套

東部新中心公共基礎(chǔ)設(shè)施極其匱乏，是全市公共設(shè)施配套的洼地。市、區(qū)政府統(tǒng)籌考慮東部新中心的現(xiàn)狀條件及發(fā)展目標(biāo)，有意識規(guī)劃新增該區(qū)域的教育、醫(yī)療、文化、體育等設(shè)施，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向該區(qū)域集中。市青少年活動中心、市博物館、和平路小學(xué)新校區(qū)等公服項(xiàng)目的規(guī)劃布局建設(shè)，將有效提升該區(qū)域公共服務(wù)“軟硬件”水平，促進(jìn)東部新中心區(qū)域的公共配套設(shè)施日趨完善。

3.1 構(gòu)建安全高效的交通市政體系

構(gòu)建以軌道交通為主，城市快速路為輔的綜合交通網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)城市軌道線網(wǎng)規(guī)劃，加快推進(jìn)城市軌道6號線、11號線建設(shè)，為東部新中心核心區(qū)采取TOD開發(fā)模式創(chuàng)造條件，引導(dǎo)核心區(qū)高強(qiáng)度開發(fā)、功能混合使用，促進(jìn)土地高效利用。依據(jù)道路專項(xiàng)規(guī)劃，加快推進(jìn)郎溪路、廣德路、亮灣路等多條城市道路建設(shè)，打通區(qū)域內(nèi)部的斷頭路，構(gòu)建級配合理的城市道路網(wǎng)絡(luò)。規(guī)劃“走廊型”休閑綠道系統(tǒng)和“網(wǎng)絡(luò)化”慢行交通系統(tǒng)，營造適宜步行的街道網(wǎng)絡(luò)和高質(zhì)量公共空間。

3.2 建立高效的運(yùn)行模式

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。創(chuàng)新市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室實(shí)體化運(yùn)作機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)研究制定城市公共活動中心建設(shè)相關(guān)政策，討論審議重要片區(qū)規(guī)劃、重大建設(shè)方案等。市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室實(shí)現(xiàn)實(shí)體化運(yùn)作，市級領(lǐng)導(dǎo)直接調(diào)度，市直相關(guān)部門抽調(diào)人員駐點(diǎn)工作，與原有機(jī)構(gòu)人員全面融合，強(qiáng)化主體責(zé)任，制定具體目標(biāo)、時間表、路線圖和任務(wù)書，工作推進(jìn)效率得到快速推進(jìn)。針對東部新中心規(guī)劃區(qū)域涉及“兩區(qū)一縣”的實(shí)際，進(jìn)一步明確“統(tǒng)一政策、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一開發(fā)”的工作思路。對“兩區(qū)一縣”規(guī)劃建設(shè)統(tǒng)籌研究，加強(qiáng)落地項(xiàng)目的規(guī)劃管理，對區(qū)域范圍內(nèi)的各類土地出讓和使用更加科學(xué)合理。

統(tǒng)一拆遷安置。依據(jù)規(guī)劃，打破按項(xiàng)目邊界征遷的模式，制定征遷改造實(shí)施方案。按屬地管理的原則加強(qiáng)城市房屋拆遷項(xiàng)目監(jiān)管。以“拆得穩(wěn)、拆得掉”為目標(biāo)，認(rèn)真做好年度拆遷計(jì)劃申報(bào)、拆遷補(bǔ)償安置方案審核、拆遷許可證審批、拆遷糾紛調(diào)解與裁決、房屋拆遷政策宣傳與拆遷信訪等工作，著力推進(jìn)舊城改造，全面實(shí)施老舊小區(qū)的綜合改造工作，全力推進(jìn)彭大郢復(fù)建點(diǎn)等安置小區(qū)建設(shè)。

推進(jìn)招商合作。加強(qiáng)對東部新中心范圍內(nèi)招商工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”目標(biāo)，緊緊圍繞“長三角青年中心、安徽雙創(chuàng)中心、合肥東部新中心”的定位，以“強(qiáng)平臺、壯產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)開放、出形象”為主要任務(wù)，緊密聯(lián)系長三角等先發(fā)地區(qū)。圍繞東部新中心主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域開展產(chǎn)業(yè)鏈招商，加大高端項(xiàng)目引進(jìn)力度。探索市場化委托招商，利用市區(qū)平臺探索設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，能充分發(fā)揮“基金+”賦能作用，加大政府債券申報(bào)力度，謀劃大產(chǎn)業(yè)大項(xiàng)目落地。

實(shí)施綜合開發(fā)。堅(jiān)持以資源環(huán)境承載能力為剛性約束條件，以功能承接為重點(diǎn)，合理確定用地規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度，鼓勵采取高密度復(fù)合開發(fā)，提高運(yùn)行效率和綜合效益。鼓勵整體性開發(fā)，探索采取“帶方案”招標(biāo)掛牌出讓方式，甄選“有品牌、有實(shí)力、有業(yè)績、講誠信”的市場主體，實(shí)施成片綜合開發(fā)。

加大要素保障。加強(qiáng)資金保障，探索設(shè)立城市公共活動中心建設(shè)“資金池”，先行安排建設(shè)啟動資金，專項(xiàng)用于各中心征遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。深化政府和社會資本合作，鼓勵政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)參與中心建設(shè)，調(diào)動社會資本參與中心建設(shè)積極性。強(qiáng)化“征地拆遷、土地收儲、大建設(shè)、土地供應(yīng)”四大計(jì)劃的協(xié)同性，統(tǒng)籌安排并傾斜支持市級新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。支持片區(qū)制定適宜于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的用地政策。

4 關(guān)于城市公共活動中心規(guī)劃建設(shè)的幾點(diǎn)思考

今天的合肥，正以追趕者的姿態(tài)融入長三角，承擔(dān)著越來越重要的國家使命。2021 年，合肥已經(jīng)站上了“GDP 過1.1 萬億、常住人口近千萬、市場主體超百萬”的新臺階，迎來了歷史發(fā)展新起點(diǎn)。2022 年政府工作報(bào)告明確提出，未來五年將按照生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的基本原則，加快完善城市功能，優(yōu)化城市空間布局，高品質(zhì)建設(shè)中心城區(qū)，中心引領(lǐng)、兩翼齊飛、多極支撐、嶺湖輝映、六帶協(xié)同”的國土空間總體格局全面展現(xiàn)。為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，高品質(zhì)建設(shè)合肥各級城市公共中心尤為重要。

一是堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，成片開發(fā)。尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌功能業(yè)態(tài)、空間布局、風(fēng)貌設(shè)計(jì)、要素配置、生態(tài)保育五大系統(tǒng)；堅(jiān)持科學(xué)性規(guī)劃、綜合性開發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、系統(tǒng)性推進(jìn)，提高城市公共活動中心體系規(guī)劃建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性。明確規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，中心的邊界、主導(dǎo)功能、開發(fā)強(qiáng)度和用地構(gòu)成等內(nèi)容不得隨意變更和修改，確保“一張藍(lán)圖”干到底。

二是堅(jiān)持民生優(yōu)先，提升品質(zhì)。堅(jiān)持人民城市為人民，積極適應(yīng)人民群眾需求，加大公共服務(wù)設(shè)施投入，提高商務(wù)、休閑、文化、體育、教育、醫(yī)療、公園等配套供給水平，不斷提升城市功能和品質(zhì)。

三是堅(jiān)持政府推動與市場運(yùn)作相結(jié)合。強(qiáng)化政府在城市公共活動中心定位、規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的引導(dǎo)作用；充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，鼓勵社會各方力量參與城市公共活動中心體系建設(shè)和管理，逐步形成政府引導(dǎo)、社會參與、多元投入、市場運(yùn)作的良性機(jī)制。

四是堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動，集約高效。加大制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新，吸引要素資源向中心集聚。加強(qiáng)“五量調(diào)控”（框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量），在城市空間管理上實(shí)現(xiàn)空間統(tǒng)籌與協(xié)同開發(fā)，提升節(jié)約集約用地水平。

5 結(jié)語

城市公共活動中心是提升城市品質(zhì)、展示城市形象的重要窗口，是滿足城市居民公共服務(wù)需求的重要載體。本文以合肥市東部新中心為例，以理論結(jié)合實(shí)際的方式，詳盡地論證了高質(zhì)量建設(shè)城市公共中心地區(qū)在規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)中的提升路徑與抓手，對城市公共中心地區(qū)如何提高建設(shè)和管理水平進(jìn)行了有益的思索與探討。本文在有效解決“有城無核”等普遍存在的城市病問題，有力推動城市公共活動中心體系建設(shè)等方面具備較強(qiáng)的指導(dǎo)意義，同時也為更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需求，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感提供了切實(shí)可行的發(fā)展與建設(shè)路徑。