差別化區(qū)域政策：推動(dòng)民族高等教育持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

孟立軍

（中南民族大學(xué)，湖北 武漢 430074）

實(shí)施差別化區(qū)域政策，是我國民族高等教育理論與實(shí)踐研究的一個(gè)十分重要的問題。在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下，把握差別化區(qū)域政策的內(nèi)涵，論證差別化區(qū)域政策的實(shí)施依據(jù)，探索完善差別化區(qū)域政策的路徑，促進(jìn)民族高等教育在新形勢(shì)下的創(chuàng)新發(fā)展，對(duì)于不斷推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，提升民族事務(wù)治理法制化水平，推動(dòng)新時(shí)代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展，具有十分重要的理論與實(shí)踐意義。本文以民族高等教育政策為例，對(duì)這一問題展開討論。

一、明確差別化區(qū)域政策的基本內(nèi)涵

民族教育政策是依據(jù)黨和國家在一定時(shí)期的基本方針和主要任務(wù)而制定的關(guān)于民族教育工作的行動(dòng)準(zhǔn)則，它是民族教育理論與民族教育實(shí)踐的中介形式，兼有民族教育理論與民族教育實(shí)踐的雙重屬性。

什么是民族教育差別化區(qū)域政策？2015年8月11日，國務(wù)院以國發(fā)〔2015〕46號(hào)文印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》。該《決定》在闡述新時(shí)期民族教育基本原則時(shí)指出：“堅(jiān)持縮小發(fā)展差距。堅(jiān)持民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合，完善差別化區(qū)域政策，分區(qū)規(guī)劃，分類指導(dǎo)，夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)，縮小發(fā)展差距，促進(jìn)教育公平，決不讓一個(gè)少數(shù)民族、一個(gè)地區(qū)掉隊(duì)，推進(jìn)民族教育全面發(fā)展。”［1］572首次提出了民族教育差別化區(qū)域政策和實(shí)施有差別化區(qū)域政策的問題。

依據(jù)國務(wù)院文件的精神，我們可以給民族教育差別化區(qū)域政策給出如下定義：所謂民族教育差別化區(qū)域政策，是指基于不同地區(qū)民族因素和區(qū)域因素的差異而制定的，以實(shí)現(xiàn)民族教育分區(qū)規(guī)劃和分類管理為行動(dòng)目標(biāo)的民族教育政策。

由此可以對(duì)民族教育差別化區(qū)域政策做出如下歸納。

第一，民族教育差別化區(qū)域政策實(shí)施的內(nèi)在動(dòng)力來自民族高等教育政策實(shí)施對(duì)象自身所固有的內(nèi)在矛盾現(xiàn)象，即發(fā)展水平的差異性現(xiàn)象。

第二，民族教育差別化區(qū)域政策實(shí)施的基本依據(jù)存在兩類影響因素：一是表現(xiàn)為不同民族間的在教育發(fā)展水平上的差異現(xiàn)象；二是體現(xiàn)為不同地區(qū)間的在教育發(fā)展水平上的差異現(xiàn)象。前者影響因素是因民族因素的不同而形成；而后者影響因素則是因地區(qū)因素的不同而形成。

第三，民族教育差別化區(qū)域政策實(shí)施的主要目的有兩個(gè)方面：一是對(duì)民族教育發(fā)展進(jìn)行分區(qū)規(guī)劃；二是對(duì)民族教育實(shí)踐活動(dòng)進(jìn)行分類管理。也就是說，要有目的有針對(duì)性的、因地制宜、因族制宜地促進(jìn)民族教育健康發(fā)展。

第四，民族教育差別化區(qū)域政策實(shí)施的必備條件有三類：一是我國民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)在教育發(fā)展水平上的差距現(xiàn)象；二是我國各民族之間在教育發(fā)展水平上的差距現(xiàn)象；三是同一民族在不同地區(qū)教育發(fā)展水平上的差距現(xiàn)象。

第五，民族教育差別化區(qū)域政策實(shí)施的緣由是民族教育發(fā)展的不平衡，這是我國民族教育發(fā)展過程中的一個(gè)十分重要的特征。從不平衡狀態(tài)形成的特點(diǎn)看，既有因歷史因素而造成的且難以一時(shí)彌補(bǔ)的差距現(xiàn)象，又有民族教育在當(dāng)代實(shí)踐中新產(chǎn)生的差距現(xiàn)象。民族教育業(yè)已形成的差距現(xiàn)象，是歷史與現(xiàn)實(shí)兩種因素共同發(fā)生作用的結(jié)果。

通過幾十年的發(fā)展，雖然我國民族教育事業(yè)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，與我國教育發(fā)達(dá)地區(qū)教育的發(fā)展水平也在日益縮小。但從民族教育發(fā)展的整體水平看，這種不平衡現(xiàn)象仍然存在。尤其是我國實(shí)行改革開放和進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代以來，出現(xiàn)了許多經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)發(fā)展十分迅速的地區(qū)，這在一定程度上也加大了民族間和地區(qū)間在教育發(fā)展水平上的差異現(xiàn)象。

無論是民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)教育發(fā)展水平上的差距，還是各民族之間教育發(fā)展水平上的差距和一個(gè)民族內(nèi)部教育發(fā)展水平上的差距，只要這種差距存在，都有必要通過實(shí)施差別化區(qū)域政策，有針對(duì)性地、有目的地促進(jìn)處于不同發(fā)展水平的教育活動(dòng)和諧發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)民族教育自身的均衡和諧發(fā)展和與教育發(fā)達(dá)地區(qū)的均衡和諧發(fā)展。

黨的十九大報(bào)告指出：“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”［2］在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下，如何加快民族教育事業(yè)發(fā)展，特別是如何克服和破解制約民族教育自身存在著的“不平衡不充分發(fā)展”的體制和機(jī)制障礙，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善民族政策的頂層設(shè)計(jì)，是當(dāng)前民族教育理論與實(shí)踐工作者面臨的一項(xiàng)重大課題?！耙圆顒e化政策助推民族教育加快發(fā)展，不斷提升民族教育服務(wù)國家戰(zhàn)略、服務(wù)少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展的能力和水平?！保?］可見，實(shí)施民族教育差別化區(qū)域政策還任重道遠(yuǎn)。

習(xí)近平總書記在2021年召開的中央民族工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出，要完善差別化區(qū)域支持政策，支持民族地區(qū)全面深化改革開放，提升自我發(fā)展能力。因此，只要民族教育還存在著民族間和區(qū)域間的發(fā)展差距，民族教育就要實(shí)施差別化區(qū)域政策，這就是我們對(duì)民族教育差別化區(qū)域政策的基本理解。

二、領(lǐng)會(huì)差別化區(qū)域政策的實(shí)踐邏輯

縱觀我國民族高等教育發(fā)展歷史，實(shí)施差別化區(qū)域政策具有存在和發(fā)展的必然性。我國民族教育發(fā)展的不平衡，一直是民族高等教育實(shí)踐中始終如一的被高度關(guān)注的問題，并力求通過制定和貫徹差別化區(qū)域政策來努力縮小這種差距。

在新民主主義革命時(shí)期，中共中央就曾提出：要在精神上與物質(zhì)上給予少數(shù)民族以實(shí)際幫助，而這一主張“必須依照各地不同的環(huán)境與不同的情況，加以具體化與通俗化?！保?］244“需要依據(jù)民族的特點(diǎn)而變動(dòng)我們的政策”，避免公式化和機(jī)械化傾向。［4］431在具體工作中，不要照搬和套用其它解放區(qū)的一些做法。要“善于運(yùn)用策略，緊緊的掌握政策?！保?］1010要教育在蒙古族地區(qū)工作的干部懂得民族政策，懂得區(qū)別不同地區(qū)（農(nóng)業(yè)、半農(nóng)半牧、純牧）的不同政策。［4］1139此外，我黨領(lǐng)導(dǎo)的民族教育實(shí)踐中也一以貫之了上述思想。中共中央黨校于1937年開辦了民族班；中央黨校于1939年成立回族班。1940年陜北公學(xué)成立少數(shù)民族工作隊(duì)。1941年建立了延安民族學(xué)院和定邊伊斯蘭公學(xué)。1944年原太行敵后抗日根據(jù)地的朝鮮青年革命學(xué)校遷至延安。1945年中共伊克昭盟工委創(chuàng)辦城川民族學(xué)院。1949年東北解放區(qū)成立延邊大學(xué)等。

民族高等教育在新民主主義革命時(shí)期的創(chuàng)新實(shí)踐，培養(yǎng)了大批德才兼?zhèn)涞拿褡甯刹浚m應(yīng)了革命戰(zhàn)爭(zhēng)需要，為新中國的建立和建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)。1941年延安民族學(xué)院建立初期，學(xué)員就包括蒙古、回、滿、藏、苗、彝、東鄉(xiāng)、漢等民族。從陜北公學(xué)蒙古青年隊(duì)成立后的9年中，民族學(xué)院共培養(yǎng)少數(shù)民族干部及從事民族工作的漢族干部500多人。其中延安時(shí)期400多人，其中有蒙古族150多人，回族60多人，藏族7人，彝族6人，苗族1人，滿族37人，漢族140多人。其中一部分人擔(dān)負(fù)了中央及地方的黨政軍領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者。如回族的楊靜仁、沙里士；藏族的天寶、扎喜旺徐、沙納；彝族的王占清、潘占云；苗族的徐忠義；滿族的何樹聲；蒙古族的奎壁、布赫、云照光、黃靜濤、云世英等。［5］

新中國成立后，再一次開啟了新中國民族高等教育實(shí)踐的新征途、新篇章，不僅創(chuàng)立了民族高等教育理論，而且通過創(chuàng)新教育形式、改革教育內(nèi)容和提升教學(xué)方法等，走出了一條因地制宜、因族制宜的發(fā)展我國民族高等教育的嶄新道路。

為了提高少數(shù)民族學(xué)生就學(xué)機(jī)會(huì)，教育部發(fā)文規(guī)定：少數(shù)民族學(xué)生報(bào)考全國重點(diǎn)高等學(xué)校和其他一般高等學(xué)校時(shí)，實(shí)行“同等成績(jī)、優(yōu)先錄取”的辦法。在具體實(shí)施過程中，可以規(guī)定比例、擇優(yōu)錄取和適當(dāng)照顧相結(jié)合，在各民族自治地方民族學(xué)生錄取比例不低于少數(shù)民族人口比例。［6］227對(duì)報(bào)考本自治區(qū)所屬的高等學(xué)校的考生給予了更多的照顧，當(dāng)考試成績(jī)達(dá)到一般高等學(xué)校錄取新生最低標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可以優(yōu)先錄取?！皩?duì)少數(shù)教育基礎(chǔ)比較薄弱的老革命根據(jù)地、少數(shù)民族聚居地區(qū)、山區(qū)、邊疆等縣，可以制訂分專業(yè)的定向招生、定向分配計(jì)劃。［7］519對(duì)散雜居地區(qū)民族考生，中等以上學(xué)?？筛鶕?jù)當(dāng)?shù)厍闆r，對(duì)少數(shù)民族子女適當(dāng)降低分?jǐn)?shù)線。［7］716享受西部政策待遇的民族自治地方和需要特別支持的少數(shù)民族散雜居地區(qū)以及內(nèi)地西藏班、新疆班，按照“定向招生、定向培養(yǎng)、定向就業(yè)”的特殊政策招收新生；少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃，采取“統(tǒng)一考試、適當(dāng)降分”的特殊政策，招收少數(shù)民族考生為主，同時(shí)按一定比例招收長期在民族地區(qū)工作的漢族考生。［1］458

民族高等教育在辦學(xué)形式上也進(jìn)行了中國特色的創(chuàng)新。為了“普遍而大量地培養(yǎng)各少數(shù)民族干部”，政務(wù)院印發(fā)了《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》和《籌辦中央民族學(xué)院試行方案》，使民族學(xué)院（大學(xué)）快速發(fā)展，成為新中國民族高等教育最亮麗的一道風(fēng)景線。為了培養(yǎng)民族地區(qū)高層次專業(yè)人才，在碩士研究生招生中采取了“雙少生”制度，對(duì)九省區(qū)定向培養(yǎng)和委托培養(yǎng)的考生采取特殊的政策。［8］218教育部等五部委還專門印發(fā)了《關(guān)于大力培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才的意見》，［1］458在改善民族地區(qū)人才層次結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮了重要作用。為了“對(duì)少數(shù)民族學(xué)生給予特殊的培養(yǎng)”，［8］203還有計(jì)劃、有重點(diǎn)地在部分高等學(xué)校舉辦了民族班。［1］452并對(duì)人口較少民族適當(dāng)傾斜。［9］為了加快培養(yǎng)民族人才，為在高等學(xué)校本、專科和碩士研究生專業(yè)學(xué)習(xí)打下良好基礎(chǔ)，舉辦了大學(xué)預(yù)科教育，［10］為了更好地為西藏、新疆培養(yǎng)少數(shù)民族人才，根據(jù)西藏、新疆情況及本地需求，舉辦了內(nèi)地西藏班校、內(nèi)地新疆高中班和招收了非西藏生源定向西藏就業(yè)學(xué)生等。

民族高等教育在社會(huì)主義時(shí)期的創(chuàng)新實(shí)踐，促進(jìn)了民族教育事業(yè)的健康發(fā)展，造就了新型的民族干部隊(duì)伍和知識(shí)分子隊(duì)伍，其中很多人已經(jīng)成為我國各條戰(zhàn)線上的領(lǐng)導(dǎo)干部或業(yè)務(wù)骨干。民族干部數(shù)量也逐年增多，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國民族干部的數(shù)量從1956、1958年的21萬、40萬左右，逐步增加到1978年的83.4萬人、1988年的184萬人，1992年底達(dá)到228.4萬人。1999年達(dá)到282.4萬人。民族專業(yè)技術(shù)干部由1979年的23.8萬人增加到1996年180萬人左右，占民族干部總數(shù)的67.5%。進(jìn)入了21世紀(jì)，2000年，我國民族干部達(dá)到270萬余人，截至2004年底，我國民族干部已達(dá)到291.5萬人，其中專業(yè)技術(shù)干部202.6萬人，約占少數(shù)民族干部總數(shù)的七成。十八大以來，我國民族干部的數(shù)量和質(zhì)量均得到了提升，民族干部培養(yǎng)的體制機(jī)制日趨完善。2012年，我國民族干部數(shù)量達(dá)到299.4萬人，全國黨政群機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上干部中的民族干部有5萬人，比2002年增長了近兩成，［11］滿足了黨和國家在不同時(shí)期對(duì)民族干部的需求。

由此可見，正是我們?cè)诿褡甯叩冉逃龑?shí)踐中，遵循了高等教育發(fā)展的客觀規(guī)律，堅(jiān)持了差別化區(qū)域政策，避免了“一刀切”的某些做法，才使得我國民族高等教育得到了長足發(fā)展，促進(jìn)了民族振興事業(yè)和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，為我國各民族提供了牢固的源源不竭的人力資源支撐。實(shí)踐證明，差別化區(qū)域政策是我國民族高等教育快速發(fā)展的助推器和基本保障，是民族高等教育實(shí)踐持續(xù)深化發(fā)展的制勝法寶。

三、完善差別化區(qū)域政策的實(shí)施路徑

在我們對(duì)民族教育差別化區(qū)域政策的基本內(nèi)涵及實(shí)施依據(jù)進(jìn)行闡述后，有必要對(duì)完善民族教育差別化區(qū)域政策的路徑進(jìn)行探討。筆者認(rèn)為，至少可以通過完善民族教育政策體系系統(tǒng)和優(yōu)化民族教育政策動(dòng)力機(jī)制兩方面來實(shí)現(xiàn)。

（一）完善政策體系系統(tǒng)

教育政策體系系統(tǒng)可以從橫向和縱向兩個(gè)維度進(jìn)行考察。在當(dāng)前教育實(shí)踐中，我們更多的并習(xí)慣于關(guān)注教育政策體系的橫向系統(tǒng)，而相對(duì)忽視教育政策體系的縱向系統(tǒng)。

教育政策體系系統(tǒng)從橫向維度看，即教育政策系統(tǒng)是由哪幾個(gè)部分構(gòu)成的。孫綿濤教授曾對(duì)國家一般教育政策體系系統(tǒng)進(jìn)行過闡述。他認(rèn)為，國家基本的教育政策體系系統(tǒng)包括教育質(zhì)量政策、教育體制政策、教育經(jīng)費(fèi)政策和教師政策四個(gè)部分。［12］王鑒教授則從民族教育政策體系系統(tǒng)出發(fā)，認(rèn)為民族教育政策體系系統(tǒng)包括民族教育質(zhì)量政策、民族教育管理體制政策、民族教育課程政策、民族教育經(jīng)費(fèi)政策、民族教育教師政策和民族教育學(xué)生政策六個(gè)部分。［13］

其實(shí)，教育政策體系系統(tǒng)還可以從縱向維度進(jìn)行分析，用以揭示教育政策體系系統(tǒng)的層級(jí)特點(diǎn)。教育政策體系從縱向維度系統(tǒng)看，可以包括多個(gè)層級(jí)。一般而言，行政組織包括幾個(gè)層次，教育政策體系系統(tǒng)就包含幾個(gè)層級(jí)。目前，我國行政區(qū)劃按憲法規(guī)定分為省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)（實(shí)際在省縣之間還存在地區(qū)或地級(jí)市建制）。因此，教育政策體系的縱向維度系統(tǒng)也應(yīng)當(dāng)包括若干層級(jí)。

各個(gè)層級(jí)的政府都有權(quán)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況和特點(diǎn)制定相應(yīng)的教育政策，特別是民族自治地方，在教育政策制定和政策變通方面有著廣泛的權(quán)利。根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的有關(guān)規(guī)定，民族自治地方擁有廣泛的自治權(quán)，可以自主管理本民族、本地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)；有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例；并可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，依法對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定做出變通規(guī)定。

不難看出，從教育政策體系縱向系統(tǒng)看，教育政策的生成存在著兩種方式。即教育政策“自上而下”的生成和教育政策“自下而上”的生成。所謂教育政策“自上而下”的生成，是指教育政策是由中央政府制定并頒布實(shí)施的，也就是國家教育政策形成的過程。所謂教育政策“自下而上”的生成，則是指教育政策是由地方政府制定并頒布實(shí)施的，也就是地方教育政策形成的過程，其中包括省級(jí)及以下教育部門制定和頒布的教育政策。國家教育政策會(huì)直接影響地方教育政策，而地方教育政策則會(huì)間接地影響國家的教育政策。

當(dāng)前，在教育政策生成方面，在一定程度上存在著“自上而下”略顯強(qiáng)勢(shì)，而“自下而上”略顯不足的問題。一般情況下，地方教育部門比較習(xí)慣于“自上而下”的教育政策生成模式。即從國家教育政策生成開始，到形成地方教育政策為止，從而完成教育政策制定的過程。這種做法，雖然導(dǎo)向性、指導(dǎo)性、強(qiáng)制性、統(tǒng)一性和單一性都會(huì)比較強(qiáng)，但也不可避免地帶有缺少多樣性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性、針對(duì)性和自覺性等方面的局限性。這種現(xiàn)象在民族自治地方也不同程度的存在著。一般而言，“自下而上”的教育政策生成模式，可以比較好地發(fā)揮地方，特別是民族自治地方在教育政策生成中的作用。

可見，如果缺失國家教育政策生成機(jī)制，會(huì)導(dǎo)致教育政策缺少統(tǒng)一性和一致性，難以形成共同的政策效果和價(jià)值追求。如果缺失地方教育政策生成機(jī)制，則會(huì)造成教育政策過分單一和千篇一律，甚至?xí)a(chǎn)生教育政策“水土不服”的問題。因此，國家教育政策與地方教育政策的生成過程，是相互依賴，互為條件，相輔相成的，二者共同發(fā)揮作用，共同構(gòu)成一個(gè)完整的教育政策的生成系統(tǒng)。

既然教育政策體系縱向系統(tǒng)包括國家教育政策、地方教育政策兩種類型，也就決定了教育政策生成應(yīng)當(dāng)存在著兩個(gè)行為主體。相比較，當(dāng)前國家教育行政部門在教育政策生成中，較好地履行了其主導(dǎo)職能，發(fā)揮了教育政策生成中積極作用；而地方教育行政部門在地方政策生成中的作用則略顯不足，表現(xiàn)為?。ㄊ?、區(qū)）及以下區(qū)域教育政策缺少系統(tǒng)性和地方特色。

為了實(shí)現(xiàn)民族教育差別化區(qū)域政策，使民族教育政策更加的科學(xué)化、系統(tǒng)化，營造優(yōu)化民族教育政策生成環(huán)境就顯得十分重要。既要注重“自上而下”的民族教育政策的生成，又要注重“自下而上”的民族教育政策的生成。當(dāng)前，針對(duì)地方教育行政部門在地方教育政策生成中作用略顯不足的問題，有必要積極推動(dòng)民族教育政策“自下而上”的生成。這樣做，一是可以豐富基層教育實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)教育政策生成的多樣性；二是可以鼓勵(lì)基層教育政策的實(shí)踐創(chuàng)新，增強(qiáng)教育政策生成的創(chuàng)造性；三是可以結(jié)合基層教育教學(xué)實(shí)際，增強(qiáng)教育政策生成的針對(duì)性；四是可以尋求基層教育發(fā)展路徑，增強(qiáng)教育政策生成的主動(dòng)性；五是可以有效解決基層教育問題窘境，增強(qiáng)教育政策生成的自覺性。從而從根本上較為有效地解決民族教育差別化區(qū)域政策缺乏的問題，使民族教育政策更加符合我國民族教育的實(shí)際，以增強(qiáng)民族教育政策的針對(duì)性與實(shí)效性。

（二）優(yōu)化政策動(dòng)力機(jī)制

要完善民族教育差別化區(qū)域政策和實(shí)施有差別的區(qū)域教育政策，還可以從民族教育政策的制定環(huán)節(jié)和民族教育政策執(zhí)行環(huán)節(jié)兩個(gè)方面去理解和詮釋。也就是說，在民族教育政策制定環(huán)節(jié)，要制定有“差別”的民族教育政策；而在民族教育政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，要有差別地執(zhí)行民族教育政策和動(dòng)態(tài)地對(duì)民族教育政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

與“差別化區(qū)域政策”相對(duì)應(yīng)的是“非差別化區(qū)域政策”，在民族教育的實(shí)踐中，“非差別化區(qū)域政策”可以表現(xiàn)為教育政策的“缺位”現(xiàn)象和教育政策的“無為”現(xiàn)象。

所謂教育政策的“缺位”現(xiàn)象，是指在特定時(shí)空條件下，本來需要教育政策來進(jìn)行管理的教育事務(wù)或教育活動(dòng)卻沒有相應(yīng)的政策來加以規(guī)范和引導(dǎo)的現(xiàn)象。要避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，就要制定不同民族或不同地區(qū)有差別化區(qū)域政策。如果不能做到這一點(diǎn)，就會(huì)發(fā)生民族教育政策的“缺位”現(xiàn)象，表現(xiàn)為民族教育政策在一定程度上不能很好地體現(xiàn)出“差別化”，使民族教育政策缺乏層次感和針對(duì)性，這方面的例子我們可以舉出很多。

所謂教育政策的“無為”現(xiàn)象，是指當(dāng)前執(zhí)行的教育政策沒有獲得期待的實(shí)施效果，對(duì)教育實(shí)踐活動(dòng)發(fā)揮不出規(guī)范和管理作用的現(xiàn)象。要避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，就要根據(jù)不同民族或不同地區(qū)的實(shí)際情況有差別地執(zhí)行民族教育政策和動(dòng)態(tài)地對(duì)民族教育政策進(jìn)行調(diào)整。如果不能做到這一點(diǎn)，就會(huì)發(fā)生民族教育政策的“無為”現(xiàn)象，表現(xiàn)為在一定程度上存在著的民族教育政策缺少執(zhí)行的針對(duì)性、變通性和民族教育政策變化的相對(duì)滯后性。

上述這兩種現(xiàn)象都與差別化區(qū)域政策相關(guān)。無論是教育政策出現(xiàn)“缺位”現(xiàn)象還是出現(xiàn)“無為”現(xiàn)象，其后果都會(huì)造成與現(xiàn)行教育政策與當(dāng)前教育實(shí)踐的脫節(jié)，都不能使教育政策達(dá)到應(yīng)有的實(shí)際效果。

對(duì)教育政策制定和執(zhí)行兩個(gè)過程進(jìn)行比較后會(huì)發(fā)現(xiàn)，差別化區(qū)域政策落實(shí)中存在的問題主要表現(xiàn)在執(zhí)行層面上。在政策制定層面，我們較好地體現(xiàn)了差別化區(qū)域政策，使教育政策具有層次感和針對(duì)性。在執(zhí)行層面，則較嚴(yán)重地存在著教育政策變化的相對(duì)滯后性，本來政策制定的客觀環(huán)境已經(jīng)或正在發(fā)生深刻變化，而教育政策卻幾年甚至十幾年變化不大，政策變化明顯落后于客觀環(huán)境的變化。如高考加分一直是我們實(shí)施多年的一項(xiàng)民族教育政策，也是檢驗(yàn)教育均衡發(fā)展水平的重要的試金石。這一政策制定的基礎(chǔ)和初衷在于地區(qū)間、民族間客觀上存在著的差距現(xiàn)象。通過“加分”，可以減少民族學(xué)生升學(xué)的不利影響，促進(jìn)我國教育事業(yè)均衡和健康的發(fā)展。但令人遺憾的是，在民族學(xué)生高考優(yōu)惠政策中，我們除了對(duì)高考加分政策相對(duì)熟知外，對(duì)其它教育政策的熟知程度就顯得相對(duì)低，如高考定向招生政策，而實(shí)際上，高考定向招生更能完美地體現(xiàn)民族教育差別化區(qū)域政策。

事實(shí)上，當(dāng)前民族學(xué)生高考加分政策的環(huán)境已經(jīng)悄然發(fā)生變化。近些年，一些地區(qū)民族教育得到飛速發(fā)展，其發(fā)展水平已經(jīng)與內(nèi)地大致相當(dāng)；更有一些地區(qū)在教育均衡發(fā)展方面實(shí)施了重大政策，也相當(dāng)大的程度上縮小了民族地區(qū)與內(nèi)地教育之間的差距。雖然高考加分的政策環(huán)境發(fā)生了重大變化，但高考加分政策的本身則變化比較少，甚至在有的地區(qū)更是長期保持不變。在這種情況下，會(huì)在一定程度上降低高考加分優(yōu)惠政策的實(shí)際效果，甚至還會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面影響。如一些可以享受優(yōu)惠高招政策的學(xué)生，由此放松學(xué)習(xí)要求，使本來為了消除教育發(fā)展不平衡現(xiàn)象的政策，成為了造成新的不均衡，產(chǎn)生新的不公平現(xiàn)象和影響社會(huì)穩(wěn)定的因素。

可見，高考優(yōu)惠政策只能是我國民族教育實(shí)踐中的“權(quán)宜之計(jì)”，當(dāng)民族間、地區(qū)間這種差距仍然存在的時(shí)候，高考加分優(yōu)惠政策的存在就具有必然性和可行性。當(dāng)民族間、地區(qū)間的這種差距現(xiàn)象已經(jīng)得到相當(dāng)程度的緩解，甚至已經(jīng)基本消除的時(shí)候，就要注意民族教育政策的時(shí)間效能，針對(duì)不同民族或不同地區(qū)，在政策執(zhí)行中堅(jiān)持變通性，及時(shí)對(duì)民族教育政策加以調(diào)整，以使政策執(zhí)行的針對(duì)性更強(qiáng)和可行性更高。如果民族教育政策制定環(huán)境已經(jīng)發(fā)生改變，而民族教育政策卻多年罕有變化，勢(shì)必造成民族教育政策創(chuàng)新明顯滯后于民族教育實(shí)踐客觀環(huán)境的變化，其結(jié)果必然會(huì)失去民族教育政策的實(shí)效性和延續(xù)性，失去高考加分優(yōu)惠政策自身存在的客觀基礎(chǔ)和實(shí)際價(jià)值。

要進(jìn)一步完善民族教育差別化區(qū)域政策，一要對(duì)民族教育政策實(shí)施效果定期進(jìn)行評(píng)價(jià)，這是政策調(diào)整的基礎(chǔ)。二要對(duì)民族教育政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整，做到常態(tài)化和制度化。三要保持民族教育政策的歷久常新，使之永葆旺盛的生命力。

總之，民族教育差別化區(qū)域政策具有存在的必然性，只要民族間和區(qū)域間的差距存在，就要實(shí)行差別化的區(qū)域政策。要聚焦鑄牢中華民族共同體意識(shí)這個(gè)新時(shí)代黨的民族工作“綱”，進(jìn)一步完善民族教育差別化區(qū)域政策，深刻把握教育政策體系的層級(jí)特點(diǎn)，從縱向和橫向兩個(gè)維度完善教育政策體系。還要從政策制定環(huán)節(jié)與執(zhí)行環(huán)節(jié)兩個(gè)方面進(jìn)一步優(yōu)化政策動(dòng)力機(jī)制。民族教育政策要適應(yīng)客觀環(huán)境的變化，要制定差別化區(qū)域政策，以及有區(qū)別地執(zhí)行民族教育政策和適時(shí)動(dòng)態(tài)地對(duì)民族教育政策進(jìn)行調(diào)整。如果不能做到這一點(diǎn)，民族教育政策就會(huì)失去它所應(yīng)有的價(jià)值，就會(huì)產(chǎn)生新的教育的不公平和教育發(fā)展的不均衡。民族教育政策只有實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、動(dòng)態(tài)化，才能更為有效地發(fā)揮民族教育政策的積極作用和影響。實(shí)施民族教育差別化區(qū)域政策，是推動(dòng)民族高等教育持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇和必由之路。