佛山市危險廢物收集貯存試點工作階段性成效及對策研究

張嘉敏，麥曉琳，張嘉林

（1.佛山市土壤和固體廢物污染防治技術(shù)服務(wù)中心，廣東 佛山 528300；2.廣東理行生態(tài)環(huán)境科技有限公司，廣東 佛山 528300；3.瀚藍(lán)(佛山)工業(yè)環(huán)境服務(wù)有限公司，廣 東 佛山 528300）

近年來，我國危險廢物非法轉(zhuǎn)移傾倒案件時有發(fā)生，對生態(tài)環(huán)境和人民群眾的生命安全造成嚴(yán)重影響，也暴露出我國危險廢物監(jiān)管能力和利用處置能力仍存在突出短板。當(dāng)前，我國關(guān)于危險廢物方面的行政許可僅有危險廢物收集經(jīng)營許可證和危險廢物經(jīng)營許可證兩種。這兩種許可分別針對機動車維修行業(yè)的廢機油、廢鎘鎳電池的收集以及處置各類別的危險廢物。但隨著對危險廢物的認(rèn)知，對危險廢物的管理水平有了很大變化，從而衍生出危險廢物收集這一新理念。危險廢物的收集已成為危險廢物產(chǎn)生單位和危險廢物處置單位的重要橋梁，能實現(xiàn)將危險廢物從源頭進(jìn)行分類，并且優(yōu)化危險廢物處置單位的末端收運。

1 佛山市中小微產(chǎn)廢企業(yè)出路難

1.1 處置無價值危險廢物的能力不足

近年來佛山市危險廢物的產(chǎn)生量從2018年的33.75萬噸上升到2020年的43.85萬噸，年增長速度約為14%。與此同時，配套的處置能力也由11.604萬噸/年上升到41.25萬噸/年。僅從危險廢物產(chǎn)生量和處置能力的數(shù)值上看，理論上佛山市內(nèi)危險廢物處置單位足以解決現(xiàn)階段約94%的危險廢物產(chǎn)生量，但實際上危險廢物處理處置市場已經(jīng)不再是能力與結(jié)構(gòu)匹配階段，而是結(jié)構(gòu)與利潤的匹配階段。通過查看數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2020年佛山市市內(nèi)的綜合利用處置能力為38.25萬噸/年，綜合利用處置類別包括11大類、102小類，焚燒處置能力僅為3萬噸/年，處置類別包括19大類、178小類，且市內(nèi)的危險廢物處置單位資質(zhì)單一、主要處置有利用價值的危險廢物，對于一些低價值、無價值或難以處置的特定危險廢物處置能力不足。

1.2 處置價格高

伴隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，佛山市危險廢物產(chǎn)生量逐年上升，呈現(xiàn)“產(chǎn)生總量大、產(chǎn)廢企業(yè)多、產(chǎn)廢不均衡”等特點，其中產(chǎn)廢量小1噸的企業(yè)，占總產(chǎn)廢企業(yè)的84%，但產(chǎn)廢總量卻只占總產(chǎn)生量的0.738%。這意味著這部分中小微產(chǎn)廢企業(yè)在危廢市場中處于弱勢地位，經(jīng)常存在以“預(yù)收處置費”、“簽訂合同費”、“許可量已滿”、“收運不順路”[1]甚至是“產(chǎn)生量不足1噸按1噸處置”等理由搪塞或拒收危險廢物，導(dǎo)致危險廢物處置單價日益上漲，或者是帶來危險廢物長期貯存的管理風(fēng)險和貯存污染[2]。

1.3 缺乏專職環(huán)保人員

在危險廢物日常監(jiān)管中，中小微產(chǎn)廢企業(yè)由于缺乏環(huán)境管理專職人員、危險廢物管理意識較差，常出現(xiàn)危險廢物管理制度不健全、危險廢物貯存不規(guī)范等問題，存在較大環(huán)境風(fēng)險。當(dāng)前佛山市雖存在多家提供“環(huán)保管家”服務(wù)的環(huán)境管理和咨詢機構(gòu)，名義上為產(chǎn)廢企業(yè)提供各類環(huán)境管理服務(wù)，但實際上很多“環(huán)保管家”沒有過硬的專業(yè)環(huán)保知識，對相關(guān)法律法規(guī)沒有吃透、弄通，同時由于當(dāng)前缺乏對環(huán)境服務(wù)機構(gòu)的有效監(jiān)管，因而無法規(guī)范市場上“環(huán)保管家”的總體質(zhì)量。

2 佛山市危險廢物收集試點工作成效

為解決企業(yè)危廢處置的后顧之憂，2018年6月起佛山市探索開展危險廢物專業(yè)收集試點工作，先后印發(fā)了《佛山市危險廢物收集中轉(zhuǎn)貯存試點工作方案》等綱領(lǐng)性文件，從安全生產(chǎn)、全過程管理、價格體系、規(guī)范化考核、退出機制等方面進(jìn)行細(xì)化和完善，并規(guī)范危險廢物收集的標(biāo)準(zhǔn)。截至2020年12月，全市已有3家危險廢物綜合收集試點單位，16家危險廢物專業(yè)收集試點單位。

2.1 有效解決中小微產(chǎn)廢企業(yè)危險廢物處置出路問題

佛山市中小微產(chǎn)廢企業(yè)地理分布相對廣泛，單個企業(yè)危險廢物產(chǎn)生量較少、種類復(fù)雜，開展專業(yè)收集模式使得危險廢物收集單位采用定期“拼車”模式[2]，一站式服務(wù)沿線多家企業(yè)解決產(chǎn)廢企業(yè)危險廢物的出路問題，而“拼車”模式更是顯著降低了中小微產(chǎn)廢企業(yè)危險廢物的運輸成本和環(huán)境風(fēng)險。從目前調(diào)查的情況看，中小微產(chǎn)廢企業(yè)與處置單位簽訂的危險廢物處置成本較2018年下降了約80%。

2.2 提高收運效率

危險廢物收集的本質(zhì)是一個逆向物流模式[3]，將專業(yè)收集從“收集+處置”的綜合模式中分離出來，專注收集服務(wù)，有效對接前端產(chǎn)生者的廢物收集需求、對接后端廢物處置單位的廢物來源，精細(xì)化的“合作”與分工有利于提高危險廢物收運行業(yè)的整體運轉(zhuǎn)效率。過去一個企業(yè)產(chǎn)生多種危險廢物可能要找好幾家處置單位簽合同，現(xiàn)在企業(yè)只需要與一家收集單位簽訂合同，便可以使危險廢物前端（產(chǎn)生單位）、末端（處置單位）對接更加順暢，產(chǎn)廢單位和處置單位將能騰出更多時間促生產(chǎn)、謀發(fā)展。根據(jù)調(diào)查，試點工作之前危廢產(chǎn)生單位與處置單位簽訂合同，從通知處置單位到處置單位來收運危廢至少需要60天以上。試點之后由收集單位收運大約只需要7天時間，危廢收運的響應(yīng)時間減少了83%以上，危廢收運效率得到大幅提升。

2.3 建設(shè)高效的服務(wù)模式

佛山市推行“家庭醫(yī)生服務(wù)”模式，由收集單位為產(chǎn)廢企業(yè)提供規(guī)范化管理指導(dǎo)和咨詢服務(wù)，并量化服務(wù)工作，形成可度量的付費依據(jù)。專業(yè)收集單位向危險廢物產(chǎn)生單位提供及時快捷、大包干式的服務(wù)，同時也會向產(chǎn)生單位提出更多規(guī)范化管理的要求[1]，這將極大地提升產(chǎn)廢企業(yè)危險廢物規(guī)范的打包比例，降低被處置單位拒絕的頻率。通過實行“家庭醫(yī)生服務(wù)”模式，可將原本未受到危險廢物環(huán)境監(jiān)管的中小微產(chǎn)廢企業(yè)納入監(jiān)管范圍，逐步掌握本市的危險廢物產(chǎn)生和去向底數(shù)。同時相較于監(jiān)管部門每年1～2次的危險廢物規(guī)范化隨機現(xiàn)場檢查，監(jiān)管部門可從原來的同時監(jiān)管多家零散的產(chǎn)廢企業(yè)切換到管理相對集中的幾家收集試點單位，從而可以有效提高監(jiān)管效果和效率，并節(jié)約了大量人力和物力。

2.4 逐步擴大并完善危險廢物監(jiān)管源清單

危險廢物收集體系的建立，大幅降低了中小微產(chǎn)廢企業(yè)危險廢物利用處置的成本，使中小微產(chǎn)廢企業(yè)更傾向于按照環(huán)保要求合法合規(guī)地利用、處置危險廢物。試點工作開展以來，佛山市2020年的危險廢物申報企業(yè)數(shù)量較2018年增加了約9 200家，2020年的危險廢物申報產(chǎn)生量較2018年增加約10萬噸，尤其是汽修行業(yè)的監(jiān)管企業(yè)申報的危險廢物成效顯著。

2.5 制訂危險廢物服務(wù)合同參考模板

為了切實保障中小微產(chǎn)廢企業(yè)的合法權(quán)益，避免試點工作結(jié)束后，收集試點單位簽訂包年合同收取金錢后，以各種理由拒絕向中小微產(chǎn)廢企業(yè)收運危險廢物，需要制訂危險廢物收集單位委托服務(wù)合同（示范文本），明確合同簽訂的有效時限、價格分配方式和可提供的延伸服務(wù)內(nèi)容，供產(chǎn)廢單位與收集單位在簽訂合同時參考，進(jìn)一步規(guī)范危險廢物集中收集貯存服務(wù)。

2.6 明確危險廢物收集體系的權(quán)責(zé)分配

為避免出現(xiàn)產(chǎn)廢單位、運輸單位、收集試點單位三者之間相互推諉的情況，佛山市明確了產(chǎn)廢單位、運輸單位、收集試點單位各自對應(yīng)的權(quán)責(zé)，危險廢物規(guī)范化主體責(zé)任在產(chǎn)廢單位，指導(dǎo)責(zé)任在收集單位，收集單位提供的危險廢物規(guī)范化延伸服務(wù)是有償服務(wù)，雙方依據(jù)市場規(guī)則可自由選擇服務(wù)內(nèi)容。

2.7 組建危險廢物應(yīng)急貯存隊伍

考慮到危險廢物違法傾倒案件時有發(fā)生且案件從發(fā)現(xiàn)到辦結(jié)耗時長，為更好地留存違法案件的證據(jù)，佛山市要求各個危險廢物收集試點單位須預(yù)留20%的貯存空間作為本市危險廢物應(yīng)急管理貯存場所，且需及時、迅速、有序地處理案件現(xiàn)場的危險廢物。自從收集試點工作開展以來，2018～2020年分別協(xié)助管理部門完成5，16，33宗危險廢物應(yīng)急案件的廢物貯存，大大提高了管理部門的環(huán)境事故區(qū)域應(yīng)急能力[4]。

2.8 逐漸構(gòu)建市內(nèi)危險廢物全鏈條閉環(huán)

隨著佛山市內(nèi)危險廢物處置能力的提升，市內(nèi)的收集試點單位更傾向于將收運回來的危險廢物交由本地的處置單位進(jìn)行處置，可以節(jié)省交通費用。而市內(nèi)的危險廢物經(jīng)營單位也更愿意減少前端產(chǎn)廢單位的瑣碎工作，兩者逐漸由競爭關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献麝P(guān)系，2018～2020年收集試點單位交付市內(nèi)危險廢物處置單位的危險廢物量分別為0噸、375.315噸、5 300.751噸。通過這種前端專業(yè)化分揀、末端針對性處置的模式，有效形成了佛山市內(nèi)危險廢物的全鏈條閉環(huán)。

3 存在的問題

3.1 缺乏危險廢物收集貯存分級管理的政策支撐和技術(shù)規(guī)范

佛山危險廢物收集貯存試點工作存在如邊華丹[5]提出的共性問題：目前《危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法》只針對危險廢物利用處置單位分級管理的管理要求，但缺乏對危險廢物收集貯存單位的管理要求，導(dǎo)致管理層面需要參照利用處置單位進(jìn)行管理。但實際上危險廢物收集貯存點僅僅只是倉庫，其專業(yè)性和定位與利用處置單位完全不同?，F(xiàn)行的危險廢物管理制度尚未針對危險廢物收集貯存單位提供全過程系統(tǒng)指導(dǎo)，例如危險廢物倉庫建設(shè)標(biāo)注、貯存面積、三廢治理要求、收集最大貯存量、中轉(zhuǎn)周期、最大轉(zhuǎn)運量等。

3.2 危險廢物收集體系價格機制不完善

與普通物流中轉(zhuǎn)站最大不同的是，部分危廢收集單位需要自行尋找增值空間以滿足自身利益的平衡，因此不可避免地延續(xù)了持證經(jīng)營單位“包年合同”的服務(wù)模式，在持證經(jīng)營單位提供的危險廢物處置價格基礎(chǔ)上增加了服務(wù)費，甚至不足1噸按1噸算，部分收集單位為了在危險廢物市場上搶奪客源，會不斷降低危險廢物收運價格，但實際上因為危險廢物運輸、末端處置價格基本都是固定的，這樣就會導(dǎo)致部分收集單位的規(guī)范化管理指導(dǎo)跟不上、服務(wù)質(zhì)量參差不齊。

3.3 規(guī)范化管理服務(wù)質(zhì)量參差不齊

收集單位的收運人員由于不熟悉危險廢物的特性、種類等，在收運的時候會存在只拉運危險廢物，但不做服務(wù)的情況，或者是對產(chǎn)廢企業(yè)的規(guī)范化指導(dǎo)服務(wù)敷衍了事，不能做好一個盡職的“家庭醫(yī)生”。

3.4 試點工作結(jié)束后中小微產(chǎn)廢企業(yè)危險廢物出路受阻

佛山市危險廢物收集試點工作只是一項試點工作，對收集單位也只是以備案的形式發(fā)放備案證，目前缺乏針對危險廢物收集貯存分級管理的政策支撐，導(dǎo)致試點工作結(jié)束后，佛山市將面對不少于10 000家中小微產(chǎn)廢企業(yè)的危險廢物的去向問題。

4 對策及建議

（1）希望從國家層面盡快推動《危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法》的修訂，對危險廢物收集工作賦予法律依據(jù)，并進(jìn)一步明確種類或區(qū)域范圍[6]，同時盡快編制《危險廢物收集貯存管理技術(shù)規(guī)范》等相關(guān)指引文件，文件應(yīng)涵蓋制度要求、設(shè)施要求、危險廢物接收要求、現(xiàn)場管理要求、臺賬及聯(lián)單要求、監(jiān)測與應(yīng)急要求等，明確對倉庫的設(shè)計、廢氣管理等提出具體要求，切實提升危險廢物收集貯存單位的運行管理能力，并規(guī)范化收集作業(yè)，使其易于監(jiān)管，從而降低環(huán)境風(fēng)險。

（2）充分利用信息化手段，搭建“危險廢物產(chǎn)生+危險廢物收集+危險廢物處置”的全生命周期互聯(lián)網(wǎng)管理系統(tǒng)[5]，通過打通危險廢物各個環(huán)節(jié)信息流通壁壘，將收集試點單位納入重點排污單位管理，并落實視頻監(jiān)控、電子標(biāo)簽等集成智能監(jiān)控手段，實現(xiàn)互通共享，從而實現(xiàn)危險廢物從產(chǎn)生到中轉(zhuǎn)到最終處置的一站式全程跟蹤管理，減少中介市場介入，從而間接降低了危險廢物利用處置價格。

5 結(jié)語

危險廢物收集試點工作，是一項全新的工作，與目前危險廢物經(jīng)營許可制度不一致，更偏向于危險廢物的逆向管理。同時也發(fā)揮著專業(yè)分類分流的服務(wù)，在產(chǎn)廢單位與處置單位之間起到橋梁作用，并能平衡兩者在危險廢物市場的關(guān)系。