規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)在環(huán)境保護(hù)工作中的重要性

郭揚(yáng)揚(yáng)

（廣東智環(huán)創(chuàng)新環(huán)境科技有限公司，廣東 廣州 510030）

隨著現(xiàn)階段我國國民素質(zhì)水平的整體提升，社會大眾的物質(zhì)生活條件，以及對生存環(huán)境的重視亦在不斷提高。基于現(xiàn)階段工業(yè)水平的迅速發(fā)展，工業(yè)經(jīng)濟(jì)成為帶動(dòng)城市、國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心力量，在其飛速發(fā)展的背后，也給自然生態(tài)環(huán)境帶來諸多不可逆轉(zhuǎn)的傷害。基于自然生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，人類在注重發(fā)展的同時(shí)，對自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識也在不斷提高，隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃的提出與逐步落實(shí)，我國的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作也在穩(wěn)步進(jìn)行，不斷摸索實(shí)現(xiàn)人與自然的友好發(fā)展有效路徑。規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)是當(dāng)前我國進(jìn)行城市規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等重大發(fā)展決策的重要依據(jù)，更是實(shí)現(xiàn)區(qū)域綠色和諧發(fā)展的重要舉措。

1 規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的由來及發(fā)展歷程

1.1 規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的定義

2008年，國務(wù)院正式印發(fā)《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》，其規(guī)定“國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃和區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃（以下稱綜合性規(guī)劃），以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃（以下稱專項(xiàng)規(guī)劃），應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)?！?/p>

規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的主要內(nèi)容包括規(guī)劃概述、現(xiàn)狀調(diào)查與評價(jià)、環(huán)境目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)體系確立、規(guī)劃實(shí)施生態(tài)環(huán)境壓力分析、環(huán)境影響預(yù)測與評價(jià)、規(guī)劃方案綜合論證及規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整建議、不良環(huán)境影響減緩措施、公眾參與、三線一單管控要求、環(huán)境影響跟蹤評價(jià)等[1]。

規(guī)劃環(huán)評的核心原則之一是早期介入，在規(guī)劃編制階段同步開展環(huán)境影響評價(jià)工作，結(jié)合規(guī)劃所在地的環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀及環(huán)境容量，對規(guī)劃方案實(shí)施后可能導(dǎo)致的環(huán)境問題進(jìn)行充分論證與分析，并以此為依據(jù)提出相應(yīng)的環(huán)境影響減緩措施或者對當(dāng)前規(guī)劃方案提出優(yōu)化調(diào)整建議，將規(guī)劃實(shí)施對環(huán)境的影響降到最低。

1.2 環(huán)境影響評價(jià)的由來

環(huán)境影響評價(jià)制度真正融入國家法律系統(tǒng)，作為一項(xiàng)具備法律效力的規(guī)章制度的時(shí)間是在1969年，出現(xiàn)在美國的《國家環(huán)境政策法案》當(dāng)中。這一法案的實(shí)施受到了各個(gè)國家的廣泛關(guān)注，隨后各國逐步效仿美國做法將其作為法律制定融入國家的法律系統(tǒng)。例如：瑞士在1970年建立了環(huán)境影響評價(jià)制度，新西蘭、澳大利亞先后在1973年、1974年將其納入法律體系當(dāng)中。而我國則是在1979年才正式在所頒布中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法中，將其作為我國環(huán)境保護(hù)工作開展，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要法律依據(jù)。

1.3 規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的發(fā)展歷程

我國規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的發(fā)展歷程相對較長，1979年我國首次頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》，該法規(guī)首次提出了“環(huán)境影響評價(jià)”的概念，并明確“在進(jìn)行新建、改建和擴(kuò)建工程時(shí)，必須提出對環(huán)境影響的報(bào)告書，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門和其他有關(guān)部門審查批準(zhǔn)后才能進(jìn)行設(shè)計(jì)；其中防止污染和其他公害的設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)”。自此我國正式試行環(huán)境影響評價(jià)制度。

從1979年－1989年，是我國逐步開始對規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)制度進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范，在這十年的時(shí)間里，相關(guān)主管部門根據(jù)我國的實(shí)際國情與環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀以及實(shí)際需求，對規(guī)劃環(huán)境影響工作的主要內(nèi)容及評價(jià)辦法進(jìn)行了進(jìn)一步的明確。

2002年，我國正式通過《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》，將環(huán)評對象從建設(shè)項(xiàng)目增加到規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)，正式確立了規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)制度。2008年，國務(wù)院正式頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》，進(jìn)一步明確了規(guī)劃環(huán)評的實(shí)施細(xì)則，細(xì)化了規(guī)劃環(huán)評的責(zé)任主體、環(huán)評文件的編制主體及編制方式、公眾參與、實(shí)施程序等，增強(qiáng)了規(guī)劃環(huán)評制度的可操作性和實(shí)用性，促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評制度的落實(shí)，更好發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評從決策源頭預(yù)防和控制不良環(huán)境影響的作用。經(jīng)過不斷地強(qiáng)化與拓展，現(xiàn)如今我國的規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)已然進(jìn)入一個(gè)全面發(fā)展階段，成為我國最重要的環(huán)保制度之一。

2 規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)在環(huán)境保護(hù)工作中的重要性

2.1 從規(guī)劃層面減少環(huán)境影響

在規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)制度確立之前，我國的環(huán)境影響評價(jià)對象主要針對“建設(shè)項(xiàng)目”。隨著國家和社會的不斷發(fā)展，區(qū)域規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)園開發(fā)建設(shè)帶來的環(huán)境問題越來越突出。區(qū)域規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)園開發(fā)帶來的環(huán)境問題相對于具體的建設(shè)項(xiàng)目而言影響范圍更大，且經(jīng)常為不可逆的影響。規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)工作在規(guī)劃編制階段就會正式介入，可以更好地發(fā)揮環(huán)境影響評價(jià)源頭管控的作用，并針對規(guī)劃及區(qū)域開發(fā)過程中可能存在的污染問題進(jìn)行識別，從環(huán)保角度提出規(guī)劃的優(yōu)化調(diào)整建議及環(huán)境影響減緩措施，從規(guī)劃層面減少對周邊環(huán)境的影響。

2.2 提高資源利用率

隨著我國當(dāng)前現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展水平的整體提升，我國工業(yè)生產(chǎn)對資源、能源的消耗亦在不斷增加，尤其是煤炭資源，是我國當(dāng)前工業(yè)生產(chǎn)主要應(yīng)用的燃料之一。在燃料燃燒過程中，會產(chǎn)生二氧化硫、氮氧化物、顆粒物等大氣污染物，對大氣環(huán)境及周邊敏感點(diǎn)產(chǎn)生一定的不良影響。通過規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)工作的開展，在三線一單等內(nèi)容中明確燃料類型、污染物排放總量及排放標(biāo)準(zhǔn)的要求，倒推企業(yè)使用清潔能源、落實(shí)相應(yīng)的廢氣治理措施、提高清潔生產(chǎn)水平，不僅降低燃料燃燒對空氣環(huán)境造成的污染，同時(shí)能有效提升資源的利用率。

2.3 推進(jìn)環(huán)保工作發(fā)展

規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)是推進(jìn)我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展的重要舉措。隨著當(dāng)前我國社會經(jīng)濟(jì)水平的整體提升，隨之而來的環(huán)境污染問題越發(fā)凸顯，推進(jìn)環(huán)保事業(yè)發(fā)展，全面落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)人與自然的友好發(fā)展已然成為當(dāng)前面臨的重要發(fā)展問題。規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)工作通過對我國環(huán)保事業(yè)的開展進(jìn)行系統(tǒng)化規(guī)劃，在確保符合我國環(huán)境保護(hù)工作發(fā)展要求的前提下，合理開展經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)。因此，規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)已成為推進(jìn)我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展的重要舉措。

3 規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)實(shí)際工作中存在的問題

3.1 規(guī)劃環(huán)評源頭管控、優(yōu)化規(guī)劃的作用不明顯

規(guī)劃環(huán)評的核心原則是早期介入、全過程互動(dòng)，由于部分地區(qū)相關(guān)主管部門缺乏對規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的重視，部分規(guī)劃環(huán)評工作介入時(shí)間過晚，對已經(jīng)穩(wěn)定或者取得批復(fù)的規(guī)劃方案開展評價(jià)工作，提出的規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整建議無法有效被采納及落實(shí)。另外，在規(guī)劃環(huán)評工作的實(shí)際實(shí)施過程中，部分地區(qū)將整個(gè)工作重心都集中在規(guī)劃環(huán)評的審查環(huán)節(jié)，而忽視對規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管力度，在規(guī)劃環(huán)評通過審查后未對其審查意見及優(yōu)化調(diào)整建議的落實(shí)情況進(jìn)行跟進(jìn)，未落實(shí)好跟蹤評價(jià)工作[2]。雖然當(dāng)前我國規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)制度相對較為完善，但是在實(shí)際落實(shí)過程中，形式化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，無法充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評工作應(yīng)有的環(huán)境改善效果。

3.2 法律體系不夠健全

我國目前所正式印發(fā)的環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)明確開展規(guī)劃環(huán)評的對象為“一地”“三流域”“十專項(xiàng)”規(guī)劃，但由于規(guī)劃的種類繁多，且并沒有明確的實(shí)施管理名錄，也沒有明確具體的審查部門。在實(shí)際的工作中，部分地方職能部門無法準(zhǔn)確識別規(guī)劃所屬類型，無法確定是否應(yīng)該開展規(guī)劃環(huán)評抑或無法確認(rèn)規(guī)劃環(huán)評的形式是報(bào)告書或者篇章，這就導(dǎo)致各地區(qū)的規(guī)劃環(huán)評工作無法真正全面開展。與此同時(shí)，由于我國現(xiàn)有的法律法規(guī)的不夠健全，在開展規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)工作時(shí)，存在一定的法律上的漏洞，各項(xiàng)審查制度以及審查權(quán)限等方面存在一定的問題，進(jìn)而導(dǎo)致相關(guān)規(guī)劃實(shí)施單位缺乏對該項(xiàng)工作的重視，自主開展規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的主觀意識較差。

3.3 規(guī)劃環(huán)評成果質(zhì)量參差不齊

目前，我國并未對規(guī)劃環(huán)評的編制單位明確具體的資質(zhì)要求，因此規(guī)劃環(huán)評編制人員門檻相對較低。盡管我國目前大部分規(guī)劃環(huán)評的編制單位為高校、科研機(jī)構(gòu)及專業(yè)的環(huán)境評價(jià)單位，但也存在部分不熟悉、不理解規(guī)劃環(huán)評內(nèi)涵的機(jī)構(gòu)通過低價(jià)競爭的方式開展規(guī)劃環(huán)評的單位，這就導(dǎo)致了規(guī)劃環(huán)評成果質(zhì)量參差不齊。規(guī)劃環(huán)評文件質(zhì)量不過關(guān)，導(dǎo)致了部分規(guī)劃環(huán)評成果存在有效性和指導(dǎo)性不足的問題，導(dǎo)致產(chǎn)生后續(xù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

4 改進(jìn)措施

4.1 明確規(guī)劃環(huán)評責(zé)任主體

應(yīng)進(jìn)一步明確規(guī)劃編制單位作為規(guī)劃環(huán)評全過程中的責(zé)任主體，包括按照相關(guān)法律法規(guī)要求開展規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)、規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價(jià)工作。規(guī)劃編制單位在前期的規(guī)劃編制階段，要對規(guī)劃環(huán)評文件中明確提出的合理優(yōu)化調(diào)整建議進(jìn)行采納，優(yōu)化規(guī)劃方案；在規(guī)劃的實(shí)施階段，要嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃環(huán)評文件提出的“三線一單”準(zhǔn)入要求以及各項(xiàng)環(huán)境影響減緩措施，減少環(huán)境影響；在規(guī)劃實(shí)施到一定程度后，應(yīng)按照要求定期開展跟蹤評價(jià)要求。規(guī)劃所在地政府或者相關(guān)主管部門應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督，對未按要求及時(shí)規(guī)劃環(huán)評工作的單位或開展了規(guī)劃環(huán)評工作，但未落實(shí)規(guī)劃環(huán)評文件結(jié)論及審查意見要求且導(dǎo)致了區(qū)域出現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量惡化、重大環(huán)境事故的單位依法進(jìn)行追責(zé)，將規(guī)劃環(huán)評結(jié)論及審查意見的落實(shí)情況納入相關(guān)考核體系中。

4.2 健全法律體系

當(dāng)前我國并沒有出臺有關(guān)規(guī)劃環(huán)評制度的具體法律法規(guī)制度還不完善，導(dǎo)致我國現(xiàn)有的規(guī)劃環(huán)評制度在實(shí)際開展中經(jīng)常會遇到很多阻礙因素。為有效提升規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行力與應(yīng)用效力，我國相關(guān)主管部門應(yīng)從立法的角度出發(fā)，明確規(guī)劃環(huán)評的法律地位以及在相關(guān)行業(yè)內(nèi)的權(quán)威性，建立屬于規(guī)劃環(huán)評的管理名錄，從立法角度上，確定規(guī)劃環(huán)評的各項(xiàng)要求，進(jìn)一步完善規(guī)劃環(huán)評體系。

4.3 強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評質(zhì)量與監(jiān)管要求

規(guī)劃環(huán)評文件的質(zhì)量將直接決定其指導(dǎo)下一層建設(shè)項(xiàng)目工作及減少環(huán)境影響的作用。目前我國的規(guī)劃環(huán)評編制單位及從業(yè)人員技術(shù)水平良莠不齊，直接影響規(guī)劃環(huán)評文件質(zhì)量，相關(guān)職能部門應(yīng)通過加強(qiáng)培訓(xùn)等各種方式進(jìn)一步提高規(guī)劃環(huán)評編制單位及相關(guān)從業(yè)人員的專業(yè)技術(shù)能力。另外，可參考我國現(xiàn)有的“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制監(jiān)督管理辦法”，進(jìn)一步完善規(guī)劃環(huán)評監(jiān)督管理機(jī)制，探索建立規(guī)劃環(huán)評層面的質(zhì)量管理辦法，將規(guī)劃環(huán)評編制人員也納入信用平臺統(tǒng)一進(jìn)行管理，倒逼規(guī)劃環(huán)評編制機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員不斷提高自身技術(shù)水平，進(jìn)一步規(guī)范規(guī)劃環(huán)評市場，提升規(guī)劃環(huán)評編制質(zhì)量。

5 結(jié)語

20世紀(jì)70年代以來，中國在環(huán)境保護(hù)工作中，經(jīng)過不斷的實(shí)踐和總結(jié)，初步構(gòu)建了符合我國社會發(fā)展要求的環(huán)境影響評價(jià)體系，環(huán)境影響評價(jià)制度作為我國環(huán)境管理的八項(xiàng)制度之一，在我國環(huán)境管理體系中扮演著重要角色。從單一的“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)”到“建設(shè)項(xiàng)目、規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)”并重，也是我國環(huán)境保護(hù)工作從微觀向宏觀的轉(zhuǎn)變，更是中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)中又一個(gè)富有革新意識的新舉措。目前，我國的規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)工作還存在一定的問題，需要相關(guān)主管部門及全體從業(yè)人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，研究探索解決問題的思路，建立更加完善的規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)體系。