北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律的邏輯展開及對(duì)我國(guó)的啟示

肖惟志，李愛年

（湖南師范大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

北美五大湖，也稱勞倫斯五大湖，位于北美洲中心地帶，是一系列具有類似海洋特征的大型相互連接的淡水湖。由西往東依次是蘇必利爾湖、密歇根湖、休倫湖、伊利湖與安大略湖。五大湖中，只有密歇根湖完全位于美國(guó)境內(nèi)，其余四湖都橫跨美國(guó)與加拿大，由兩國(guó)共同所有，是較為典型的跨界流域①環(huán)繞北美五大湖的分別是美國(guó)的伊利諾伊州、印第安納州、密歇根州、明尼蘇達(dá)州、紐約州、俄亥俄州、賓夕法尼亞州、威斯康星州以及加拿大的安大略省與魁北克省。。按照體積計(jì)，北美五大湖淡水儲(chǔ)量約為227，126億立方米，大約占北美洲淡水總量的84%，占世界地表淡水總量的21%；按照面積計(jì)，北美五大湖總面積為244，106平方公里，是地球上最大的地表淡水生態(tài)系統(tǒng)之一②See Physical Features of the Great Lakes, NETWORK, https://www.epa.gov/greatlakes/physical-features-great-lakes (last updated Jun. 15, 2022).。北美五大湖除淡水供應(yīng)外，它還是北美洲大陸中一條重要的航運(yùn)路線，同時(shí)也為該地區(qū)4，000多萬(wàn)人口以及來自世界各地的游客提供了絕美的自然風(fēng)景、多樣的娛樂消遣與可觀的經(jīng)濟(jì)效益[1]。

五大湖看似是一種無(wú)窮無(wú)盡的資源，但實(shí)際上只有不到1%的湖水可以通過降水、地表徑流與地下水補(bǔ)給等方式得到更新[2]。因此，若湖水受到污染，很難在短期內(nèi)將其清除。隨著五大湖區(qū)周邊化工業(yè)、冶金業(yè)的迅猛發(fā)展，大量未經(jīng)處理的工業(yè)廢水直排到湖水中，使其遭受了嚴(yán)重的水體污染，曾一度被稱為“棕色田野”[3]。經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境污染問題引起了美加兩國(guó)的關(guān)注，五大湖的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)工作由此展開。通過兩國(guó)共同的努力，其治理取得了良好的成效，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量也得到顯著提升。美加兩國(guó)通過平等合作協(xié)商的方式，制定并頒布了許多關(guān)于保護(hù)五大湖的法律協(xié)議，構(gòu)建了比較完備的五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律框架，我國(guó)可以在學(xué)習(xí)借鑒其經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上積極探索湖泊保護(hù)法律發(fā)展的未來進(jìn)路。

一、北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的歷史進(jìn)程

（一）美加兩國(guó)的水資源管理模式

在美國(guó)，水資源屬于州所有，在其管理上主要以州為主體開展，聯(lián)邦層面沒有統(tǒng)一的水資源管理法規(guī)。為了盡可能平衡憲法上橫向與縱向政府之間的權(quán)力，美國(guó)使用了兩個(gè)憲法聯(lián)邦制框架進(jìn)行淡水保護(hù)：一是橫向聯(lián)邦制框架，指的是各州政府間的關(guān)系；二是縱向聯(lián)邦制框架，指的是聯(lián)邦政府與州政府之間的關(guān)系[4]。實(shí)踐中，由于水資源?？缰荽嬖?，多采用橫向聯(lián)邦制解決州際水資源管理問題，即通過簽訂州際協(xié)議的方式來完成。各州若希望與加拿大政府訂立具有約束力的水資源協(xié)議，則需要預(yù)先經(jīng)過國(guó)會(huì)的同意。

加拿大憲法規(guī)定加拿大水資源管理的立法責(zé)任，其將跨界水域管轄權(quán)授予聯(lián)邦政府，將供水管轄權(quán)授予省府[5]。實(shí)踐中，兩級(jí)政府間權(quán)力與責(zé)任分配存在許多重疊，多由省府制定其獨(dú)立的水資源管理政策，聯(lián)邦政府在水資源管理中領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮不明顯。

美加兩國(guó)同為聯(lián)邦制國(guó)家，在國(guó)家與國(guó)際水資源管理模式上較為類似，將水資源管理權(quán)限交由地方，將跨界水域管理權(quán)限交由聯(lián)邦。對(duì)于五大湖這類跨越多個(gè)州、省的國(guó)際跨界流域，為確保對(duì)水資源長(zhǎng)期有效的保護(hù)，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化并發(fā)揮聯(lián)邦層面的領(lǐng)導(dǎo)作用。

（二）北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法沿革

根據(jù)北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律框架形成過程，可以將其界分為三個(gè)階段，分別是萌芽起步階段、蓬勃發(fā)展階段、穩(wěn)定成熟階段。

1.北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的萌芽起步階段

1909年，美國(guó)與加拿大為防止和解決在共享水域可能出現(xiàn)的使用爭(zhēng)端與跨界問題，共同簽署了《邊界水域條約》，為近一個(gè)世紀(jì)來解決美加之間跨界污染問題提供了實(shí)質(zhì)性治理基礎(chǔ)，標(biāo)志著北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法進(jìn)入萌芽起步階段。該條約僅涉及美加兩國(guó)間的邊界沿線水域，因而不包含完全位于美國(guó)境內(nèi)的密歇根湖。在往后的時(shí)間里，該條約得到若干有關(guān)水質(zhì)的協(xié)議補(bǔ)充，至今保持有效。雙方承諾遵守五大湖區(qū)與其他邊界水域的航行與商業(yè)自由①See Treaty Between the United States and Great Britain Relating to Boundary Waters Between the United States and Canada, art. I.(Jan. 11, 1909).；管理湖面堵塞、改道、人為的升高或降低自然湖水位問題并友好地解決爭(zhēng)議②Id. art. III.。

2.北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的蓬勃發(fā)展階段

直到1955年美國(guó)才開始對(duì)五大湖實(shí)施新的保護(hù)措施，五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律也進(jìn)入了蓬勃發(fā)展階段,該階段的立法呈現(xiàn)出數(shù)量多、內(nèi)容廣的特征。五大湖區(qū)各州簽署了《五大湖流域契約》，1968年在得到了國(guó)會(huì)同意后生效。該契約的目標(biāo)是改進(jìn)五大湖流域的保護(hù)手段，并確保在五大湖水的各個(gè)用途間保持適當(dāng)?shù)钠胶?。該契約是對(duì)湖泊流域管理的一次新嘗試，因此存在一些不足：第一，缺乏退出契約門檻；各州若想退出，在以書面形式正式傳達(dá)給其他州六個(gè)月后即可生效，契約履行依賴于各方的自覺③Id. art. N.；第二，沒有形成對(duì)五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律，也沒有對(duì)五大湖流域的水權(quán)產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性影響。

在二戰(zhàn)后的幾年里，公眾以及科學(xué)家對(duì)五大湖水污染問題越來越感到擔(dān)憂。為回應(yīng)這些擔(dān)憂，美加兩國(guó)于1964年就伊利湖與安大略湖生態(tài)環(huán)境污染問題向國(guó)際聯(lián)合委員會(huì)提出調(diào)查申請(qǐng)，委員會(huì)經(jīng)過近七年的調(diào)查研究，于1970年發(fā)布報(bào)告，建議制定新的水質(zhì)控制計(jì)劃并達(dá)成合作協(xié)議以應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)重的湖區(qū)污染問題④SeeInt’l Joint Comm’n, Pollution of Lakes Erie, Lake Ontario and the International Section of the St. Lawrence River (1971).。經(jīng)過兩年的談判，兩國(guó)在1972年共同簽署了《五大湖水質(zhì)協(xié)議》①See The Great Lakes Water Quality Agreement. (Apr. 15, 1972).。該協(xié)議為確定兩國(guó)在五大湖區(qū)保護(hù)的優(yōu)先事項(xiàng)以及實(shí)施改善水質(zhì)的行動(dòng)提供了一個(gè)框架，要求擴(kuò)大對(duì)湖泊狀況的研究與監(jiān)測(cè)，恢復(fù)和維護(hù)五大湖水域的化學(xué)、物理與生物完整性。盡管未能實(shí)現(xiàn)消除有毒污染的最終目標(biāo)，但五大湖流域中磷排放水平與環(huán)境污染物水平都在持續(xù)下降，這些都與《五大湖水質(zhì)協(xié)定》發(fā)展進(jìn)程中產(chǎn)生的政策與方案有關(guān)。

1985年，為應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的對(duì)五大湖生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與福利產(chǎn)生重大不利影響的水域改道與水資源消耗問題，五大湖區(qū)各州、省共同簽署了《五大湖憲章》②See The Great Lakes Charter: Principles for the Management of Great Lakes Water Resources. (Feb. 11, 1985).。該憲章規(guī)定，不得在未通知、咨詢并征求受影響的州和省同意或批準(zhǔn)前提下對(duì)五大湖區(qū)水資源進(jìn)行任何新的或增加的重大改道以及消耗性使用。此外，該憲章與《五大湖流域契約》類似，同樣是一部無(wú)約束力的善意協(xié)議，是否遵守依賴于各方自覺。1986年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《水資源開發(fā)法》③See Water Resources Development Act. 33 U.S. Code § 2201(Nov. 17, 1986).，該法明確五大湖是重要的自然資源，需要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的管理與保護(hù)，五大湖區(qū)各州州長(zhǎng)對(duì)于任何關(guān)于從五大湖流域引水的提議具有否決權(quán)。該法顯示出國(guó)會(huì)將五大湖水資源管理權(quán)留給各州的意圖，其不足在于沒有對(duì)批準(zhǔn)或拒絕改道設(shè)定一個(gè)具體的決策標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中易受影響。

為彌補(bǔ)《五大湖憲章》與《水資源開發(fā)法》之間的差距，五大湖區(qū)各州、省政府首腦于2001年簽署了《五大湖憲章附件》④See The Great Lakes Charter Annex. A Supplementary Agreement to The Great Lakes Charter. (Jun. 18, 2001).。各締約方承諾將集體作出所有取水決定。該附件的頒布使得對(duì)五大湖的保護(hù)進(jìn)入到了一個(gè)前所未有的程度，同時(shí)也為未來新協(xié)議的制定奠定基礎(chǔ)，在整個(gè)五大湖水資源管理層面上是一個(gè)巨大的飛躍。

3.北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的穩(wěn)定成熟階段

自1909年《邊界水域條約》簽署以來，經(jīng)過近100年的探索，美加兩國(guó)認(rèn)識(shí)到對(duì)五大湖的生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍然存在不足。隨著淡水資源變得日漸稀缺，從五大湖輸出水供流域外地區(qū)使用的壓力也在日漸增大。為更好地保護(hù)五大湖，各州、省沒有等待聯(lián)邦政府采取行動(dòng)，而是通過協(xié)商討論于2005年簽署了《五大湖—圣勞倫斯河流域可持續(xù)水資源協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)議》）?！秴f(xié)議》指示各州、省應(yīng)采取相關(guān)措施，禁止新的或增加的改道，并應(yīng)管理取用和消耗五大湖水的行為⑤See Great Lakes-St. Lawrence River Basin Sustainable Water Resources Agreement, art. 200. (Dec. 13, 2005).。同年，以《五大湖憲章》與《五大湖憲章附件》為基礎(chǔ)，位于五大湖區(qū)的八個(gè)州就它們?nèi)绾喂芾砦宕蠛饔蚬┧氖褂煤炇鹆艘豁?xiàng)具有法律約束力的州際契約，即《五大湖—圣勞倫斯河流域水資源契約》（以下簡(jiǎn)稱《契約》）?！镀跫s》是《協(xié)議》下州長(zhǎng)履行承諾的一個(gè)手段，其對(duì)《協(xié)議》許多內(nèi)容作了更為精細(xì)化的規(guī)定。

至此，北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律框架已基本形成，美加兩國(guó)在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，建立由五大湖區(qū)各州、省合作組成的多個(gè)環(huán)境區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并通過簽署《五大湖流域契約》《五大湖憲章》《協(xié)議》《契約》等關(guān)于生態(tài)修復(fù)、保護(hù)、資源利用的各種協(xié)議，形成了合作共管的基本法律，確立了五大湖系統(tǒng)管理的制度模式與工作方式，為五大湖科學(xué)治理奠定了基本框架。

二、北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律的主要內(nèi)容

北美五大湖作為一個(gè)典型的跨界流域，其跨界性一定程度決定了對(duì)其的保護(hù)將主要以美加兩國(guó)簽署國(guó)際條約、協(xié)議的方式進(jìn)行，而非主要以兩國(guó)制定與五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的國(guó)內(nèi)法的方式進(jìn)行。此外，從北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律框架的形成時(shí)間上看，許多協(xié)議都簽署于上世紀(jì)中后期，只有少數(shù)幾個(gè)協(xié)議簽署或修訂于2000年之后。因此，本部分在對(duì)北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律的主要內(nèi)容進(jìn)行論述時(shí)，將主要以較新制定的《協(xié)議》與《契約》為分析對(duì)象，加之吸收北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律框架中其他的重要部分，對(duì)其進(jìn)行分類、提煉并展開論述。

（一）核心目標(biāo)

北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律設(shè)定的核心目標(biāo)可以概括為：對(duì)五大湖流域水資源開發(fā)、利用與保護(hù)做好合理規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)五大湖流域水資源各個(gè)用途間的適當(dāng)平衡，促進(jìn)各方在五大湖流域展開合作，建立健全水資源管理制度，最終推動(dòng)五大湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）價(jià)值理念

北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)的價(jià)值理念是其靈魂所在，價(jià)值理念的不同趨向?qū)Q定保護(hù)中的不同側(cè)重。總體而言，體現(xiàn)出以下三個(gè)價(jià)值理念。

1.環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)間的協(xié)調(diào)發(fā)展理念

在五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，人們認(rèn)識(shí)到僅依靠污染治理并不能徹底解決環(huán)境問題，而是需要在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展間實(shí)現(xiàn)一個(gè)平衡。這種平衡能促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，其不僅符合追求效率的要求，也符合代內(nèi)、代際以及人類與生態(tài)環(huán)境間的公平。

2.國(guó)家環(huán)境合作理念

傳統(tǒng)意義上，國(guó)際交往的內(nèi)容多是關(guān)于政治與經(jīng)濟(jì)，但國(guó)際關(guān)系的基調(diào)仍然是競(jìng)爭(zhēng)。即使是合作，其目的也更多是考量于自身利益，生態(tài)環(huán)境問題的出現(xiàn)，國(guó)際社會(huì)才產(chǎn)生真正意義上的合作，美加兩國(guó)采用協(xié)商合作方式共同治理五大湖便是國(guó)際環(huán)境合作的一個(gè)典范。

3.湖泊流域系統(tǒng)治理理念

五大湖流域作為一個(gè)具有突出的生態(tài)系統(tǒng)連通性的功能分區(qū)，其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量受到人為因素與自然因素兩方面的影響，美加兩國(guó)在五大湖流域的突出系統(tǒng)治理，形成了統(tǒng)一的監(jiān)督管理體系，有助于提升五大湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)性與科學(xué)性。

（三）水資源監(jiān)督管理制度

1.改道與取水制度

改道與取水制度的完善經(jīng)歷了一個(gè)從寬到嚴(yán)的過程。1985年簽署的《五大湖憲章》中規(guī)定，在提前通知、咨詢所有受影響的州、省并征得其同意的情況下即可對(duì)五大湖水資源進(jìn)行新的或增加的改道以及消耗性用水①See The Great Lakes Charter: Principles for the Management of Great Lakes Water Resources, Principle IV.。而后2005年簽署的《協(xié)議》對(duì)改道與取水作了更為嚴(yán)格的規(guī)定，基本原則是“一般禁止，例外允許”。具體而言，雙方應(yīng)采取措施禁止任何新的或增加的改道，但有三個(gè)例外情況：第一，跨界社區(qū)中允許公共供水目的的輸送水；第二，流域內(nèi)允許將水從一個(gè)湖泊轉(zhuǎn)移到另一個(gè)湖泊；第三，跨界縣內(nèi)允許從流域外社區(qū)調(diào)運(yùn)水。這些例外情況需符合《協(xié)議》規(guī)定的相關(guān)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)②See Great Lakes-St. Lawrence River Basin Sustainable Water Resources Agreement, art. 201.。此外，提案方應(yīng)向所有締約方提供詳細(xì)及時(shí)的通知，并對(duì)收到的反饋評(píng)論作出回應(yīng)。提案若最終得到通過，各方應(yīng)對(duì)其采取的措施進(jìn)行規(guī)制，確保水資源的高效管理與使用合理③Id. art. 204, 205, 206.。

2.水資源清單制度

水資源清單的目標(biāo)是生成可靠的信息，使其能經(jīng)受起州水務(wù)局與州法院的審查。當(dāng)然，它也常用于其他資源管理的目的，例如河岸清單與地下水特征描述等?！镀跫s》要求各締約方應(yīng)在本契約生效之日起五年內(nèi)，制定和維護(hù)水資源清單，收集、檢索、交換有關(guān)締約方水資源的信息，其內(nèi)容包括資源的位置、類型、使用情況以及取水、改道和消耗性用水的水量等?！镀跫s》鼓勵(lì)各締約方與州、聯(lián)邦、其他私營(yíng)機(jī)構(gòu)以及理事會(huì)展開合作，共同制定水資源清單①See Great Lakes-St. Lawrence River Basin Water Resources Compact, § 4.1. (Dec. 13, 2005).。此外，《契約》還要求理事會(huì)協(xié)助各締約方建立一個(gè)關(guān)于五大湖流域水資源管理的共享數(shù)據(jù)庫(kù)，各方應(yīng)每年將收集到的信息向其報(bào)告。

3.節(jié)水與水效率制度

節(jié)水與水效率兩者在概念上有些許差別，前者是指幫助人們改變行為、減少用水的實(shí)踐，目標(biāo)是只使用所需要的水。后者是指以最少的水量完成一項(xiàng)任務(wù)，目標(biāo)則是用更少的水做更多的事?！镀跫s》規(guī)定各方應(yīng)有針對(duì)地制定并實(shí)施在其管轄范圍內(nèi)自愿的或強(qiáng)制的節(jié)水與水效率計(jì)劃，恢復(fù)流域水文與生態(tài)系統(tǒng)的完整性，維持流域內(nèi)地表水與地下水水量，提高用水效率，減少水的損失與浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)流域水的可持續(xù)利用②Id.§4.2.。各方應(yīng)每年評(píng)估其在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)方面的計(jì)劃，向理事會(huì)與區(qū)域機(jī)構(gòu)報(bào)告，并向公眾提供該年度評(píng)估報(bào)告。同時(shí)，所設(shè)定的目標(biāo)會(huì)在《契約》生效之日起五年，以及此后每五年，由理事會(huì)與各締約方合作探討，對(duì)其進(jìn)行酌情審查與修改。此外，各締約方承諾，將促進(jìn)與實(shí)施對(duì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)無(wú)害的節(jié)水措施，比如高效用水措施與激勵(lì)措施等。

（四）環(huán)境區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

1.成立國(guó)際聯(lián)合委員會(huì)

國(guó)際聯(lián)合委員會(huì)(International Joint Commission)是依據(jù)1909年《邊界水域條約》設(shè)立的，用于解決美加兩國(guó)間爭(zhēng)端，追求兩國(guó)共同利益的環(huán)境區(qū)域協(xié)調(diào)組織。這是一個(gè)富有遠(yuǎn)見的步驟，主權(quán)國(guó)家通常不愿意將決策權(quán)交給任何人，更不用說是獨(dú)立的兩國(guó)或多國(guó)委員會(huì)。在組織框架上，其由六名委員組成，三名由美國(guó)總統(tǒng)任命，三名由加拿大總理任命③See Treaty Between the United States and Great Britain Relating to Boundary Waters Between the United States and Canada,art. VII.。該委員會(huì)在美國(guó)華盛頓特區(qū)以及加拿大渥太華與溫莎設(shè)有辦事處。在職責(zé)承擔(dān)上，主要有三項(xiàng)：其一是審批一方因開展水資源活動(dòng)可能會(huì)對(duì)另一方湖區(qū)自然水位與水量造成影響的申請(qǐng)；其二是依照重要會(huì)議與要求對(duì)相關(guān)問題開展研究；其三是對(duì)兩國(guó)間邊界水域可能出現(xiàn)的糾紛進(jìn)行仲裁。在表決規(guī)則上，對(duì)案件結(jié)果投票占多數(shù)的委員有權(quán)作出決定，若出現(xiàn)意見平均的情形，則每一方的委員應(yīng)向各自政府提出單獨(dú)的報(bào)告，各締約方應(yīng)努力商定對(duì)分歧意見的調(diào)整。最終若能達(dá)成協(xié)議，委員應(yīng)采取進(jìn)一步程序執(zhí)行該協(xié)議④Id. art. VIII.。目前，國(guó)際聯(lián)合委員會(huì)下設(shè)五大湖科學(xué)咨詢委員會(huì)、五大湖—圣勞倫斯河適應(yīng)性管理委員會(huì)等17個(gè)專業(yè)委員會(huì)⑤See Boards, Studies, and Committee, NETWORK, https://www.ijc.org/en/who/boards (last updated Jun. 15, 2022).。

2.設(shè)立五大湖區(qū)委員會(huì)

五大湖區(qū)的八個(gè)州于1955年通過《五大湖流域契約》成立了五大湖區(qū)委員會(huì)(The Great Lakes Commission)，負(fù)責(zé)制定政策，聯(lián)合各方一同解決任何州、省或國(guó)家都無(wú)法單獨(dú)解決的問題。從目標(biāo)上看，五大湖區(qū)委員會(huì)是為了促進(jìn)五大湖區(qū)水資源的有序、綜合與全面的開發(fā)、利用與保護(hù)。從表決規(guī)則上看，每個(gè)州有權(quán)在委員會(huì)中投三票，委員會(huì)的行動(dòng)應(yīng)以多數(shù)票通過。從組織框架上看，五大湖區(qū)委員會(huì)由各方根據(jù)其所代表的州的法律指定或任命不少于三名、不多于五名的委員組成。委員會(huì)主席與副主席均從其成員中選舉產(chǎn)生，委員會(huì)還將任命一名執(zhí)行董事，并由其同時(shí)擔(dān)任財(cái)務(wù)秘書一職⑥See Great Lakes Basin Compact, art. IV. (Jul. 24, 1968).。委員會(huì)每年應(yīng)向各方的立法機(jī)構(gòu)與州長(zhǎng)提交一份報(bào)告，說明其上一年的活動(dòng)，并可發(fā)布其認(rèn)為合適的補(bǔ)充報(bào)告。此外，五大湖區(qū)各州還通過了《五大湖區(qū)委員會(huì)章程》⑦See Great Lakes Commission Bylaws. (Dec. 3, 1962).。該章程將委員會(huì)的各項(xiàng)職責(zé)分工以及相關(guān)程序性事項(xiàng)作了更為詳盡的規(guī)定。但是，該委員會(huì)有一個(gè)較明顯的缺陷，即缺乏法律約束力，它所提出的任何建議都只是咨詢性的，無(wú)法強(qiáng)制執(zhí)行，《五大湖流域契約》沒有任何法律授權(quán)準(zhǔn)予其采取措施保護(hù)湖泊，所能發(fā)揮的作用可能較為有限。

3.設(shè)立水資源管理委員會(huì)

1985年《五大湖憲章》設(shè)立了由五大湖區(qū)各州州長(zhǎng)與各省總理任命的代表組成的水資源管理委員會(huì)(Water Resources Management Committee)，其對(duì)各州州長(zhǎng)與各省總理負(fù)責(zé)①See The Great Lakes Charter: Principles for the Management of Great Lakes Water Resources.?！段宕蠛椪隆芬?guī)定，水資源管理委員會(huì)負(fù)責(zé)開發(fā)和設(shè)計(jì)一個(gè)收集與交換水資源管理數(shù)據(jù)的系統(tǒng)，并制定實(shí)施《五大湖憲章》規(guī)定的事先通知與協(xié)商程序。毫無(wú)疑問，該委員會(huì)的設(shè)立會(huì)對(duì)五大湖保護(hù)產(chǎn)生積極作用。但是，《五大湖憲章》除了對(duì)水資源管理委員會(huì)作了簡(jiǎn)要的概述外，并沒有規(guī)定其運(yùn)作細(xì)則，后續(xù)也沒有發(fā)布任何管理計(jì)劃，是否具有實(shí)效性是存疑的。

4.組建五大湖—圣勞倫斯河水資源區(qū)域機(jī)構(gòu)

五大湖—圣勞倫斯河水資源區(qū)域機(jī)構(gòu)(Great Lakes-St. Lawrence River Water Resources Regional Body)是《協(xié)議》組建的一個(gè)重要的環(huán)境區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其由各州州長(zhǎng)、各省總理指定的人構(gòu)成。其主要履行以下職責(zé)：第一，對(duì)提案進(jìn)行區(qū)域?qū)彶椴l(fā)布是否符合例外標(biāo)準(zhǔn)的聲明；第二，報(bào)告協(xié)議的執(zhí)行情況；第三，定期評(píng)估取水的累積性影響；第四，定期審查例外標(biāo)準(zhǔn)及其應(yīng)用情況并提出修正案。其中最重要的是主持區(qū)域?qū)彶?，具體流程如下。第一步，提出取水提案的一方對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)審查，并將其與申請(qǐng)通知一起提交給區(qū)域機(jī)構(gòu)②See Great Lakes-St. Lawrence River Basin Sustainable Water Resources Agreement,art. 505.。第二步，在提交通知與技術(shù)審查后90天內(nèi)，區(qū)域機(jī)構(gòu)將討論研究申請(qǐng)是否符合例外標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)考慮技術(shù)審查與收到的所有意見。第三步，各方尋求就審查結(jié)果達(dá)成一項(xiàng)正式公開的聲明。若無(wú)法達(dá)成，可發(fā)布一份包含不同觀點(diǎn)的聲明③Id. art. 506.。美中不足的是，由于《協(xié)議》并沒有規(guī)定區(qū)域機(jī)構(gòu)的執(zhí)行條款，因而不具有約束力，區(qū)域機(jī)構(gòu)的審查仍然是咨詢性質(zhì)的。此外，作為占五大湖流域人口40%以上的魁北克省和安大略省在十位決策者中只有兩位代表它們的利益，這是否合理值得進(jìn)一步思考。

5.設(shè)立五大湖—圣勞倫斯河流域水資源理事會(huì)

五大湖—圣勞倫斯河流域水資源理事會(huì)(The Great Lakes-St. Lawrence River Basin Water Resources Council)成立于2008年12月，理事會(huì)在《契約》存續(xù)期間作為締約各方政府的機(jī)構(gòu)和工具,在五大湖流域范圍內(nèi)履行職責(zé)，促進(jìn)和協(xié)助與五大湖流域水資源管理相關(guān)的活動(dòng)與計(jì)劃④See Great Lakes-St. Lawrence River Basin Water Resources Compact, §2.1, 2.6, 2.7.。在組織程序上，理事會(huì)由各州州長(zhǎng)組成，并選舉一名主席和副主席。每名成員可任命一位顧問，該顧問可出席理事會(huì)及其委員會(huì)的所有會(huì)議，但無(wú)表決權(quán)。與《協(xié)議》中組建的區(qū)域機(jī)構(gòu)不同，該理事會(huì)有權(quán)啟動(dòng)執(zhí)法程序，理事會(huì)或任何一方可在相關(guān)州法院對(duì)違反《契約》的任何個(gè)人或一方提起民事強(qiáng)制執(zhí)行行動(dòng)。因理事會(huì)行動(dòng)而感到受屈的個(gè)人、州或省有權(quán)要求舉行聽證會(huì)。此外，理事會(huì)提供給各州相應(yīng)的權(quán)力去執(zhí)行對(duì)五大湖流域的集體性控制[6]。毋庸置疑，這樣做可集中各方力量共同推動(dòng)五大湖流域生態(tài)環(huán)境治理，規(guī)避地方保護(hù)主義問題。但缺陷也較為明顯，由于魁北克省與安大略省不是該契約的締約方，各州沒有法律義務(wù)考慮它們的利益，因而可能會(huì)給兩省帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。但是，《契約》有要求理事會(huì)與各省合作，審查其水資源管理與保護(hù)方案，并就是否滿足《契約》規(guī)定提出調(diào)查結(jié)果。

（五）公眾參與制度

公眾參與對(duì)遵守環(huán)境法至關(guān)重要，《協(xié)議》與《契約》都規(guī)定了公眾參與制度，從內(nèi)容上看，《契約》對(duì)公眾參與制度的規(guī)定要比《協(xié)議》更為詳細(xì)?！镀跫s》規(guī)定，除人事問題以外，理事會(huì)應(yīng)當(dāng)將所有會(huì)議向公眾開放，會(huì)議記錄應(yīng)為公開記錄，公眾可在正常營(yíng)業(yè)時(shí)間去理事會(huì)辦公室查閱①Id. § 6.1.。同時(shí)，為確保公眾充分參與，各方或理事會(huì)應(yīng)確保審查提案的程序符合以下四點(diǎn)要求：第一，對(duì)收到申請(qǐng)的通知給予公眾提交意見的機(jī)會(huì)；第二，確保公眾可獲得與申請(qǐng)有關(guān)的各項(xiàng)文件；第三，對(duì)于是否舉行公開會(huì)議，或聽證會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間、地點(diǎn)以及程序向公眾提供指導(dǎo)；第四，詳細(xì)提供決策記錄以供公眾檢查②Id. § 6.2.。五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要廣泛的公眾參與，該制度將會(huì)影響公眾行為、提升公眾參與環(huán)境治理的意識(shí)，最終建立起一個(gè)以政府為主導(dǎo)、多方主體積極參與的五大湖生態(tài)環(huán)境多元共治體系。

三、北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律對(duì)我國(guó)的啟示

美加兩國(guó)和諧的共同管理五大湖顯示出兩國(guó)有能力處理涉及多級(jí)政府包含眾多政治管轄權(quán)的跨越國(guó)際邊界的大型生態(tài)環(huán)境問題。各項(xiàng)協(xié)議、條約的制定與履行不僅體現(xiàn)出兩國(guó)是平等的參與者，更體現(xiàn)出兩國(guó)是平等的決策者。北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律對(duì)于推動(dòng)五大湖流域水資源管理活動(dòng)進(jìn)一步規(guī)范化、制度化運(yùn)行起到積極作用。誠(chéng)然，由于不同的立法背景、發(fā)展模式與流域情況，北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不一定都能為我國(guó)所用，但是湖泊生態(tài)系統(tǒng)的共同自然屬性使得我國(guó)依然可以從中獲取以下三個(gè)維度的啟示。

（一）強(qiáng)化跨行政區(qū)域湖泊生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理

行政區(qū)域是國(guó)家為便于行政管理而分級(jí)劃分的，這不僅是政治權(quán)力的一種投影，也是社會(huì)公眾心理的一道分界線。公眾心理常常會(huì)產(chǎn)生一種特殊的地域歸屬感，而這種情感又極易引發(fā)跨行政區(qū)域湖泊治理中的許多危機(jī)[7]。在利益的推動(dòng)下，特別容易形成地方保護(hù)主義乃至產(chǎn)生更為嚴(yán)重的區(qū)域?qū)α⑴c矛盾。例如在湖泊治理中，各地僅對(duì)隸屬本行政區(qū)域內(nèi)的湖泊流域開展保護(hù)與執(zhí)法工作，沒有考慮整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的完整性與穩(wěn)定性，也沒有統(tǒng)籌上下游之間的關(guān)系，湖泊生態(tài)環(huán)境狀況無(wú)法得到根本改善。要想徹底解決日趨嚴(yán)重的跨區(qū)湖泊污染問題，就要轉(zhuǎn)變并強(qiáng)化跨行政區(qū)域湖泊生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理理念，學(xué)習(xí)借鑒美加兩國(guó)治理五大湖的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，跳出狹隘的地方治理范疇，消除跨界治理的障礙，建立由相關(guān)行政區(qū)政府首腦組成的區(qū)域湖泊治理委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展工作。

不可否認(rèn)的是，在完善湖泊生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理的體系上，我國(guó)已有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。2021年5月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)洞庭湖、鄱陽(yáng)湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見》中鼓勵(lì)建立跨省流域突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理協(xié)調(diào)機(jī)制③參見國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于加快推進(jìn)洞庭湖、鄱陽(yáng)湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見》.[2020-05-28]．https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202106/t20210610_1283027.html?code=&state=123.。2021年11月，在其發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重要湖泊保護(hù)和治理的指導(dǎo)意見》中強(qiáng)調(diào)要建立跨省湖泊湖長(zhǎng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，解決湖泊保護(hù)治理跨區(qū)域、跨流域重大問題，并要研究建立跨區(qū)域湖泊聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作與部門聯(lián)動(dòng)④參見國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重要湖泊保護(hù)和治理的指導(dǎo)意見》.[2020-11-16]．https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202111/t20211124_1304885.html?code=&state=123.。在2021年9月開始施行的《湖南省洞庭湖保護(hù)條例》中體現(xiàn)得更為明顯，該條例為解決洞庭湖跨區(qū)域跨部門執(zhí)法難的問題，規(guī)定省直部門建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，市級(jí)層面建立綜合執(zhí)法機(jī)制，并推動(dòng)建立洞庭湖保護(hù)跨省合作機(jī)制，加強(qiáng)與湖北省信息共享與行政執(zhí)法的協(xié)作①參見《湖南省洞庭湖保護(hù)條例》第七、十一條。。這體現(xiàn)出我國(guó)在推動(dòng)跨行政區(qū)域湖泊生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理上所作的努力，在相關(guān)法律法規(guī)不斷健全完善的前提下，應(yīng)適當(dāng)?shù)膶⒅匦穆湓诜煞ㄒ?guī)的執(zhí)行上，將跨行政區(qū)域湖泊生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理與運(yùn)行機(jī)制落到實(shí)處。

（二）完善湖泊生態(tài)環(huán)境綜合監(jiān)測(cè)體系

北美五大湖擁有較完善的環(huán)境監(jiān)測(cè)與預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，其中包含水質(zhì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、水環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、游客統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等。各個(gè)監(jiān)測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)都安裝有智能反饋系統(tǒng)，可自動(dòng)進(jìn)行數(shù)據(jù)的采集、分析與結(jié)果反饋[8]。設(shè)置在五大湖流域的數(shù)百個(gè)水環(huán)境監(jiān)測(cè)站會(huì)定期監(jiān)測(cè)水環(huán)境指標(biāo)，依靠計(jì)算機(jī)科技，五大湖流域管理形成了綜合決策系統(tǒng)，可為管理機(jī)構(gòu)制定戰(zhàn)略規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策提供綜合信息。得益于先進(jìn)的生態(tài)環(huán)境綜合監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，五大湖實(shí)現(xiàn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)，更是生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐，在我國(guó)已成為一項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要基本制度，在湖泊保護(hù)立法中已經(jīng)得到了體現(xiàn)。例如《湖南省洞庭湖保護(hù)條例》規(guī)定，各部門應(yīng)依職責(zé)組織對(duì)洞庭湖水環(huán)境質(zhì)量、水資源狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，建立洞庭湖水質(zhì)水量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系②參見《湖南省洞庭湖保護(hù)條例》第八條。。但是，對(duì)于如何實(shí)施與操作，則沒有明確表述或涉及。未來，可以從以下三方面來完善該體系：第一，整理匯總各類監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，建立全國(guó)統(tǒng)一共享的湖泊生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)，以在實(shí)踐中發(fā)揮更大的作用；第二，借鑒北美五大湖治理經(jīng)驗(yàn)，采取事前預(yù)防性管理方法與適應(yīng)性管理方法，為水資源的科學(xué)管理提供依據(jù)；第三，加大資金與技術(shù)投入，實(shí)現(xiàn)信息化管理，構(gòu)建更為有效的湖泊生態(tài)環(huán)境綜合監(jiān)測(cè)體系與預(yù)警系統(tǒng)。

（三）推動(dòng)湖泊保護(hù)公眾參與制度的建設(shè)

為彌補(bǔ)集中管理體制下的管理決策內(nèi)部化可能導(dǎo)致公眾參與減少的問題，北美五大湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律注重公眾參與制度的建設(shè)。從某種意義上看，公眾參與推動(dòng)著北美五大湖保護(hù)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)雖然相關(guān)湖泊立法中有關(guān)于公眾參與制度的規(guī)定，但是公眾參與的積極性不高，理想與現(xiàn)實(shí)間還存在差距。湖泊保護(hù)與公眾的生活安全和生命健康息息相關(guān)，通過強(qiáng)化公眾參與，讓社會(huì)公眾積極加入到湖泊保護(hù)的實(shí)踐活動(dòng)，保障公眾對(duì)湖泊保護(hù)的參與權(quán)、建議權(quán)、知情權(quán)，這不僅是湖泊治理的重要社會(huì)基礎(chǔ)，還是提升公眾環(huán)境意識(shí)的重要手段。

針對(duì)目前我國(guó)公眾參與缺乏的現(xiàn)狀，首先，應(yīng)在湖泊保護(hù)法律中進(jìn)一步強(qiáng)化與完善公眾參與制度；其次，應(yīng)加快完善湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)的信息公開體系，例如效仿《契約》，要求將所有會(huì)議及其記錄向公眾開放，使公眾可以準(zhǔn)確便利地獲得全面真實(shí)的環(huán)境信息；最后，要搭建多樣的公眾參與平臺(tái)，聽取最廣大公眾的建議。湖泊的各項(xiàng)政策、決策以及項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)是所有利益相關(guān)者通過民主協(xié)商的途徑來解決，最終推動(dòng)湖泊保護(hù)公眾參與制度落到實(shí)處。