關(guān)于國家終身學(xué)習(xí)立法的思考與建議

韓 民

關(guān)于國家終身學(xué)習(xí)立法的思考與建議

韓 民

（中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會(huì)，北京 100816）

自1995年我國教育法中提出“建立和完善終身教育體系（第11條）”以來，我國社會(huì)關(guān)于終身教育/學(xué)習(xí)立法問題的討論已經(jīng)持續(xù)了近30年。其間，一些地方頒布實(shí)施了終身教育促進(jìn)條例，出現(xiàn)了地方立法領(lǐng)先于國家立法的教育立法中的獨(dú)特現(xiàn)象，但是，國家立法雖然幾經(jīng)嘗試，卻至今未能實(shí)現(xiàn)。國家立法的滯后對(duì)于我國構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系和建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)來說，不能不說是一個(gè)重大的戰(zhàn)略性缺失。本文僅就國家立法有關(guān)問題談幾點(diǎn)想法和建議。

一、終身學(xué)習(xí)國家立法的必要性、緊迫性和可行性

隨著改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國各級(jí)學(xué)校迅速發(fā)展，各級(jí)教育的入學(xué)率普遍提高，隨著終身教育/學(xué)習(xí)理念的普及，學(xué)校教育之外的終身學(xué)習(xí)需求也日益高漲，各種非正規(guī)教育也有了很大發(fā)展。但相對(duì)于學(xué)校教育來說，我國學(xué)校外的終身教育/學(xué)習(xí)法律保障薄弱，制約了終身教育/學(xué)習(xí)政策的落實(shí)與實(shí)踐的發(fā)展。

當(dāng)前，在國家層面推動(dòng)終身學(xué)習(xí)立法不僅十分必要而且愈加緊迫。

（一）國家終身學(xué)習(xí)立法是推進(jìn)和保障全民終身學(xué)習(xí)必然要求

當(dāng)前，我國正面臨百年未有之大變局，應(yīng)對(duì)急劇的社會(huì)變化，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，需要全面提高國民素質(zhì)，而提高國民素質(zhì)的根本途徑在于推動(dòng)全民終身學(xué)習(xí)。政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)建設(shè)都需要全民終身學(xué)習(xí)的支持，可持續(xù)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、科教興國、人才強(qiáng)國、鄉(xiāng)村振興等一系列國家戰(zhàn)略的深入實(shí)施也需要全民終身學(xué)習(xí)作為戰(zhàn)略支撐。

近年，有關(guān)部門雖然出臺(tái)了一些推進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)的政策文件，如關(guān)于社區(qū)教育、學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的指導(dǎo)意見等，但由于法律約束力較弱，有關(guān)政策難以落實(shí)。要實(shí)現(xiàn)全體人民學(xué)有所教、時(shí)時(shí)能學(xué)、處處可學(xué)、人人皆學(xué)的戰(zhàn)略目標(biāo)，迫切需要在國家層面立法對(duì)終身學(xué)習(xí)政策、制度提供充分的法律保障。

（二）國家終身學(xué)習(xí)立法是健全教育治理體系、完善教育法治體系的必然要求

改革開放以來，我國的教育法制體系逐步建立，國家先后頒布了學(xué)位條例、義務(wù)教育法、教育法、高等教育法、職業(yè)教育法、家庭教育促進(jìn)法，學(xué)前教育法也即將頒布實(shí)施。而作為終身學(xué)習(xí)體系重要組成部分的成人繼續(xù)教育，尚未出臺(tái)專門的法律，成為教育法律體系建設(shè)中的一個(gè)空白領(lǐng)域。已出臺(tái)的教育法律大都聚焦于學(xué)校教育或正規(guī)教育，除家庭教育法和職業(yè)教育法中有關(guān)職業(yè)培訓(xùn)的規(guī)定外，對(duì)非正規(guī)教育、非學(xué)歷教育則很少提及。而隨著全民終身學(xué)習(xí)的發(fā)展，對(duì)社區(qū)教育、老年教育等非正規(guī)教育亟需提供立法予以法律保障。

（三）由于沒有國家立法作為依據(jù)，已出臺(tái)的地方相關(guān)法律在質(zhì)量和法律效力上存在較大差異，對(duì)一些重大制度和政策的表述也缺乏準(zhǔn)確性

有些地方以國家尚未立法為理由，對(duì)終身學(xué)習(xí)立法重視不夠，對(duì)終身學(xué)習(xí)政策落實(shí)不力，推進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)的體制機(jī)制建設(shè)滯后。

當(dāng)前，加快國家終身學(xué)習(xí)立法進(jìn)程不僅必要和緊迫，也具備可行性。

首先，隨著對(duì)終身教育/學(xué)習(xí)理論與實(shí)踐研究的深入，學(xué)界及決策部門對(duì)立法所涉及的一些有爭議的問題，比如基本概念、目標(biāo)定位、主要內(nèi)容等形成越來越多的共識(shí)；

其次，推進(jìn)終身學(xué)習(xí)的政策體系、制度體系等的建設(shè)取得進(jìn)展；

第三，國際及我國各地在立法和執(zhí)法實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也為我國國家立法提供了有益的借鑒。

二、關(guān)于法律的名稱與定位

目前，我國已出臺(tái)的地方法律都定名于“終身教育促進(jìn)條例”，而學(xué)界對(duì)于國家立法的主旨應(yīng)定位于“促進(jìn)法”也形成了普遍的共識(shí)。存在爭議的，是應(yīng)定位于“終身教育促進(jìn)法”還是“終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法”。筆者強(qiáng)烈主張應(yīng)定位于終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法，主要理由如下：

（一）在法理上，終身教育促進(jìn)法立足于公民受教育權(quán)利的保障，終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法立足于公民學(xué)習(xí)權(quán)利的保障

從強(qiáng)調(diào)保障公民的受教育權(quán)轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)保障公民的學(xué)習(xí)權(quán)利是終身學(xué)習(xí)發(fā)展的國際趨勢。1985年聯(lián)合國教科文組織第四次國際成人教育會(huì)議的宣言（“學(xué)習(xí)權(quán)利宣言”）中指出：學(xué)習(xí)權(quán)是閱讀和書寫、質(zhì)疑與思考、想象與創(chuàng)造的權(quán)利，是了解自身書寫歷史的權(quán)利，是獲得教育資源的權(quán)利，是發(fā)展個(gè)體及群體技能的權(quán)利。學(xué)習(xí)權(quán)利是個(gè)人及人類生存發(fā)展不可或缺的一項(xiàng)基本權(quán)利，應(yīng)保障個(gè)人無障礙地選擇學(xué)習(xí)的時(shí)間、地點(diǎn)和方式，進(jìn)行讀寫、質(zhì)疑、思考、創(chuàng)造、研究與探索的權(quán)利。[1]由此可見，保障學(xué)習(xí)權(quán)利蘊(yùn)含著保障個(gè)人自主選擇教育資源、選擇學(xué)習(xí)的時(shí)間、地點(diǎn)的權(quán)利——這對(duì)難以獲得正規(guī)教育資源的成人學(xué)習(xí)者至關(guān)重要，這不僅不是權(quán)利保障的后退，相反，它體現(xiàn)了權(quán)利保障對(duì)象人群和內(nèi)容上的延伸和拓展。就成人學(xué)習(xí)而言，強(qiáng)調(diào)保障學(xué)習(xí)權(quán)更有積極意義。

（二）用終身學(xué)習(xí)替代終身教育更能體現(xiàn)終身學(xué)習(xí)的本質(zhì)內(nèi)涵與實(shí)踐進(jìn)展，用終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法比終身教育促進(jìn)法更具包容性

終身學(xué)習(xí)理念的根本意涵強(qiáng)調(diào)各級(jí)各類教育和學(xué)習(xí)的綜合性、整合性、融合性，是相互貫通的正規(guī)教育、非正規(guī)教育和非正式學(xué)習(xí)的總和。聯(lián)合國教科文組織認(rèn)為，“學(xué)習(xí)”是獲得知識(shí)——信息、認(rèn)識(shí)、技能、價(jià)值觀和態(tài)度——的過程，“教育”是有計(jì)劃、有意識(shí)、有目的和有組織的學(xué)習(xí)。[2]日本學(xué)者認(rèn)為：教育是有組織的持續(xù)活動(dòng)，學(xué)習(xí)則包含偶發(fā)性的活動(dòng)，終身學(xué)習(xí)是比終身教育更寬泛的概念。[3]從國際趨勢看，聯(lián)合國教科文、經(jīng)合組織、歐盟等國際組織以及歐美、日本等發(fā)達(dá)國家都用終身學(xué)習(xí)這一法律或政策概念替代了原來的終身教育。[4]由此可見，定位于“終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法”能夠?qū)⒄?guī)教育（有組織的學(xué)習(xí)）之外的各類非正規(guī)教育和非正式學(xué)習(xí)（無固定形式的、非組織化的學(xué)習(xí)）活動(dòng)，如社區(qū)教育、老年教育、工作場所中的實(shí)踐學(xué)習(xí)、團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)、自主學(xué)習(xí)等都納入保障和促進(jìn)的法律與政策范圍中，而這些是全民終身學(xué)習(xí)體系的重要組成部分，也是推進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)的必然要求。

（三）使用“終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法”的名稱，協(xié)調(diào)同已有教育相關(guān)法律的關(guān)系

由于現(xiàn)有的教育相關(guān)法律都是以“教育”為保障和規(guī)范的主要目標(biāo)，制定“終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法”，將保障和促進(jìn)的主要目標(biāo)聚焦于其他教育法律中很少涉及的非正規(guī)教育、非正式學(xué)習(xí)活動(dòng)，不僅能突出立法的獨(dú)特視角，也有助于避免同已有教育法律中有關(guān)非正規(guī)教育規(guī)定在內(nèi)容上的交叉重復(fù)乃至沖突。

三、關(guān)于終身學(xué)習(xí)立法的主要內(nèi)容

終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法在立法的內(nèi)容上應(yīng)涵蓋包括學(xué)校教育在內(nèi)的整個(gè)終身學(xué)習(xí)體系，包括以終身學(xué)習(xí)理念推動(dòng)學(xué)校教育改革的內(nèi)容，但重點(diǎn)應(yīng)聚焦于終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，即其他教育法律中很少涉及、法律保障薄弱的非正規(guī)教育和非正式學(xué)習(xí)，特別是成人繼續(xù)教育中的社區(qū)教育、老年教育等領(lǐng)域。立法應(yīng)主要聚焦以下幾方面內(nèi)容：

首先，對(duì)終身學(xué)習(xí)相關(guān)概念進(jìn)行明確的法律界定。目前，對(duì)終身教育、終身學(xué)習(xí)的相關(guān)概念、制度等存在一些模糊認(rèn)識(shí)，乃至錯(cuò)誤的理解，所以從法律上明確相關(guān)法律的內(nèi)涵與外延，這是強(qiáng)化法律保障、推動(dòng)制度建設(shè)和落實(shí)相關(guān)政策的基本前提。我國各地出臺(tái)的終身教育促進(jìn)條例，都有對(duì)相關(guān)基本概念的規(guī)定，日本、韓國以及我國臺(tái)灣地區(qū)出臺(tái)的終身學(xué)習(xí)法律中也都有關(guān)于核心概念的清晰界定。立法中應(yīng)明確的核心概念主要包括終身學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)體系、學(xué)習(xí)型社會(huì)、學(xué)習(xí)型組織、繼續(xù)教育、社會(huì)教育、社區(qū)教育、老年教育、終身學(xué)習(xí)成果認(rèn)定轉(zhuǎn)換、國家資歷框架、學(xué)分銀行、終身學(xué)習(xí)賬戶、培訓(xùn)券、帶薪學(xué)習(xí)制度等。

第二，關(guān)于推進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)體系、學(xué)習(xí)型社會(huì)、學(xué)習(xí)型組織建設(shè)的相關(guān)規(guī)定。

第三，關(guān)于促進(jìn)各類非正規(guī)教育、非正式學(xué)習(xí)的規(guī)定，比如成人繼續(xù)教育、青少年校外教育、社會(huì)教育、社區(qū)教育、職業(yè)培訓(xùn)、老年教育等領(lǐng)域。

第四，關(guān)于非正規(guī)學(xué)習(xí)成果認(rèn)定、學(xué)分銀行、終身學(xué)習(xí)資歷框架、帶薪學(xué)習(xí)假等終身學(xué)習(xí)制度建設(shè)的規(guī)定。

第五，關(guān)于終身學(xué)習(xí)推進(jìn)體制或治理體系的規(guī)定。推進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)、構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，僅靠政府、僅靠教育部門是不夠的，需要推進(jìn)資源共享、政策協(xié)調(diào)和共管共治，終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法應(yīng)就建立政府各相關(guān)部門及全社會(huì)各方面廣泛參與的新型治理體系做出規(guī)定，為終身學(xué)習(xí)治理體系提供法律依據(jù)。[5]

關(guān)于終身學(xué)習(xí)治理體系的有關(guān)規(guī)定應(yīng)是終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法的重點(diǎn)內(nèi)容之一，我國各地的終身教育促進(jìn)條例以及日本、韓國、我國臺(tái)灣地區(qū)的終身學(xué)習(xí)法律都以較大篇幅對(duì)終身學(xué)習(xí)推進(jìn)體制作了明確規(guī)定。

比如，日本的終身學(xué)習(xí)振興法，全稱是“關(guān)于健全振興終身學(xué)習(xí)政策推進(jìn)體制的法律”，其立法的核心是確立終身學(xué)習(xí)推進(jìn)體制。該法規(guī)定了中央政府及地方政府在振興終身學(xué)習(xí)事業(yè)上的主要職責(zé)。關(guān)于中央政府的職責(zé)，該法規(guī)定中央政府教育行政部門及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)部門應(yīng)提出地方政府建立終身學(xué)習(xí)推進(jìn)體制和制定終身學(xué)習(xí)推進(jìn)計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地方終身學(xué)習(xí)推進(jìn)計(jì)劃的制定與實(shí)施提供指導(dǎo)咨詢意見及必要支持。該法規(guī)定明確規(guī)定了地方政府的主要職責(zé)，包括制定終身學(xué)習(xí)推進(jìn)基本計(jì)劃（構(gòu)想），收集、整理與發(fā)布終身學(xué)習(xí)（包括學(xué)校教育、社會(huì)教育、文化活動(dòng)、體育活動(dòng)等領(lǐng)域）相關(guān)信息，組織居民學(xué)習(xí)需求及學(xué)習(xí)成果評(píng)價(jià)的調(diào)查研究，開發(fā)適合本地的學(xué)習(xí)方法，組織終身學(xué)習(xí)專業(yè)工作者的研修，為終身學(xué)習(xí)相關(guān)部門及社會(huì)組織開展合作提供咨詢與幫助，舉辦社會(huì)教育講座及其他有關(guān)事業(yè)，等等。該法還規(guī)定都道府縣（相當(dāng)于我國的省級(jí)行政區(qū)劃）可設(shè)立終身學(xué)習(xí)審議會(huì)，對(duì)地方推進(jìn)終身學(xué)習(xí)的政策進(jìn)行審議，向地方政府首腦和教育委員會(huì)提出咨詢意見。[6]74

韓國終身教育法也重點(diǎn)規(guī)定了終身教育推進(jìn)體制。如確立由審議終身教育振興委員會(huì)（中央）、都市道終身教育振興協(xié)議會(huì)、市都區(qū)終身教育協(xié)議會(huì)構(gòu)成的終身教育決策審議機(jī)制，以及由國家終身教育振興院（終身教育振興委員會(huì)-教育部長）、市道終身教育振興院（終身教育協(xié)議會(huì)-市道知事）、市郡終身學(xué)習(xí)館（終身教育協(xié)議會(huì)-市郡區(qū)首長）、幸福學(xué)習(xí)中心（邑、面、洞）組成的四級(jí)終身教育實(shí)施組織架構(gòu)。[6]267-277

第六，關(guān)于終身學(xué)習(xí)資源籌措與經(jīng)費(fèi)保障的相關(guān)規(guī)定。例如，韓國的終身教育法就對(duì)終身教育的經(jīng)費(fèi)與資助做出規(guī)定：國家及地方政府可以為振興終身教育提供所需要的經(jīng)費(fèi)；提供經(jīng)費(fèi)時(shí)應(yīng)以直接資助學(xué)習(xí)者為原則。

第七，關(guān)于促進(jìn)終身學(xué)習(xí)工作者專業(yè)發(fā)展的有關(guān)規(guī)定。日本、韓國及我國臺(tái)灣地區(qū)在相關(guān)法律中都有對(duì)關(guān)于終身學(xué)習(xí)工作者專業(yè)發(fā)展的規(guī)定。如韓國的終身教育法設(shè)專章，對(duì)終身教育工作者（終身教育士）的任職條件、職責(zé)任務(wù)、工作安置等做出規(guī)定。

關(guān)于國家終身學(xué)習(xí)立法，最近有關(guān)部門啟動(dòng)了新一輪調(diào)研工作，期待調(diào)研工作能對(duì)上述問題進(jìn)行深入研討，為加快國家終身學(xué)習(xí)立法進(jìn)程提供研究支持。

［1］ Declaration of Conference, Timothy D. Adult education in retrospective: 60 years of CONFINTEA, UNESCO 2014: 176-177.

［2］ 聯(lián)合國教科文組織. 反思教育: 向“全球共同利益”的理念轉(zhuǎn)變？[M]. 教科文組織出版, 2015, 16-17.

［3］ 生涯教育與生涯學(xué)習(xí)[M]. [日]社會(huì)教育·生涯學(xué)習(xí)辭典, 朝倉書店, 2012: 281.

［4］ 韓民. 終身學(xué)習(xí)體系概念研究[J]. 寧波大學(xué)學(xué)報(bào): 教育科學(xué)版, 2019(6): 42-47.

［5］ 韓民. 關(guān)于終身學(xué)習(xí)立法若干問題的思考[R]. 中國教育法制評(píng)論第13輯(2015).

［6］社會(huì)教育推進(jìn)全國恊議會(huì). 社會(huì)教育·生涯學(xué)習(xí)ハンドプック（第9版）[M]. エィデル研究所， 2017.

韓民（1958-），男，安徽宿州人，研究員，主要研究方向：教育政策、終身學(xué)習(xí)理論。E-mail: hmin@moe.edu.cn

（責(zé)任編輯 周 密）