關(guān)于全域土地綜合整治問題的思考

韓英英

（陜西地建土地勘測規(guī)劃設(shè)計院有限責任公司，陜西西安 710075）

社會經(jīng)濟的發(fā)展使得土地整治模式不斷更新，現(xiàn)如今，全域土地綜合整治的應(yīng)用十分廣泛，已經(jīng)成為踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。充分把握全域土地綜合整治的基本內(nèi)涵，協(xié)調(diào)各項要素，發(fā)揮資源優(yōu)勢，改善生態(tài)環(huán)境，可以為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展注入新的生命力。然而，全域土地綜合整治工作的實施仍然存在一些不足之處，導致相關(guān)工作效果不理想，未能取得預(yù)期成效，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展面臨著巨大挑戰(zhàn)。因此，需要積極扭轉(zhuǎn)陳舊思維，引入現(xiàn)代化信息技術(shù)，構(gòu)建完善的溝通機制和監(jiān)管體系，從而推動全域土地綜合整治工作的穩(wěn)步高效開展，助力鄉(xiāng)村振興，縮小城鄉(xiāng)差距。

1 內(nèi)涵和意義

通過全域土地綜合整治，可以對當前區(qū)域的耕地、建設(shè)用地、生態(tài)系統(tǒng)進行有機協(xié)調(diào)，提高土地資源利用率，促進自然生態(tài)的自我恢復(fù)，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展格局。在全域土地綜合整治模式應(yīng)用過程中，必須統(tǒng)籌兼顧全域空間，對國土空間結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，確保山水林田湖草形成一個整體，使其相互依存、互惠互利[1]。同時，明確全域范圍內(nèi)的社會、經(jīng)濟、文化、環(huán)境特點，善于挖掘資源優(yōu)勢，提高土地整治工作效能。全域土地綜合整治涉及多部門的參與，因此要科學劃分各個主體的職責，加強各單位部門的交流合作，以打造具有魅力的社會主義新農(nóng)村。具體而言，全域土地綜合整治的意義體現(xiàn)在以下3 個方面。

1.1 符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求

“三農(nóng)”問題的存在制約著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，加強產(chǎn)業(yè)融合，構(gòu)建完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，可以為農(nóng)民提供更多就業(yè)機會，顯著提升農(nóng)民收入水平。全域土地綜合整治的開展可以對土地資源進行優(yōu)化配置，盤活閑置土地資源，滿足產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展對土地資源的旺盛需求，吸引外來資本投入鄉(xiāng)村，給鄉(xiāng)村地區(qū)制造新的經(jīng)濟增長點，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)定實施。

1.2 有利于建設(shè)生態(tài)宜居型家園

新時代下，人們對居住環(huán)境的要求與日俱增。以全域土地綜合整治工作為抓手，對生態(tài)環(huán)境予以改善，建設(shè)完善的基礎(chǔ)設(shè)施，可為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)、現(xiàn)代化的生活服務(wù)，提高其生活質(zhì)量[2]。同時，統(tǒng)籌全域生態(tài)系統(tǒng)進行土地整治方案的設(shè)計，維持生態(tài)平衡，建設(shè)人與自然和諧共生的新型生態(tài)家園，鄉(xiāng)村地區(qū)美麗的風景會讓當?shù)鼐用窀械津湴梁妥院?，給鄉(xiāng)村生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展增添動力。

1.3 有利于健全鄉(xiāng)村治理體系

鄉(xiāng)村治理的參與者包括政府部門、民間資本和廣大村民，構(gòu)建利益共享、上下聯(lián)動的機制，發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村治理中的自主權(quán)，對于土地整治工作模式有著新的要求。全域土地綜合整治的開展是以鄉(xiāng)村發(fā)展和村民需求為核心，賦予了村民更多的權(quán)利，其嚴格遵守地方政府制定的政策法規(guī)，對土地資源進行開發(fā)和利用，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿?，促進鄉(xiāng)村自治的長效化和科學化開展。

2 存在的問題

2.1 工作觀念有待更新

國土空間布局缺乏合理性，全域土地綜合整治工作觀念有待更新，具體表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與自然生態(tài)環(huán)境保護沒有被擺在同等地位，相關(guān)部門在農(nóng)村地區(qū)對于環(huán)境保護的宣傳教育力度較小，農(nóng)民思想沒有及時轉(zhuǎn)變，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用了大量的農(nóng)藥和化肥，將生活垃圾隨意堆放，土地資源因此遭到了嚴重的污染。實際工作開展中，有些農(nóng)民會為了擴大宅基地而隨意占用農(nóng)田，使得耕地面積進一步縮小。同時，各村落宅基地過于分散，缺乏統(tǒng)一布局，農(nóng)村居民點用地所占土地面積較大，雙重占地現(xiàn)象普遍，在全域土地綜合整治工作中亟待加以解決。

2.2 大數(shù)據(jù)思維較為薄弱

大數(shù)據(jù)時代下，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)對國土空間數(shù)據(jù)進行采集、處理和分析，構(gòu)建全域土地綜合整治“一張圖”，可以為判斷土地資源開發(fā)利用的合理性提供依據(jù)，使相關(guān)工作人員了解土地整治及生態(tài)保護工作的實施情況，減輕重復(fù)工作量。但是部分工作人員的大數(shù)據(jù)思維較為薄弱，對信息化技術(shù)的應(yīng)用能力不強，嚴重影響了空間大數(shù)據(jù)價值的發(fā)揮，無形中增加了很多不必要的工作，致使全域土地綜合整治的精細化管理難以落實[3]。

2.3 各部門缺少交流合作

全域土地綜合整治工作內(nèi)容涉及范圍較廣、參與部門眾多，不同部門往往會基于自身利益的角度考慮問題，相互之間缺乏交流和溝通，信息傳遞和共享遇到阻礙，無法為土地資源整治工作提供可靠依據(jù)。

2.4 全過程管控有待加強

在開展全域土地綜合整治的過程中，缺少全過程、精細化管理策略的應(yīng)用，與信息化技術(shù)的融合不緊密，過于依靠傳統(tǒng)監(jiān)管模式，這會忽視一些細節(jié)，難以保證工作標準和流程的嚴格執(zhí)行[4]。相關(guān)項目實施階段極有可能會出現(xiàn)各種復(fù)雜問題，導致土地整治效果與預(yù)期設(shè)想存在差距，權(quán)責不明、資源浪費、效率低下等現(xiàn)象滋生，威脅廣大村民的切身利益。

3 優(yōu)化對策

3.1 對全域土地綜合整治工作進行精準定位

要想最大化地發(fā)揮全域土地綜合整治效能，要樹立科學的思維觀念，引入現(xiàn)代化、大數(shù)據(jù)思維，重新定位工作目標，制訂規(guī)范嚴謹?shù)耐恋刭Y源總體規(guī)劃方案，為土地整治的實施提供依據(jù)，提高土地資源的利用效率和使用價值，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和生態(tài)環(huán)境保護齊頭并進。鑒于各領(lǐng)域?qū)ν恋刭Y源的旺盛需求，在開展全域土地綜合整治工作時應(yīng)進行充分的溝通和交流，結(jié)合國家和地方出臺的政策制訂土地資源開發(fā)和利用計劃，強化對土地資源的集約化和精細化管理。土地資源總體規(guī)劃方案中主要包括土地空間資源開發(fā)、國土資源利用、土地生態(tài)整治和土地資源保護等多項內(nèi)容，確定工作主體和實施方式，各個環(huán)節(jié)之間相輔相成、相互促進。借由全域土地綜合整治工作，最大限度地降低公眾生產(chǎn)生活對生態(tài)環(huán)境的污染和破壞，杜絕土地資源浪費行為，盤活閑置土地資源，確保土地資源得到可持續(xù)利用，成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的動力源泉。

農(nóng)民的踴躍參與是全域土地綜合整治意識觀念的重大革新，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，讓農(nóng)民意識到全域土地綜合整治是完善居住環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有效途徑，可以拓寬創(chuàng)業(yè)就業(yè)渠道，增加經(jīng)濟收入，從而提高農(nóng)民參與全域土地綜合整治工作的熱情[5]。開展全域土地綜合整治工作之前，必須積極收集當?shù)厝罕姷囊庖姾徒ㄗh，并提取其中有價值的信息，在此基礎(chǔ)上編制全域土地綜合整治工作方案，從維護農(nóng)民利益的角度開展工作，農(nóng)民會大力支持方案的執(zhí)行，推動全域土地綜合整治工作的順利開展。將土地治理和環(huán)境保護工作相銜接，是全域土地綜合整治的新思路，創(chuàng)建健康的生產(chǎn)和居住環(huán)境，有利于調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)生活激情。在農(nóng)村地區(qū)積極宣傳環(huán)境保護理念，組織農(nóng)民學習綠色種植技術(shù)，減少化肥和農(nóng)藥的用量，引導農(nóng)民在生產(chǎn)生活中注重節(jié)能減排，不隨便排放污水和丟棄垃圾，共同維護居住環(huán)境，切實改善土地質(zhì)量。

3.2 樹立大數(shù)據(jù)思維，挖掘鄉(xiāng)村資源優(yōu)勢

全域土地綜合整治工作的標準化、規(guī)范化開展，需要相關(guān)職能部門及人員樹立大數(shù)據(jù)思維，挖掘信息價值，利用鄉(xiāng)村資源優(yōu)勢，達成土地資源利用及生態(tài)環(huán)境保護的目標。使用大數(shù)據(jù)技術(shù)將土地資源劃分為多個類別，堅持因地制宜原則，根據(jù)土地資源的特有功能進行分類整治，突出地方資源和文化特色，可以防止千村一面的產(chǎn)生。劃定三類空間和三條紅線，確定城鎮(zhèn)邊界，既要對鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)和農(nóng)田加以充分保護，又要大力開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，吸收更多社會資本用于投資建設(shè)項目，以此盤活土地資源，將閑置土地徹底利用起來，發(fā)掘鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟增長潛力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興及城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。將交通、水文、社會、文化等要素有效植入全域土地綜合整治中，同時對這些要素進行優(yōu)化布局，以展現(xiàn)出對土地資源的高效利用，推進土地整治的持續(xù)開展。

3.3 運用現(xiàn)代信息技術(shù)加強部門之間的交流合作

先進科學技術(shù)的應(yīng)用給全域土地綜合整治工作的開展提供了有力支撐，使得工作效果顯著增強，土地資源的集約節(jié)約利用得以成為現(xiàn)實。經(jīng)濟新常態(tài)下，應(yīng)站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源的角度，積極借鑒以往工作經(jīng)驗和先進管理思想，深入解讀城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)涵，加強部門間的信息共享。以現(xiàn)代信息技術(shù)為代表的技術(shù)方法在全域土地綜合整治工作中的應(yīng)用要點體現(xiàn)在3個方面。1）構(gòu)建信息共享平臺，將各單位、各部門聯(lián)結(jié)起來，促進各方的交流，履行好各自職責，共同解決全域土地綜合整治工作實施中暴露的現(xiàn)實問題，進一步完善工作方案，制定不同階段的土地集約節(jié)約利用目標，通過依次完成短期、中期、長期目標，提高土地資源利用率[6]。2）應(yīng)用地理信息系統(tǒng)（Geographic Information System，GIS）系統(tǒng)、移動通信技術(shù)和無線網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，提供地理信息和位置服務(wù)，該項技術(shù)有動態(tài)性和機動性的特征，可以充分滿足地理信息查閱和使用需求，是全域土地綜合整治工作中必不可少的技術(shù)手段，可使土地使用更加透明，還能用于土地整治決策的制定。3）建立全域土地綜合整治自動化管理系統(tǒng)，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報、計劃管理、空間分析、項目審批、進展跟蹤、統(tǒng)計臺賬及指標管理等活動的監(jiān)督和管理，能夠有效提升監(jiān)管水平。

3.4 建立全過程的監(jiān)管體系

地方政府應(yīng)從根本上提升全域土地綜合整治工作的有效性，加大對項目的監(jiān)管力度。1）在項目實施各環(huán)節(jié)貫徹監(jiān)管工作，積極運用遙感監(jiān)測、國土空間基礎(chǔ)信息平臺“一張圖”及農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)等信息手段，整合相關(guān)的土地，利用國土空間大數(shù)據(jù)，建立健全綜合監(jiān)測監(jiān)管平臺，實現(xiàn)全域土地綜合整治項目立項、審批、實施、驗收、管護的全流程監(jiān)控[7]。2）對項目實施的具體流程、資金流向、權(quán)責分工等事項做到公開透明，確保資金的?？顚Ｓ茫黜棽僮鲊栏褡袷丶榷ǚ桨?，責任落實到位，接受廣大社會公眾的監(jiān)督。3）根據(jù)地方經(jīng)濟及社會發(fā)展需求，制定全域土地綜合整治的治理標準和考核機制，綜合分析評價土地質(zhì)量、用地規(guī)模及節(jié)約集約利用水平，明確監(jiān)管及考核內(nèi)容。4）分析總結(jié)試點整治項目的管護經(jīng)驗、存在問題、適應(yīng)情況及困難點，建立涵蓋資金籌措、人員配置、監(jiān)管機制，提升土地整治工作整體質(zhì)量。

4 結(jié)語

全域土地綜合整治工作效果關(guān)乎農(nóng)村群眾的生活條件和生活質(zhì)量是否得到真正改善，需加強思想觀念的更新，引入大數(shù)據(jù)思維，規(guī)范工作流程和標準，調(diào)動農(nóng)民群眾的參與積極性，建立全過程的監(jiān)管體系和信息化監(jiān)管系統(tǒng)，對全域土地綜合整治工作進行客觀綜合的評價，優(yōu)化土地資源的配置，盤活閑置土地資源，緩解土地資源與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的矛盾，進而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)的共同發(fā)展。