貴州生態(tài)扶貧的歷程回顧及經(jīng)驗(yàn)啟示*

張琳杰

（貴州省社會(huì)科學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550002）

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)在扶貧開(kāi)發(fā)工作中強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展觀，將扶貧開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，生態(tài)扶貧理念開(kāi)始逐漸被提出和強(qiáng)調(diào)，生態(tài)扶貧初步形成了包含生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)移民、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)建設(shè)等路徑的制度體系[1-3]。2015年，習(xí)近平總書(shū)記在中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上的講話，指出實(shí)施“五個(gè)一批”工程，其中要“生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”。2018年，國(guó)家六部委印發(fā)的《生態(tài)扶貧工作方案》更加強(qiáng)調(diào)了讓貧困群眾從生態(tài)保護(hù)及修復(fù)中獲得更多收入和實(shí)惠。生態(tài)扶貧工作被進(jìn)一步重視，作為精準(zhǔn)扶貧方略的組成部分，推動(dòng)我國(guó)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與脫貧攻堅(jiān)的協(xié)同共進(jìn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同的視角和案例探討了生態(tài)扶貧的概念和途徑。一般認(rèn)為，生態(tài)扶貧是將生態(tài)保護(hù)與扶貧開(kāi)發(fā)相結(jié)合的扶貧模式，是中國(guó)特色貧困治理的重要組成部分。研究區(qū)域主要涉及貴州、寧夏、廣西、重慶高山地區(qū)、四川藏區(qū)、江西贛南等，以及對(duì)西部地區(qū)和民族地區(qū)的研究。在脫貧攻堅(jiān)和精準(zhǔn)扶貧階段，生態(tài)扶貧主要采取了生態(tài)工程建設(shè)、公益崗位設(shè)置、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、易地扶貧搬遷等有效模式和途徑，推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)生態(tài)治理和貧困治理的雙贏[4]。

1 貴州生態(tài)扶貧的歷程回顧

1.1 生態(tài)扶貧的萌芽階段（1986—2000年）

1986年，貴州省制定人口、糧食、生態(tài)系統(tǒng)性發(fā)展戰(zhàn)略。為解決極端貧困人口的溫飽問(wèn)題，貴州在一些貧困問(wèn)題突出、自然生態(tài)環(huán)境惡劣的地區(qū)，開(kāi)展了生態(tài)移民和易地扶貧搬遷的先行探索。1988年，以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)，成立了以扶貧開(kāi)發(fā)、生態(tài)建設(shè)為核心的畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)，嘗試尋找兩者結(jié)合點(diǎn)。畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)成立以來(lái)，將生態(tài)建設(shè)融入扶貧開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)畢節(jié)地區(qū)走出經(jīng)濟(jì)貧困、人口增長(zhǎng)、生態(tài)破壞的惡性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的同步提升。這一時(shí)期，畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)處于生態(tài)扶貧的萌芽階段，由于受到宏觀環(huán)境滯脹危機(jī)等影響，貴州生態(tài)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和生態(tài)化扶貧措施的效果有限?？傮w上，2000年之前，生態(tài)扶貧政策屬于對(duì)自然生態(tài)資源的生產(chǎn)性利用推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還未形成生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧等較為成熟和完善的政策[5]。

1.2 生態(tài)扶貧的探索發(fā)展階段（2001—2015年）

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要性進(jìn)一步提升，特別是黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，總結(jié)和發(fā)展了中國(guó)特色生態(tài)文明思想，強(qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山”的理念，生態(tài)文明建設(shè)成為“五位一體”的重要組成部分?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》提出，要堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā)與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，充分發(fā)揮貧困地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)。在國(guó)家政策的導(dǎo)向下，2005年，貴州提出“生態(tài)立省”和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。2015年，貴州省明確提出《生態(tài)文明體制改革實(shí)施方案》，并取消10個(gè)貧困縣GDP作為政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，減輕經(jīng)濟(jì)考核壓力。同時(shí)，貴州省委、省政府加大對(duì)上述縣區(qū)石漠化、森林覆蓋率的審核強(qiáng)度，力求實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡[6]。

1.3 生態(tài)扶貧的全面推進(jìn)階段（2016—2020年）

2016年，貴州被納入首批國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，2017年提出“生態(tài)脫貧攻堅(jiān)示范區(qū)”的戰(zhàn)略定位，支持貴州開(kāi)展生態(tài)脫貧制度創(chuàng)新試驗(yàn)。2017年，貴州省第十二次黨代會(huì)提出，全力實(shí)施“大扶貧、大數(shù)據(jù)、大生態(tài)”三大戰(zhàn)略行動(dòng)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)同共進(jìn)。2018年，國(guó)家六部委印發(fā)的《生態(tài)扶貧工作方案》指出，充分發(fā)揮生態(tài)保護(hù)在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧中的作用，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)扶貧制度體系的全面建立。在國(guó)家行動(dòng)方案的指導(dǎo)下，貴州制定印發(fā)《貴州省生態(tài)扶貧實(shí)施方案（2017—2020年）》，加大生態(tài)建設(shè)保護(hù)和修復(fù)力度，通過(guò)實(shí)施生態(tài)扶貧十大工程，助力貧困人口增收脫貧、穩(wěn)定致富[7]。

2 貴州生態(tài)扶貧的經(jīng)驗(yàn)啟示

2.1 因地制宜發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，拓寬貧困人口增收渠道

貴州貧困地區(qū)大多地處生態(tài)資源豐裕地區(qū)，同時(shí)又是重要的生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，面臨生態(tài)資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)安全維護(hù)的雙重壓力，生態(tài)扶貧成為這些地區(qū)減貧脫貧的重要手段。對(duì)于生態(tài)資源豐裕的貧困地區(qū)，因地制宜地開(kāi)發(fā)利用當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)資源，在不破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的前提下，發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)提高貧困人口財(cái)產(chǎn)性收入，有效改善當(dāng)?shù)刎毨丝诘膫鹘y(tǒng)生計(jì)方式。作為全國(guó)唯一沒(méi)有平原的省份，發(fā)展山地高效生態(tài)農(nóng)業(yè)成為貴州生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)扶貧的成功模式。貴州充分利用自然生態(tài)風(fēng)光和少數(shù)民族特色文化，形成了貴州生態(tài)旅游的“貴州模式”。實(shí)踐證明，旅游扶貧能夠在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高貧困人口收入，并且對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境影響較小，對(duì)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)起到促進(jìn)作用，幫助貧困區(qū)提高“造血”水平，實(shí)現(xiàn)持久性脫貧[8]。生態(tài)旅游稟賦較好的地區(qū)，旅游扶貧有力帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合和優(yōu)化，使當(dāng)?shù)鼐用瘾@得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的收益。生態(tài)旅游扶貧的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)，為貴州貧困地區(qū)脫貧致富、邁向鄉(xiāng)村振興打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.2 創(chuàng)新生態(tài)資源利用方式，探索資產(chǎn)性收益新模式

創(chuàng)新生態(tài)資源利用方式，利用光照資源、森林資源等開(kāi)展生態(tài)扶貧，探索資產(chǎn)收益扶貧的新模式，助推貧困人口脫貧增收。利用光照資源實(shí)施光伏發(fā)電項(xiàng)目扶貧，對(duì)太陽(yáng)能資源豐富、電網(wǎng)接入條件允許的地區(qū)，將光伏發(fā)電與農(nóng)業(yè)種養(yǎng)、生態(tài)旅游相結(jié)合，有效拓寬了當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的增收渠道。開(kāi)展森林資源利用扶貧工程，實(shí)現(xiàn)生態(tài)維護(hù)和農(nóng)民增收的雙贏。依托豐裕的森林資源，大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，發(fā)展林業(yè)立體復(fù)合型經(jīng)營(yíng)，同時(shí)通過(guò)林權(quán)制度改革增加了貧困人口資產(chǎn)性收益。推進(jìn)森林旅游與生態(tài)康養(yǎng)的融合發(fā)展，助推貧困人口增收脫貧。創(chuàng)新森林資源利用方式，將貧困戶林地中具有碳匯功能的樹(shù)林集中，利用森林資源實(shí)施碳匯交易扶貧。依托貴州各地生態(tài)資源稟賦，引進(jìn)企業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，流轉(zhuǎn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶土地資源的方式，運(yùn)用市場(chǎng)化手段進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)扶貧，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位的同時(shí)，延伸了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。貧困群眾通過(guò)入股分紅、園區(qū)務(wù)工等方式提高收入。農(nóng)村扶貧效果顯著提升，推動(dòng)貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)域性整體脫貧。貴州六盤水率先開(kāi)展的“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的“三變”改革，通過(guò)有效整合農(nóng)村資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，成為全國(guó)農(nóng)村改革典型模式，得到大力推廣[9]。

2.3 實(shí)施生態(tài)保護(hù)工程項(xiàng)目，提高貧困人口受益程度

貴州通過(guò)實(shí)施生態(tài)保護(hù)工程項(xiàng)目，創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)和生態(tài)補(bǔ)償資金使用方式，貧困群眾在生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)公益崗位等得到政策性幫扶。貴州省退耕還林向貧困地區(qū)傾斜，通過(guò)退耕還林還草和種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，切實(shí)加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)造林全過(guò)程監(jiān)督管理，全面保護(hù)和恢復(fù)濕地資源等方式，大大提高了森林覆蓋水平，減輕了自然生態(tài)災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)。退耕還林、以工代賑扶貧、生態(tài)公益性崗位扶貧等也推動(dòng)了貧困地區(qū)勞動(dòng)力就業(yè)，增加了貧困人口政策性收入，改善了貧困人口的傳統(tǒng)生計(jì)模式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與貧困人口脫貧增收的共贏。率先探索“生態(tài)護(hù)林員+貧困戶”模式，通過(guò)聘用貧困群眾擔(dān)任生態(tài)護(hù)林員的方式，為當(dāng)?shù)刎毨丝诤图彝ヌ峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)[10]。2020年，貴州全省累計(jì)選聘了18.28萬(wàn)名生態(tài)護(hù)林員，按照生態(tài)護(hù)林員每人每年收入1萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，每個(gè)護(hù)林員帶動(dòng)3人實(shí)現(xiàn)脫貧，該政策已帶動(dòng)50余萬(wàn)貧困人口擺脫貧困，在維護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)安全的同時(shí)緩解了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)壓力。

2.4 易地扶貧緩解生態(tài)壓力，改善移民生產(chǎn)生活條件

實(shí)施易地扶貧搬遷工程，為改善貧困地區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)提供了有利條件，也為搬遷貧困人口提供了更好的生活和發(fā)展條件。為緩解喀斯特地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱的省情，因地制宜實(shí)施了跨行政區(qū)域的搬遷政策，讓遷出地自然生態(tài)系統(tǒng)得以修復(fù)，同時(shí)政策傾斜幫助遷入地人口就業(yè)和發(fā)展。對(duì)于生存環(huán)境惡劣的地區(qū)，使貧困人口從生態(tài)貧困的惡性循環(huán)中擺脫出來(lái)，對(duì)遷出地實(shí)施生態(tài)修復(fù)和治理，大幅提升了自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。對(duì)于生態(tài)功能重要的地區(qū)，貴州實(shí)施了自然保護(hù)區(qū)的易地扶貧搬遷，通過(guò)生態(tài)移民減少自然保護(hù)區(qū)生態(tài)壓力和生態(tài)破壞，同時(shí)對(duì)搬遷貧困人口進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償脫貧。立足貴州山地高原為主、人地矛盾突出的特點(diǎn)，貴州將易地扶貧搬遷與縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)籌考慮，實(shí)施城鎮(zhèn)化集中安置為主要方式，引導(dǎo)貧困人口實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，保障搬遷群眾在安置地就業(yè)，確保搬遷群眾后續(xù)生產(chǎn)生活實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[11-12]。城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，降低了農(nóng)村土地資源等的開(kāi)發(fā)程度，緩解生態(tài)系統(tǒng)承載壓力。異地遷出幫助減輕環(huán)境壓力，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)揮勞動(dòng)力廉價(jià)優(yōu)勢(shì)。城鎮(zhèn)集中安置有利于產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域人口、產(chǎn)業(yè)集聚和空間布局，大幅改善了貧困人口的生產(chǎn)生活條件。

2.5 以大數(shù)據(jù)賦能綠色發(fā)展，有效提升生態(tài)扶貧成效

以大數(shù)據(jù)賦能綠色發(fā)展，推動(dòng)大數(shù)據(jù)與大生態(tài)的協(xié)同發(fā)展，探索大數(shù)據(jù)技術(shù)與生態(tài)環(huán)境治理的有機(jī)結(jié)合途徑。通過(guò)建設(shè)生態(tài)環(huán)保大數(shù)據(jù)等信息化平臺(tái)，以海量數(shù)據(jù)資源為支撐創(chuàng)新治理模式，建立環(huán)境在線自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)等，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境檢測(cè)全覆蓋，打造智能化生態(tài)治理體系。以貴州石漠化治理為例，通過(guò)石漠化在線監(jiān)控體系，對(duì)不同類型石漠化地區(qū)進(jìn)行監(jiān)控、分析和識(shí)別，為石漠化治理提供技術(shù)支撐和科學(xué)指導(dǎo)，治理成效顯著提高，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)賦能石漠化治理的模式優(yōu)化。依托大數(shù)據(jù)先發(fā)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、地理標(biāo)志產(chǎn)品的認(rèn)證和宣傳，打造貴州知名生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，探索了“大數(shù)據(jù)+生態(tài)農(nóng)業(yè)”“大數(shù)據(jù)+生態(tài)旅游”等扶貧模式。在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，收集貧困人口、扶貧項(xiàng)目等相關(guān)數(shù)據(jù)，建立貧困人口的大數(shù)據(jù)檔案和監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系[13]。通過(guò)開(kāi)發(fā)單株碳匯精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)，在提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)貧困人口增收。

3 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)扶貧是精準(zhǔn)扶貧時(shí)期實(shí)現(xiàn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)資源稟賦良性互動(dòng)的雙贏策略。貴州在發(fā)展過(guò)程中長(zhǎng)期面臨著脫貧致富與生態(tài)保護(hù)的雙重任務(wù)，貧困治理與生態(tài)治理既相互促進(jìn)，又相互制約。貴州生態(tài)扶貧的實(shí)踐探索，在全國(guó)同類地區(qū)起到了先行示范作用，在生態(tài)工程建設(shè)扶貧、生態(tài)公益性崗位扶貧、生態(tài)產(chǎn)業(yè)及生態(tài)資源扶貧、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償扶貧、生態(tài)移民搬遷等方面都取得了斐然的成績(jī)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，推動(dòng)貧困地區(qū)由脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變，生態(tài)環(huán)境保護(hù)將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。將生態(tài)扶貧融入到鄉(xiāng)村振興，結(jié)合生態(tài)扶貧實(shí)踐中積累和總結(jié)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，探尋鄉(xiāng)村振興與生態(tài)扶貧的互促互進(jìn)之道，助力新階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)同可持續(xù)發(fā)展。