以養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展?jié)M足人民養(yǎng)老需求

? 湖北省政協(xié)副主席 周先旺

以高質(zhì)量的養(yǎng)老服務滿足規(guī)模龐大的老年群體多層次、多樣化的養(yǎng)老需求，是關乎我國老年人口幸福安康和億萬家庭和諧美滿的“國之大者”。

人均預期壽命延長、老年人口增加，充分體現(xiàn)了我國社會主義制度的優(yōu)越性和社會的文明進步。同時，快速發(fā)展的人口老齡化正在深刻而廣泛地影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領域和層面。要充分認清加快推進養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展的重大意義，正視當前存在的問題和不足，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全局中加快推進養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展，為全面實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略提供關鍵性支撐。

一、老年人對美好生活的需求，呼喚養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展

家家都有老，人人都會老。在經(jīng)濟更加發(fā)展、人民生活更加殷實的背景下，高度關注規(guī)模龐大的老年群體的物質(zhì)文化需要，以高質(zhì)量的養(yǎng)老服務滿足其多層次、多樣化的養(yǎng)老需求，是關乎我國2.64億老年人口幸福安康和億萬家庭和諧美滿的“國之大者”，也是滿足人民美好生活需要、讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民的應有之義。

推動養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展是踐行以人民為中心發(fā)展思想的必然要求。一直以來，我們黨始終把人民立場作為根本政治立場，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民，關心和解決群眾的一切實際問題，并以此贏得了最廣大人民的堅定擁護和衷心愛戴。第七次全國人口普查（以下簡稱“七普”）數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上人口2.64億，占總人口的18.7%。據(jù)全國老齡辦預測，未來我國人口老齡化還將持續(xù)快速加深，到2053年60歲及以上老年人口將達到4.87億的峰值，占總人口的35%左右。屆時，我國平均每3人中就至少有1人是老年人。因此，推動養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展，更好實現(xiàn)廣大人民群眾對老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安的熱切期待，不僅是社會建設層面的民生保障問題，也是體現(xiàn)我們黨對初心使命的一貫堅守，事關社會公平正義、和諧穩(wěn)定的重大政治問題。

推動養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展是加快構建新發(fā)展格局的重要舉措。加快構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，是黨中央面對“兩個大局”作出的重大戰(zhàn)略決策，是牢牢把握未來我國經(jīng)濟發(fā)展主動權的關鍵一招，其戰(zhàn)略基點在于擴大內(nèi)需。滾滾而來的“銀發(fā)浪潮”，既給我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)和沖擊，同時也蘊藏著寶貴的發(fā)展機遇和希望。隨著人口老齡化的加速推進，日益增長的老年群體消費需求對經(jīng)濟增長的拉動效應將愈加凸顯，也顯得愈加重要。不難預見，推動養(yǎng)老服務業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，充分滿足老年群體的巨大消費需求，既有利于推動我國產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級、融合發(fā)展，還將持續(xù)促進擴大內(nèi)需、實現(xiàn)國內(nèi)國際雙循環(huán)良性互動。

推動養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展是實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的關鍵支撐。黨的十九屆五中全會首次將積極應對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，使之成為黨和國家的中心工作之一，具有劃時代的里程碑意義。2021年3月公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，部署了實施這一國家戰(zhàn)略的3項重點任務，即推動實現(xiàn)適度生育水平、健全嬰幼兒發(fā)展政策、完善養(yǎng)老服務體系，其中，“完善養(yǎng)老服務體系”所占的篇幅最重。為此，必須深刻認識推動養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展的重要地位和作用，加快建設高質(zhì)量的養(yǎng)老服務和產(chǎn)品供給體系，為實施好積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略提供關鍵性支撐。

二、我國養(yǎng)老服務體系較為滯后的現(xiàn)狀，制約了養(yǎng)老服務質(zhì)量提升

黨中央、國務院高度重視養(yǎng)老服務體系建設，黨的十八大以來先后密集出臺了一系列應對人口老齡化、加快建設社會養(yǎng)老服務體系、發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的政策措施。各地區(qū)各部門加大投入、扎實行動，養(yǎng)老服務供給總量不斷擴大、質(zhì)量逐步提升，為新發(fā)展階段我國養(yǎng)老服務進入高質(zhì)量發(fā)展通道奠定了較為堅實的基礎。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底全國各類養(yǎng)老服務機構和設施總數(shù)為32.9萬個、床位823.8萬張，約比2012年底分別增長7倍、2倍；《2020年度國家老齡事業(yè)發(fā)展公報》指出，截至2020年底全國享受老年津補貼的老年人3800多萬人，約占老年人口總數(shù)的13.64%。然而，與黨中央、國務院的工作要求和人民群眾的急切期盼相比，我國養(yǎng)老服務體系仍較為滯后，表現(xiàn)為養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展不優(yōu)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展不好、養(yǎng)老服務質(zhì)量不高，特別是在法制保障、物質(zhì)基礎、發(fā)展平衡、服務能力、工作秩序等方面還有不少短板和不足。

（一）法制保障不夠有效。從世界范圍的經(jīng)驗看，較為科學合理的養(yǎng)老保險制度基本都是建立在法制化基礎上的，但我國養(yǎng)老服務法制化水平還不高，法律法規(guī)解決社會養(yǎng)老服務有關問題的基礎性功能還不夠彰顯，國家層面尚未出臺養(yǎng)老服務方面的專項法律。有的省市雖出臺了養(yǎng)老服務方面的地方性法規(guī)或辦法，但內(nèi)容比較原則和空泛，可操作性不夠強。

（二）服務模式不夠協(xié)調(diào)。與機構養(yǎng)老服務相比，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展相對滯后，供給能力不足；示范建設“點”有余，全面推進“面”不夠；硬件設施、軟件服務等與現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展要求差距較大。同時，之前國家和省級建設補貼資金大頭用于扶持養(yǎng)老機構建設，補貼居家和社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設相對不足，也進一步加劇了這一矛盾。

（三）城鄉(xiāng)發(fā)展不夠均衡?！捌咂铡睌?shù)據(jù)顯示，我國鄉(xiāng)村60歲及以上老人占比23.81%，高出城鎮(zhèn)7.99個百分點；同“六普”數(shù)據(jù)相比，鄉(xiāng)村60歲及以上老年人口占比(14.98%)上升了8.83個百分點，比“六普”城鄉(xiāng)60歲及以上老年人口的占比差距（3.19%）高出了4.8個百分點。由此可見，我國城鄉(xiāng)老齡化差距正在不斷拉大，鄉(xiāng)村老齡化程度更為嚴重。但與城鄉(xiāng)老齡化發(fā)展趨勢相反的是，對比城市養(yǎng)老服務，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務起步晚、底子薄，投入少、欠賬多，養(yǎng)老基本保障制度滯后、保障標準偏低，服務設施和服務供給較少，留守老人可享受的養(yǎng)老服務更為短缺，已成為制約我國養(yǎng)老服務發(fā)展的突出短板。究其原因，一方面，我國城鎮(zhèn)化進程加快導致農(nóng)村勞動力持續(xù)外流，進而造成各種要素資源自然流向城市。另一方面，以城市為本位的養(yǎng)老服務政策導致農(nóng)村養(yǎng)老服務碎片化嚴重，發(fā)展關注度不夠、隨意性較大。

（四）資金投入不夠充足。全國在養(yǎng)老服務方面的財政投入不足，僅占整個預算內(nèi)財政收入的3%左右。基本養(yǎng)老服務中央和地方財政事權劃分不明確，中央和地方之間、不同層級地方政府之間在養(yǎng)老服務投入上的責任劃分也不清晰。投入方向和方式不夠科學合理，中西部和農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務資金投入少，“補床頭”“補磚頭”多，“補人頭”少。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)財力有限，主要靠社會福利彩票公益金補助，且大多沒有達到社會福利彩票公益金50%以上用于養(yǎng)老服務業(yè)的規(guī)定值。金融支持養(yǎng)老服務力度不夠，養(yǎng)老金融產(chǎn)品創(chuàng)新動力不足。民辦養(yǎng)老機構大多屬于非營利性質(zhì)，而現(xiàn)有政策規(guī)定民辦非企業(yè)單位的房產(chǎn)不能用于抵押，導致民辦養(yǎng)老機構融資渠道不暢、貸款難。

（五）服務隊伍不夠壯大。受勞動強度大、崗位薪酬低、社會認可度不高、執(zhí)業(yè)空間和發(fā)展空間相對較窄、政策層面?zhèn)戎赜谟布度攵^為忽視人才培養(yǎng)等多方面因素影響，養(yǎng)老服務人才隊伍匱乏，綜合性管理人才欠缺，專業(yè)護理人員缺口大、專業(yè)能力不足，社區(qū)養(yǎng)老服務機構全科醫(yī)生聘用難、留住難，這些問題已成為當前制約我國養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸。《第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果》顯示，我國失能、半失能老人占比為18.3%。按此比例以“七普”數(shù)據(jù)估算，我國失能、半失能老人約為4831萬人，若按1：5的失能、半失能照護比計算，約需護理人員966萬人。然而，目前我國各類養(yǎng)老服務人員僅約50萬人，其中鑒定合格的養(yǎng)老護理員不到5萬人，養(yǎng)老服務行業(yè)正在面臨全線“用人荒”。有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國養(yǎng)老服務護理員受教育程度偏低、年齡偏大，初中及以下文化程度人員占66.9%、高中或中專人員占26.3%、大學及以上人員僅占6.8%；養(yǎng)老機構一線護理員中，以40—50歲的女性為主要構成。同時，由于缺乏統(tǒng)一調(diào)度和專業(yè)管理，志愿者協(xié)會、高校志愿者社團養(yǎng)老志愿服務還存在供需銜接不到位、開展活動“走過場”的問題。

（六）綜合監(jiān)管不夠得力。養(yǎng)老服務市場規(guī)范性不足，對養(yǎng)老機構運營的日常管理以及對違法違規(guī)經(jīng)營養(yǎng)老機構的事后監(jiān)管相對薄弱。老年消費者權益保障問題易發(fā)高發(fā)，特別是醫(yī)療保健服務方面，利用老年人群體需求旺盛且辨識能力不足和維護自身權益意識較弱的特點，一些不法分子設置各種陷阱誘導老年人大額消費、無效消費甚至有害消費。一個重要原因在于，衛(wèi)生主管部門對歸屬于非醫(yī)療機構的養(yǎng)生館無執(zhí)法與處罰權，市場監(jiān)管部門又主要負責企業(yè)主體資格審查、經(jīng)營行為規(guī)范及消費糾紛查處，很難對其經(jīng)營項目的專業(yè)性進行有效監(jiān)管。人民論壇問卷調(diào)查中心2021年2月下旬圍繞公眾養(yǎng)老預期進行的調(diào)查顯示，高達62%的受訪者認為“健全養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管制度”是積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略最為重要的內(nèi)容，排7個選項第一位，也從側面反映了公眾對這一問題的集中關切和不滿。

三、貫徹落實應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，推動我國養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展

2021年重陽節(jié)前夕，習近平總書記再次對老齡工作作出重要指示，強調(diào)各級黨委和政府要高度重視并切實做好老齡工作，貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經(jīng)濟社會發(fā)展全過程，加大制度創(chuàng)新、政策供給、財政投入力度，健全完善老齡工作體系，強化基層力量配備，加快健全社會保障體系、養(yǎng)老服務體系、健康支撐體系。這為我們做好老齡工作、實現(xiàn)養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展指明了前進方向、提供了根本遵循，必須深入學習領會，深刻理解把握，全面貫徹落實。

（一）加快養(yǎng)老服務領域立法立規(guī)。學習借鑒國外養(yǎng)老服務立法方面的好經(jīng)驗好做法，盡快啟動養(yǎng)老服務領域立法程序，盡早出臺《養(yǎng)老服務促進法》，并逐步健全我國養(yǎng)老服務法律規(guī)范體系，讓全國養(yǎng)老服務工作能夠?qū)崿F(xiàn)良法善治、有章可循。抓好法律法規(guī)與政策規(guī)定的無縫對接，把養(yǎng)老服務領域的減稅降費、土地信貸、科技支撐等扶持優(yōu)惠政策進一步完善并落到實處，切實打破制約社會力量和民間資本進入養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”。

（二）實現(xiàn)基本養(yǎng)老服務普惠普及。發(fā)展基本養(yǎng)老服務，確保全體老年人都能均等、公平、可及地享有，是保障老年人基本生存發(fā)展權的核心要義，也是實現(xiàn)養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展的邏輯起點。要突出政府供給保障的主體地位，綜合發(fā)揮市場、社會、家庭和老年人自身作用，形成政府主導、家庭盡責、市場和社會參與有機統(tǒng)一的良好局面。要在充分論證的基礎上，制定全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老服務享受條件、評定辦法、服務清單和服務標準，既面向全體老年人，又優(yōu)先和重點保障經(jīng)濟困難、高齡、失能老年人等特殊群體的養(yǎng)老服務剛需。要把促進居家、社區(qū)、機構養(yǎng)老協(xié)調(diào)發(fā)展的工作重點，放在夯實居家養(yǎng)老的基礎地位上，加快推進老年人家庭住房適老化改造，支持家庭成員與老人同住或就近居住，扶持培育居家養(yǎng)老上門服務機構和企業(yè)，滿足最大多數(shù)老年人居家養(yǎng)老的服務需求。

（三）補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務突出短板。相比城鎮(zhèn)老年人，農(nóng)村老年人“故土難離”“養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固，收入水平低、支付能力弱也降低了其花錢購買養(yǎng)老服務的意愿。因此，補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務突出短板的著力點，必須優(yōu)先放在發(fā)展居家養(yǎng)老服務上。要在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大框架下，發(fā)揮政府主導作用，加大資金、設施和人員投入力度，著力加強以居家養(yǎng)老服務為重點的農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設，科學布局農(nóng)村養(yǎng)老服務中心（網(wǎng)點）、互助養(yǎng)老站（點），提升拓展農(nóng)村幸福院等場所和設施的服務功能，健全農(nóng)村家庭和鄰里照顧支持政策，發(fā)揮我國農(nóng)村基層民主自治制度的優(yōu)勢，大力發(fā)展鄰里親友互助式、小微養(yǎng)老機構嵌入式等符合農(nóng)村特點的養(yǎng)老服務模式。

（四）增強養(yǎng)老服務支付保障能力。加大財政資金投入力度，完善老齡事業(yè)發(fā)展財政投入政策和多渠道融資機制。建立中央與地方共同承擔基本養(yǎng)老服務經(jīng)費的保障機制，實行定期穩(wěn)定增長和動態(tài)調(diào)節(jié)，對中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)適當予以傾斜。優(yōu)化財政投入方式，從目前簡單的“補供方”調(diào)整優(yōu)化為“補需方”為主、“獎供方”兼顧，加大對農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設、社區(qū)和居家養(yǎng)老服務、兜底性養(yǎng)老服務的保障力度。加大金融對養(yǎng)老服務的支持力度，適當放寬養(yǎng)老服務貸款條件。探索設立養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)引導基金，搭建投融資對接服務平臺，引導和撬動社會資本和民間資本加大投入。健全優(yōu)化法定養(yǎng)老服務保障制度，建立相對統(tǒng)一的高齡津貼、養(yǎng)老服務和護理補貼制度，加快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，深化醫(yī)療保障制度改革，總結長期護理險試點經(jīng)驗并逐步實現(xiàn)全國覆蓋，支持商業(yè)健康和長期照護保險發(fā)展。

（五）強化養(yǎng)老服務人力資源支撐。加快養(yǎng)老服務人才職業(yè)體系建設，健全養(yǎng)老服務從業(yè)人員權益保障、職業(yè)培訓、考核定級、特殊崗位津貼等政策制度，樹立宣揚先進典型，增強從業(yè)吸引力。完善老年相關學科建設，加強養(yǎng)老服務校園職業(yè)培訓，建立校企（機構）養(yǎng)老服務人才雙向培養(yǎng)機制，將養(yǎng)老護理員培訓納入職業(yè)技能提升行動，開展職業(yè)技能等級評定，打通職業(yè)晉升渠道。建立公立醫(yī)療機構與醫(yī)養(yǎng)結合機構在技術和人才等方面的合作機制，對醫(yī)養(yǎng)結合機構的人才培養(yǎng)培訓給予支持。支持機構管理團隊建設和管理咨詢活動，提升其管理服務能力。引導支持義工、志愿者和下沉黨員積極投身為老志愿服務，依托政府有關信息系統(tǒng)、社區(qū)網(wǎng)絡信息平臺等及時發(fā)布老年人服務需求和志愿服務供給信息，推動實現(xiàn)供需有效對接。發(fā)揮我國低齡健康老年人數(shù)量巨大、社會參與意識不斷增強的優(yōu)勢，部署開展“時間銀行”互助養(yǎng)老試點，鼓勵、支持低齡健康老年人為高齡和失能失智老年人提供力所能及的志愿服務，彌補養(yǎng)老護理人員缺口。

（六）加強養(yǎng)老服務領域綜合監(jiān)管。進一步明確監(jiān)管責任主體，建立各司其職、各盡其責的跨部門協(xié)同監(jiān)管機制，出臺養(yǎng)老服務規(guī)范標準，實現(xiàn)各部門違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標準互通、處理結果互認，提升綜合監(jiān)管效能。加強養(yǎng)老服務領域風險防控，嚴厲打擊欺老虐老等侵害老年人合法權益的行為。創(chuàng)新監(jiān)管方式，在養(yǎng)老服務領域建立以“雙隨機、一公開”監(jiān)管為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎的新型監(jiān)管機制。加強信用監(jiān)管和信息公開，建立養(yǎng)老服務市場失信黑名單制度。注重運用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術，加強監(jiān)管部門信息系統(tǒng)整合，實現(xiàn)部門之間監(jiān)管互聯(lián)、信息互通，擴大監(jiān)管的覆蓋面，提高養(yǎng)老服務監(jiān)管的有效性。