建立耕地保護(hù)的土地管理新機(jī)制探討

劉 邁

（河北潤地土地規(guī)劃咨詢有限公司，河北 石家莊 050000）

引言

耕地問題是一個國家的基礎(chǔ)問題，耕地的規(guī)劃和保護(hù)是國土規(guī)劃的重要內(nèi)容。近些年，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)地區(qū)的就業(yè)機(jī)會和工資待遇相對較高，這吸引著城鎮(zhèn)周圍的青壯年紛紛到城鎮(zhèn)就業(yè)，農(nóng)村大片的耕地便因此荒廢。并且由于城鎮(zhèn)化擴(kuò)張，不可避免地需要占用土地，這就導(dǎo)致有很多耕地被占用。耕地安全影響著糧食安全和國家經(jīng)濟(jì)安全，不能隨意地改變耕地的用途，這會導(dǎo)致耕地的使用效率和社會經(jīng)濟(jì)效益明顯下降。因此，在傳統(tǒng)耕地保護(hù)機(jī)制效用不明顯情況下建立耕地保護(hù)的土地管理新機(jī)制是十分必要的。

1.開展耕地保護(hù)土地管理的價值

由于城市化進(jìn)程的加快，越來越多農(nóng)村的高質(zhì)量耕地被棄耕荒廢，失去其應(yīng)該發(fā)揮的重要作用。而開展耕地保護(hù)和管理能夠有效地解決由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而帶來的農(nóng)村耕地浪費(fèi)和低效率耕種的問題。首先，開展耕地保護(hù)土地管理能夠有效地提高農(nóng)村耕地的整體規(guī)劃水平。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，占用農(nóng)村土地是無法避免的，而占用優(yōu)質(zhì)的耕地還是占用荒地，這需要通過科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃。開展耕地保護(hù)和管理能夠有效地優(yōu)化農(nóng)村土地的使用結(jié)構(gòu)，使各個功能的土地能夠發(fā)揮其各自的功能。其次，開展耕地保護(hù)土地管理能夠有效地提高耕地的利用效率。通過對農(nóng)村耕地進(jìn)行有效的保護(hù)和管理，能夠減少將優(yōu)質(zhì)耕地撂荒的行為，并且增強(qiáng)農(nóng)民耕地保護(hù)的意識，有效避免出現(xiàn)耕地用途改變或因為耕地撂荒導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降的情況出現(xiàn)。最后，開展耕地保護(hù)土地管理能夠有效地保障農(nóng)民的基本權(quán)益。農(nóng)民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)就是耕地，因此對耕地進(jìn)行有效地保護(hù)和管理能夠為農(nóng)民開展農(nóng)業(yè)活動奠定堅實的基礎(chǔ)。由此可見，在當(dāng)前糧食安全受全球氣候變化影響背景下，開展耕地保護(hù)土地管理活動，完善土地管理新機(jī)制具有實施的必要性。

2.我國建立耕地保護(hù)土地管理的不足

2.1 保護(hù)意識薄弱

大部分農(nóng)民的耕地保護(hù)意識比較薄弱，為了快速地增加耕地的產(chǎn)量會選擇大量地使用化肥農(nóng)藥以及不合適的耕種方式，但這些行為都會導(dǎo)致耕地肥力和質(zhì)量的下降，最終導(dǎo)致耕地變得越來越貧瘠。另外，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工，而原本肥沃的耕地被荒置。為了避免由于耕地的長期荒廢，農(nóng)民會選擇在耕地上種植一些不適合當(dāng)?shù)貧夂驐l件以及會對土壤造成一定損害的作物。在耕地管理上，仍然有很多農(nóng)民對耕地的產(chǎn)權(quán)認(rèn)識不清晰，沒有將所有權(quán)和承包權(quán)區(qū)分開來，導(dǎo)致農(nóng)民對耕地認(rèn)識不夠全面，從而也制約著耕地保護(hù)土地管理活動效用的發(fā)揮。

2.2 耕地利用率較低

農(nóng)村耕地保護(hù)和管理制度的不完善以及各地經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展會加重農(nóng)村耕地與城鎮(zhèn)化建設(shè)用地之間的矛盾，并且使耕地難以發(fā)揮其原本的功能，降低了耕地的利用率，給耕地的保護(hù)和管理帶來了較大的困難。另外，隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度的加強(qiáng)，在一些基層地區(qū)沒有能夠深入地了解生態(tài)建設(shè)的內(nèi)涵，導(dǎo)致其錯誤地對待耕地，將一些優(yōu)質(zhì)重要的耕地按照低質(zhì)量的耕地進(jìn)行退耕還林處理，極大地降低了耕地的利用效率。此外，由于國家和地方更加重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，資源也向生態(tài)環(huán)境保護(hù)傾斜，從而忽略了對耕地的有效保護(hù)和管理。最后，由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大批土地資源被占用，用以開展城市化建設(shè)，但是在快速發(fā)展的過程中有很多爛尾工程的出現(xiàn)或者是城市規(guī)劃設(shè)計的調(diào)整，導(dǎo)致被占用的耕地失去了實現(xiàn)更高價值的目標(biāo)，從而導(dǎo)致一大批耕地被不合理的規(guī)劃和征用。

2.3 耕地原本用途變化率高

當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)大量的耕地趨于“非農(nóng)化”和“非糧化”，部分耕地成了其他功能的土地，比如用于園林建設(shè)、生態(tài)工程建設(shè)以及其他林業(yè)建設(shè)。此舉會直接導(dǎo)致耕地的用途發(fā)生轉(zhuǎn)變，不再履行其耕地原本的耕作和糧食種植生產(chǎn)職能。而面對當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”的問題與耕地用途的變化趨勢，并未建立起完善有效的控制和管理機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村耕地用途變化率升高，耕地的本身用途和作用難以得到有效發(fā)揮。

3.建立耕地保護(hù)的土地管理新機(jī)制的措施

3.1 加強(qiáng)耕地保護(hù)的宣傳力度

由于農(nóng)民的受教育程度相對較低，接受新事物和外來信息的速度較慢，接受力相對較低，導(dǎo)致農(nóng)民不能很好地理解關(guān)于耕地保護(hù)的土地管理制度和相關(guān)政策，對耕地保護(hù)管理的法律法規(guī)和相關(guān)的指導(dǎo)條例缺乏認(rèn)識，極大地制約了基層耕地保護(hù)和管理機(jī)制效用的實施效率。基于此，應(yīng)當(dāng)大力加強(qiáng)耕地保護(hù)和管理的宣傳力度，從上至下進(jìn)行耕地保護(hù)和管理的法律法規(guī)、指導(dǎo)文件、政策制度以及具體的當(dāng)?shù)赝恋乇Ｗo(hù)機(jī)制實施原則等內(nèi)容的宣傳，以有效地提高農(nóng)民的耕地保護(hù)和管理意識，響應(yīng)國家號召，對耕地實施有效的保護(hù)。

為了有效地增強(qiáng)農(nóng)民對耕地保護(hù)和管理法規(guī)條例的認(rèn)識程度，各地的基層政府和村委會等基層自治管理組織應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格根據(jù)國家的耕地保護(hù)的土地管理制度進(jìn)行農(nóng)村耕地的治理。另外，村委會等還可以通過在公告欄粘貼相關(guān)的指導(dǎo)文件和法律政策公告的方式來為少部分青年人才提供了解耕地保護(hù)和管理機(jī)制具體內(nèi)容的渠道。在對中老年人進(jìn)行耕地保護(hù)和管理法律條例和政策制度的宣傳時，則需要村委會的成員下鄉(xiāng)到戶，針對性地進(jìn)行宣傳，通過村委會廣播進(jìn)行統(tǒng)一地宣傳教育以及相關(guān)宣傳人員到居民家中進(jìn)行一對一的宣傳等方式對農(nóng)民開展耕地保護(hù)宣傳，從而有效地提高農(nóng)民的耕地保護(hù)和管理意識。此外，為了從耕作技術(shù)層面來提高耕地的利用效率，避免耕地由于不合理耕作導(dǎo)致肥力下降，村委會可以組織農(nóng)民集中地參與科學(xué)耕作技術(shù)及知識講解的培訓(xùn)活動，以更加科學(xué)的思想觀念來改變農(nóng)民傳統(tǒng)的粗放型的耕作觀念和習(xí)慣。

實踐是最好的宣傳方式，各基層政府應(yīng)當(dāng)大力提高耕地保護(hù)和管理的相關(guān)政策法規(guī)踐行水平，嚴(yán)格地監(jiān)督和打擊破壞耕地以及耕地非法流轉(zhuǎn)、買賣等違法行為，對于非法侵占耕地的行為進(jìn)行有效地打擊。并且為了起到良好的宣傳作用，還可以落實匿名舉報機(jī)制，鼓勵農(nóng)民主動舉報自己身邊存在的破壞耕地和非法處理耕地的行為，經(jīng)過核查屬實后給予匿名舉報者一定的獎勵，從而有效地激發(fā)農(nóng)民的自主監(jiān)督意識。借此，能夠提高耕地保護(hù)政策法規(guī)的宣傳效果，動員一切積極力量參與耕地保護(hù)和管理活動當(dāng)中來。

3.2 對耕地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃以及分級管理

為了有效地提高農(nóng)村耕地的使用效率，首先應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展模式對耕地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，充分考慮當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)工程建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求，合理地設(shè)計和規(guī)劃農(nóng)村的耕地資源，科學(xué)地統(tǒng)籌農(nóng)村耕地，使其能夠發(fā)揮出更大的效用。另外還需要根據(jù)特定的指標(biāo)對農(nóng)村耕地進(jìn)行分級管理，將肥力、土壤類型以及地理位置等指標(biāo)作為劃分耕地等級的初級指標(biāo)，對農(nóng)村耕地進(jìn)行初步合理地等級劃分。而后再借助現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段，包括遙感技術(shù)和智能測繪等先進(jìn)的高科技設(shè)備和技術(shù)手段來建立起更加細(xì)致和綜合性的耕地數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對耕地的綜合信息數(shù)據(jù)進(jìn)行處理和分析，以更加精細(xì)科學(xué)地進(jìn)行耕地等級的矯正，從而對農(nóng)村耕地開展科學(xué)的分級管理。根據(jù)現(xiàn)代化信息技術(shù)對耕地進(jìn)行分級管理，完善不同級別的耕地的保護(hù)和管理細(xì)則，利用計算機(jī)技術(shù)對相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，確保各個級別的耕地能夠正確地對應(yīng)相應(yīng)的保護(hù)和管理細(xì)則，避免出現(xiàn)不同保護(hù)級別的耕地對應(yīng)上不匹配的管理細(xì)則，影響耕地分級保護(hù)和管理的效率。在不同級別的耕地保護(hù)和管理過程中出現(xiàn)問題時，也需要根據(jù)不同級別耕地的耕作特征和保護(hù)管理要求，科學(xué)地制定針對性的解決方法，以提高耕地保護(hù)和管理問題的力度。

3.3 完善耕地保護(hù)的土地管理責(zé)任制

為了有效地分配基層的耕地保護(hù)的土地管理任務(wù)，確保耕地保護(hù)和管理活動的有效履行，應(yīng)當(dāng)建立起完善的耕地保護(hù)地土地管理責(zé)任制。首先，需要根據(jù)當(dāng)?shù)馗乇Ｗo(hù)和管理的實際問題以及現(xiàn)狀確定耕地保護(hù)和管理的目標(biāo)，而后再據(jù)此進(jìn)行責(zé)任分配設(shè)計，明確各個職能崗位和管理部門需要承擔(dān)的耕地保護(hù)和管理職責(zé)。各個政府部門應(yīng)當(dāng)做什么，不應(yīng)當(dāng)做什么都應(yīng)當(dāng)有明確的責(zé)任劃分，以避免在開展耕地保護(hù)和管理的實際工作中出現(xiàn)工作職權(quán)上的混淆。其次，需要立足于耕地保護(hù)和管理的實踐，完善法律法規(guī)，用強(qiáng)制的法律條文來規(guī)范各方責(zé)任主體的工作，以確保各個部門和各個職能崗位能夠明確自身的責(zé)任，承擔(dān)起相應(yīng)的保護(hù)和管理責(zé)任。最后應(yīng)當(dāng)建立起清晰健全的問責(zé)和追責(zé)制度體系，根據(jù)耕地保護(hù)和管理的責(zé)任歸屬來建立溯源機(jī)制，一旦耕地保護(hù)和管理的某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，則需要對應(yīng)地追溯責(zé)任源頭，并且依據(jù)耕地保護(hù)過程中出現(xiàn)的不負(fù)責(zé)問題或者是懈怠、推脫責(zé)任等情況，對不同的責(zé)任主體進(jìn)行批評教育、處分甚至是更加嚴(yán)重的處理，以更加高效率地處理相應(yīng)的問題，同時保證各方責(zé)任主體能夠主動地承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)。

3.4 公開耕地使用和流轉(zhuǎn)的全過程

耕地不是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，而是集體財產(chǎn)。因此，當(dāng)?shù)鼗鶎诱块T在對合法回收的耕地進(jìn)行處理以及農(nóng)民在流轉(zhuǎn)耕地時都需要做到公平公正以及全程透明，從而為農(nóng)民提供可直接監(jiān)督的渠道。公開耕地使用和流轉(zhuǎn)的全過程，需要完善從上至下的耕地使用和流轉(zhuǎn)的審批制度體系，以提高耕地管理指導(dǎo)指令上傳下達(dá)效率的提高。另外，基層政府部門還需要構(gòu)建完善的耕地評估機(jī)制，確保相關(guān)部門能夠根據(jù)公開的耕地信息數(shù)據(jù)做出正確的耕地考察和評估。上級部門需要定期按照耕地施工和流轉(zhuǎn)的財務(wù)信息對當(dāng)?shù)氐母乇Ｗo(hù)和管理狀況進(jìn)行全面地調(diào)查和監(jiān)督管理，一旦發(fā)現(xiàn)耕地的實際使用和流轉(zhuǎn)信息與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門所記錄和公開的信息數(shù)據(jù)不符，則需要及時地派遣測繪和評估隊伍到現(xiàn)場進(jìn)行精準(zhǔn)正確地測量以及評估，從而及時地控制農(nóng)村耕地不合理、不合法的使用和流轉(zhuǎn)情況。最后，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)的政府部門應(yīng)當(dāng)建設(shè)門戶網(wǎng)站，通過在網(wǎng)站首頁設(shè)置專門的耕地使用和流轉(zhuǎn)公開信息的訪問渠道來為廣大的民眾也提供透明的政務(wù)信息，并且定期推送關(guān)于耕地保護(hù)的最新策略、指導(dǎo)文件以及耕地保護(hù)的程序和流程，降低農(nóng)民搜尋耕地保護(hù)相關(guān)信息的時間成本，直接為其提供便利并且可參考的規(guī)范指導(dǎo)文件，大力推動相關(guān)政府部門耕地保護(hù)和管理工作能力的提升。

3.5 完善耕地占用補(bǔ)償機(jī)制以保障農(nóng)民權(quán)益

耕地與農(nóng)民的基本權(quán)益息息相關(guān)，在對耕地進(jìn)行保護(hù)和管理時也需要密切關(guān)注農(nóng)民的基本權(quán)益，將保障農(nóng)民的權(quán)益列入耕地保護(hù)的土地管理新機(jī)制建立所需要考慮的內(nèi)容。耕地作為農(nóng)民收入的主要來源，對耕地開展保護(hù)和管理可能會損害到農(nóng)民獲取收入的權(quán)益。因此，在對耕地進(jìn)行重新規(guī)劃，并且涉及耕地的占用問題時，需要制定完善的耕地占用補(bǔ)償機(jī)制，創(chuàng)新耕地占用補(bǔ)償?shù)男问胶蛢?nèi)容，以傳統(tǒng)的賠償金的賠償模式轉(zhuǎn)向更加多樣化的賠償模式：在傳統(tǒng)的模式下，土地補(bǔ)償在各地的標(biāo)準(zhǔn)有所差異，在給予農(nóng)民土地補(bǔ)償時通常就是按照固定的標(biāo)準(zhǔn)來計算相應(yīng)的賠償金，沒有針對性地考慮各個農(nóng)民的家庭情況以及該土地對農(nóng)民的重要性。因此，在原有的耕地占用賠償機(jī)制基礎(chǔ)上還需要建立起更加多樣化的賠償選擇體系，比如提供給農(nóng)民一些市政工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工作崗位以及其他的一些工作崗位，調(diào)換耕地等補(bǔ)償方式，更加有效地滿足農(nóng)民的需求。

3.6 合理協(xié)調(diào)農(nóng)村土地利用和保護(hù)之間的關(guān)系

農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，和城鎮(zhèn)地區(qū)始終存在著一定的差距。而農(nóng)村耕地作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，在近些年的鄉(xiāng)村振興和建設(shè)中發(fā)揮出了額外的價值和作用。部分農(nóng)村耕地不僅單純地作為農(nóng)民生產(chǎn)生活的來源而存在，還作為農(nóng)村農(nóng)業(yè)科研土地而存在。另外，不同用途的耕地在實施保護(hù)時所需要關(guān)注的重點也有所不同。因此，建立農(nóng)村耕地的保護(hù)管理新機(jī)制需要科學(xué)合理地協(xié)調(diào)農(nóng)村土地利用和保護(hù)之間的關(guān)系，在保證其價值的基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)亻_放耕地的用途，在此過程中增強(qiáng)對農(nóng)村耕地的保護(hù)，有效地保障農(nóng)村地區(qū)各項振興和建設(shè)活動的開展。比如說，在農(nóng)村耕地實施農(nóng)作物科研和培育時應(yīng)當(dāng)要合理控制實驗耕地的面積，避免大范圍占用農(nóng)村優(yōu)質(zhì)耕地，影響正常的耕作活動。其次，在協(xié)調(diào)農(nóng)村耕地利用和保護(hù)之間的關(guān)系時不能以當(dāng)下的投入產(chǎn)出比作為衡量指標(biāo)，而應(yīng)當(dāng)以更加長遠(yuǎn)的目光來評價耕地的價值，提高耕地的使用率和價值。

4.結(jié)束語

綜上所述，耕地在整個國土結(jié)構(gòu)中占據(jù)著不可替代的重要地位，不管社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到何種高度，耕地永遠(yuǎn)都是一個國家發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步加快，社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時代，如何實現(xiàn)耕地的高效利用以及可持續(xù)發(fā)展成了耕地保護(hù)所需要考慮的主要問題。從綠色、可持續(xù)和高效益的目標(biāo)角度出發(fā)，構(gòu)建更加科學(xué)合理的耕地保護(hù)管理機(jī)制，從國家層面推行強(qiáng)有力的耕地保護(hù)政策，將耕地保護(hù)政策作為國家的基本戰(zhàn)略國策?；诖耍拍軌蛴行У乇Ｗo(hù)耕地資源，為國家糧食安全奠定基礎(chǔ)，從而為社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供有力的保障。