疫情防控常態(tài)化背景下行政拘留暫緩執(zhí)行制度完善研究

秦 飛，柴海琴

（上海公安學(xué)院，上海 200137）

在《行政處罰法》《治安管理處罰法》等法律規(guī)定中，行政拘留暫緩執(zhí)行是保障申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟當(dāng)事人權(quán)益的一項(xiàng)重要舉措。在疫情防控常態(tài)化背景下，為做好對(duì)新冠肺炎密切接觸者、次密切接觸者的隔離措施，行政拘留不立即執(zhí)行情形呈上升趨勢(shì)。行政拘留暫緩執(zhí)行中授權(quán)、程序、標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題引發(fā)的爭(zhēng)議逐漸引起關(guān)注。因此，有必要對(duì)行政拘留暫緩執(zhí)行制度的完善開展研究。

一、疫情防控推動(dòng)下行政拘留暫緩執(zhí)行的實(shí)際擴(kuò)張

（一）法律法規(guī)限定下的行政拘留暫緩執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

行政拘留是限制公民人身自由的一種人身自由罰，也是行政處罰中最嚴(yán)厲的處罰措施。由于其嚴(yán)厲性，《行政處罰法》對(duì)于此種處罰的限制規(guī)定也是最嚴(yán)格的，只有法律能夠規(guī)定涉及公民人身自由的行政拘留處罰，其他如行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等都不能設(shè)定此種處罰。一般而言，行政處罰決定一經(jīng)作出，就具有了法律效力，即公定力、拘束力、執(zhí)行力。其中，執(zhí)行力是指當(dāng)事人對(duì)依法作出的行政處罰決定，負(fù)有自覺履行和按期履行的義務(wù)。這也是行政法中最重要的原則之一，即公務(wù)連續(xù)性原則。

行政拘留暫緩執(zhí)行制度，是指被處以行政拘留處罰的當(dāng)事人，因?yàn)閷?duì)行政拘留處罰不服，依法提請(qǐng)行政復(fù)議或者行政訴訟后，由行政拘留決定機(jī)關(guān)依法決定是否暫緩執(zhí)行行政拘留處罰的一項(xiàng)制度?！缎姓幜P法》第73條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外；當(dāng)事人對(duì)限制人身自由的行政處罰決定不服，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，可以向作出決定的機(jī)關(guān)提出暫緩執(zhí)行申請(qǐng)；符合法律規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)暫緩執(zhí)行?！薄吨伟补芾硖幜P法》第107條規(guī)定，適用行政拘留暫緩執(zhí)行制度需要同時(shí)滿足四個(gè)條件：一是前提條件，被拘留人必須依法申請(qǐng)了行政復(fù)議或者提起了行政訴訟；二是主體條件，被拘留人提出了暫緩執(zhí)行行政拘留的申請(qǐng)；三是關(guān)鍵條件，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為暫緩執(zhí)行行政拘留不至于發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)；四是實(shí)質(zhì)條件，被決定行政拘留人及其近親屬依法提出符合法定條件的擔(dān)保人或者依法繳納了規(guī)定數(shù)額的保證金。[1]根據(jù)法律規(guī)定，在拘留決定機(jī)關(guān)作出行政拘留決定后，拘留所是執(zhí)行行政拘留的羈押場(chǎng)所。法律法規(guī)限定下的行政拘留暫緩執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，能夠在兼顧控制社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)的前提下，更好地保障被行政拘留人復(fù)議或行政訴訟權(quán)益，避免其人身自由受到不應(yīng)有的侵害。同時(shí)，也反映出國(guó)家行政立法中，對(duì)于作出并執(zhí)行人身自由罰決定的慎重考慮。

（二）疫情防控常態(tài)化背景下行政拘留暫緩執(zhí)行現(xiàn)狀

在新冠肺炎疫情發(fā)生前，行政拘留暫緩執(zhí)行總?cè)藬?shù)較少，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)這一制度關(guān)注度不高，學(xué)術(shù)界研究較少。有學(xué)者指出：“立法者創(chuàng)立行政拘留暫緩執(zhí)行制度的目的，是為了更好地維護(hù)被處罰人的合法權(quán)益，但這項(xiàng)制度規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)于涉及的具體適用條件、實(shí)施程序、事后救濟(jì)等事項(xiàng)等，并沒(méi)有作進(jìn)一步規(guī)定，導(dǎo)致行政拘留暫緩執(zhí)行制度流于形式?！盵2]以上海地區(qū)為例，2018年第一季度上海地區(qū)拘留所共拘押行政拘留11 460人次。其中全市拘留所有772名被行政拘留人因身體健康原因，被建議并停止執(zhí)行行政拘留，占行政拘留總?cè)藬?shù)的6.74%。[3]同期上海地區(qū)行政拘留暫緩執(zhí)行人數(shù)僅9人次，占行政拘留總?cè)藬?shù)不足0.1%。

2020年1月新冠肺炎疫情發(fā)生之后，由于全國(guó)公安監(jiān)管場(chǎng)所執(zhí)行全封閉式管理模式，凡外省市流入隔離不滿14天或者28天的被行政拘留人，必須先完成隔離措施之后，再由拘留所執(zhí)行行政拘留。2020年2月，根據(jù)公安部下發(fā)的《公安監(jiān)所疫情防控期間執(zhí)法指引》，規(guī)定對(duì)確診或者疑似感染新冠肺炎者，暫不適用行政拘留；對(duì)違反治安管理行為的，依法能夠適用警告、罰款等行政處罰的，原則上不適用行政拘留。自2020年下半年起，進(jìn)入常態(tài)化疫情防控階段后，隨著社會(huì)復(fù)工復(fù)產(chǎn)與行政執(zhí)法需要，由外省市疫情中高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)流入被決定執(zhí)行行政拘留的人員，先隔離再由拘留所執(zhí)行的情況越來(lái)越多。因疫情防控需要，出現(xiàn)行政拘留實(shí)際暫緩執(zhí)行的情形主要有三種類型：第一類是直接來(lái)自中高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的被決定執(zhí)行行政拘留人員，在執(zhí)行前因疫情防控需要，必須采取隔離觀察措施，這一類人員中被人民法院決定執(zhí)行司法拘留情形占較高比例；第二類是由中高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)流入，尚處于隔離觀察階段的人員中，因違反《行政處罰法》《治安管理處罰法》等法律法規(guī)，被處以行政拘留處罰的人員；第三類是被決定執(zhí)行行政拘留人在執(zhí)行行政拘留前，疑似感染新冠肺炎或?qū)儆诟腥菊叩拿芮薪佑|者，尚處于醫(yī)學(xué)隔離觀察階段，不適宜立即執(zhí)行行政拘留的人員。

除上述三類須隔離觀察的情形以外，一旦發(fā)現(xiàn)被處以行政拘留的人員確診感染新冠肺炎，根據(jù)《拘留所條例》有關(guān)規(guī)定，由拘留所向拘留決定機(jī)關(guān)發(fā)出行政拘留停止執(zhí)行建議，并由拘留決定機(jī)關(guān)作出是否停止執(zhí)行行政拘留決定。因此，已感染新冠肺炎病毒的行政拘留人員，根據(jù)《拘留所條例》有關(guān)規(guī)定，適用于建議停止執(zhí)行行政拘留制度有關(guān)規(guī)定，而不適用行政拘留暫緩執(zhí)行制度規(guī)定。

二、疫情防控常態(tài)化背景下行政拘留暫緩執(zhí)行存在的問(wèn)題

新冠肺炎在我國(guó)被納入乙類傳染病,并按甲類傳染病管理。隨著疫情進(jìn)入常態(tài)化防控階段，外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散、防控多點(diǎn)散發(fā)，成為疫情防控的主要特征。對(duì)于新冠肺炎感染病例相關(guān)密切接觸者及次密切接觸者，開展隔離治療或者隔離觀察，已成為從社會(huì)層面阻斷疫情擴(kuò)散最直接、最有效的防控措施之一?！秱魅静》乐畏ā返?9條對(duì)甲類傳染病作出了明確隔離治療或隔離防治觀察措施的規(guī)定：當(dāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類傳染病時(shí)，“對(duì)病人、病原攜帶者，予以隔離治療，隔離期限根據(jù)醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果確定；對(duì)疑似病人，確診前在指定場(chǎng)所單獨(dú)隔離治療；對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場(chǎng)所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察和采取其他必要的預(yù)防措施；拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施”。 這一規(guī)定明確了公安機(jī)關(guān)在疫情防控過(guò)程中，具有應(yīng)當(dāng)配合醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)人員采取強(qiáng)制隔離觀察措施的義務(wù)；而公安機(jī)關(guān)根據(jù)疫情防控需要，為防止疫情在拘留所內(nèi)擴(kuò)散，對(duì)要求采取隔離觀察措施的被決定行政拘留人，有必要先執(zhí)行隔離觀察措施再執(zhí)行行政拘留。因?yàn)橐咔榉揽毓ぷ餍枰?，?shí)際擴(kuò)大了行政拘留暫緩執(zhí)行的前提條件范圍，而不再限于現(xiàn)有行政法規(guī)中保障被拘留人申請(qǐng)復(fù)議與提請(qǐng)行政訴訟的權(quán)益，因此也引發(fā)了學(xué)界的關(guān)注和討論。

（一）行政拘留暫緩執(zhí)行擴(kuò)張法律授權(quán)缺位

有學(xué)者認(rèn)為：“在防控新冠肺炎疫情期間，有不少地方的公安機(jī)關(guān)在作出行政拘留處罰的決定后，考慮到疫情防控的需要，同時(shí)作出暫緩執(zhí)行的決定，但這一主動(dòng)適用‘暫緩執(zhí)行’的舉措由于缺乏法律的明確規(guī)定，違背‘法無(wú)授權(quán)即禁止’的行政法基本原理?！盵4]學(xué)者基于法律條文，對(duì)疫情防控中存在的問(wèn)題提出疑問(wèn)，在客觀上引起了社會(huì)關(guān)注，對(duì)進(jìn)一步完善行政拘留暫緩執(zhí)行制度起到積極的推動(dòng)作用。但也有學(xué)者指出行政法理論研究往往熱衷于宏觀理論的構(gòu)建，而忽視對(duì)行政法實(shí)踐的微觀研究，樂(lè)于將理論視為自足的整體，而無(wú)視局部的反效果，這也是法律形式主義形成的原因之一。[5]筆者認(rèn)為行政拘留暫緩執(zhí)行的研究，應(yīng)當(dāng)充分考慮到執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可以采取應(yīng)急性措施的情形。

我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將公共衛(wèi)生事件與自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全事件一同列為需要控制、減輕和消除事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害、規(guī)范應(yīng)對(duì)的四類突發(fā)事件?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施?！币虼?，在疫情防控初期階段，公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)需要，采取必要的應(yīng)急性措施。公安機(jī)關(guān)主動(dòng)采取有效應(yīng)急性措施，防止疫情擴(kuò)散，合情合法。但疫情進(jìn)入常態(tài)化防控階段后，隨著社會(huì)層面防控機(jī)制的不斷完善，有必要通過(guò)修正《行政處罰法》《治安管理處罰法》中相關(guān)法條，實(shí)現(xiàn)行政拘留暫緩執(zhí)行適用前提條件的擴(kuò)張，從國(guó)家法治層面將該項(xiàng)制度與社會(huì)疫情防控需求相對(duì)接。作為行政拘留羈押場(chǎng)所的拘留所，尤其需要通過(guò)完善相關(guān)法律制度保障，強(qiáng)化對(duì)傳染性疾病的防控措施。在新冠肺炎疫情發(fā)生之前，其他類型傳染性疾病在國(guó)內(nèi)拘留所內(nèi)傳播，往往呈多點(diǎn)、散狀或輕癥特點(diǎn)分布，未引起社會(huì)與學(xué)界關(guān)注?，F(xiàn)有拘留所建議停止執(zhí)行行政拘留制度，只針對(duì)已感染傳染性疾病的被拘留人，并不包括疑似傳染病例或相關(guān)密切接觸者。一般而言，拘留所作為人員密集型場(chǎng)所，被拘留人患肝炎、肺結(jié)核等傳染性疾病在確診前，拘留所都會(huì)承擔(dān)著相當(dāng)大的傳染性疾病防控風(fēng)險(xiǎn)與管理壓力。因此，在疫情常態(tài)化防控下，推動(dòng)傳染性疾病作為“行政拘留暫緩執(zhí)行”的前提擴(kuò)張條件，有助于加強(qiáng)拘留所傳染性疾病常態(tài)化防控與被拘留人健康權(quán)保障。

（二）行政拘留暫緩執(zhí)行適用標(biāo)準(zhǔn)存在差異

因傳染性疾病醫(yī)學(xué)隔離觀察標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致行政拘留實(shí)際暫緩執(zhí)行適用標(biāo)準(zhǔn)差異，引發(fā)在申請(qǐng)暫緩執(zhí)行適用條件審核、社會(huì)危險(xiǎn)性評(píng)估、執(zhí)行程序上的執(zhí)法規(guī)范性爭(zhēng)議?！吨伟补芾硖幜P法》和《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》分別對(duì)行政拘留暫緩執(zhí)行的適用步驟作出了如下規(guī)定：公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到被處罰人提出暫緩執(zhí)行行政拘留申請(qǐng)后的24小時(shí)內(nèi)作出是否暫緩執(zhí)行的決定；作出決定前要對(duì)被處罰人的“社會(huì)危險(xiǎn)性”及采取的擔(dān)保方式進(jìn)行審查評(píng)估；對(duì)被處罰人已執(zhí)行行政拘留的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)立即送達(dá)暫緩執(zhí)行決定書，拘留所收到暫緩執(zhí)行決定書后應(yīng)立即釋放被處罰人；規(guī)定了暫緩執(zhí)行期間被處罰人應(yīng)當(dāng)遵守的相關(guān)規(guī)定，并特別強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)不得妨礙被處罰人依法行使訴權(quán)。[6]依據(jù)《行政處罰法》和《行政訴訟法》等法律法規(guī)，公安機(jī)關(guān)能夠確定被決定拘留人是否符合行政拘留暫緩執(zhí)行前提條件，對(duì)被決定拘留人社會(huì)危險(xiǎn)性與擔(dān)保方式也有著明確的審查評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)行政復(fù)議、行政訴訟程序與時(shí)效，作出是否繼續(xù)或終止執(zhí)行行政拘留的決定。而疫情防控醫(yī)學(xué)隔離觀察不同于對(duì)被拘留人行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)益執(zhí)法保障，在隔離觀察時(shí)間上有著不確定性，適用條件上對(duì)傳染性疾病控制專業(yè)性要求較高。以新冠肺炎感染者接觸人員隔離觀察風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為例，可分為密切接觸者、次密切接觸者、次密切接觸者的密切接觸者等不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的隔離觀察人群，在隔離觀察時(shí)效上也存在較大差異。此外，根據(jù)疫情防控屬地化管理原則，不同地區(qū)的醫(yī)療條件、大數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)研判、隔離防控水平等因素，也會(huì)對(duì)公安機(jī)關(guān)行政拘留暫緩執(zhí)行適用標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生影響。

在疫情常態(tài)化防控下，各地難免對(duì)于行政拘留實(shí)際暫緩執(zhí)行，如隔離人員判定、隔離時(shí)間與執(zhí)行程序等執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)上都存在一定差異。一是對(duì)于新冠肺炎病毒感染者的密切接觸者、次密切接觸者，判定范圍上存在差異。實(shí)踐中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用更為科學(xué)、精確的地區(qū)，對(duì)次密切接觸者的判定范圍往往更為精確。二是對(duì)于新冠肺炎病毒密切接觸者、次密切接觸者，隔離觀察執(zhí)行時(shí)間上的差異。在疫情防控初期，對(duì)病毒感染者密切接觸者、次密切接觸者隔離觀察14天。根據(jù)疫情防控階段的變化，各地對(duì)于疫情防控隔離時(shí)間會(huì)不斷進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。同樣，新冠肺炎病毒的變異，所在地區(qū)防控風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的變化，也會(huì)對(duì)隔離觀察時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)制定產(chǎn)生影響。三是對(duì)于因疫情防控需要，行政拘留暫緩執(zhí)行程序上的差異。對(duì)被決定行政拘留人的疫情防控隔離工作，涉及行政拘留決定機(jī)關(guān)、拘留所及衛(wèi)生防疫等多個(gè)部門，相互之間溝通協(xié)調(diào)缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，執(zhí)行過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)疏漏或管理盲區(qū)。在常態(tài)化疫情防控推動(dòng)下，有必要進(jìn)一步規(guī)范該項(xiàng)制度執(zhí)行程序與執(zhí)行時(shí)效，制定相對(duì)統(tǒng)一的“行政拘留暫緩執(zhí)行”適用標(biāo)準(zhǔn)。

（三）行政拘留暫緩執(zhí)行可能存在被拘留人逃避處罰的風(fēng)險(xiǎn)

疫情防控醫(yī)學(xué)隔離觀察結(jié)束，行政拘留暫緩執(zhí)行條件終止后，現(xiàn)有執(zhí)行制度存在的漏洞是，被決定行政拘留人可能存在逃避處罰的風(fēng)險(xiǎn)?！缎姓幜P法》規(guī)定，行政拘留暫緩執(zhí)行條件一旦結(jié)束，行政拘留決定機(jī)關(guān)未撤銷行政拘留決定的，應(yīng)當(dāng)對(duì)被拘留人立即執(zhí)行行政拘留。這是行政法中有關(guān)行政執(zhí)法執(zhí)行力原則的要求?！秱魅静》乐畏ā访鞔_規(guī)定，對(duì)確診病例、疑似病例、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，都應(yīng)當(dāng)在指定場(chǎng)所內(nèi)進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察和采取必要的隔離措施，且隔離期限根據(jù)醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果確定。《傳染病防治法》中對(duì)隔離地點(diǎn)的選擇，主要分為指定場(chǎng)所單獨(dú)隔離與在醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)隔離兩種類型。在醫(yī)學(xué)隔離觀察期間，主要依靠被隔離觀察者個(gè)人自覺，一般不對(duì)被隔離觀察者采取強(qiáng)制措施。除非在隔離觀察中出現(xiàn)明顯拒絕隔離治療行為，或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的情形，醫(yī)療機(jī)構(gòu)才會(huì)向公安機(jī)尋求幫助，并采取強(qiáng)制隔離治療的措施。

由于不同行政部門之間銜接與配合不夠緊密，很容易產(chǎn)生一些具體執(zhí)行過(guò)程中的法律漏洞。這些法律漏洞極容易造成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)或執(zhí)法成本上升：一是因疫情防控隔離需要暫緩執(zhí)行行政拘留的人員，在隔離觀察期滿后且尚未執(zhí)行行政拘留前，會(huì)有一定自由行動(dòng)時(shí)間，存在可能逃避處罰的風(fēng)險(xiǎn)；二是暫緩執(zhí)行行政拘留的人員在疫情防控隔離觀察期滿后，除非拘留決定機(jī)關(guān)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)有事先約定，否則醫(yī)療機(jī)構(gòu)并無(wú)提醒拘留決定機(jī)關(guān)何時(shí)解除隔離觀察的義務(wù)，在人員交接上存在法律規(guī)范對(duì)雙方約束盲區(qū)；三是被拘留人一旦在疫情防控隔離觀察期滿后出現(xiàn)逃避處罰行為，很容易造成行政拘留執(zhí)行成本與執(zhí)行難度加大，從而導(dǎo)致執(zhí)行效率降低；四是暫緩執(zhí)行拘留期滿后，缺乏對(duì)拘留決定機(jī)關(guān)執(zhí)行行政拘留的監(jiān)督約束機(jī)制，暫緩執(zhí)行行政拘留執(zhí)法成本的上升，又容易造成拘留決定機(jī)關(guān)執(zhí)行積極性與執(zhí)行力的下降，最終導(dǎo)致行政執(zhí)法公信力的下降。

三、疫情防控背景下行政拘留暫緩執(zhí)行制度完善建議

（一）推動(dòng)將傳染病隔離觀察納入行政拘留暫緩執(zhí)行條件擴(kuò)張范疇

針對(duì)新冠疫情發(fā)生后出現(xiàn)的一系列新情況，我國(guó)高度重視推動(dòng)針對(duì)疫情防控的行政立法工作。2021年1月，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議修訂通過(guò)《行政處罰法》，并于同年7月15日起施行。新修訂的《行政處罰法》第49條規(guī)定：“發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會(huì)危害，行政機(jī)關(guān)對(duì)違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為，依法快速、從重處罰?！边@一規(guī)定主要針對(duì)的是疫情防控期間，違反或者不配合應(yīng)對(duì)措施的情形，對(duì)行政拘留暫緩執(zhí)行適用前提條件并未作出新的規(guī)定。這也就代表著為防止疫情擴(kuò)散，為隔離觀察采取暫緩執(zhí)行行政拘留措施，只是一種短期內(nèi)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急性途徑。

隨著疫情由防控初期向常態(tài)化發(fā)展的時(shí)間推移，在沒(méi)有行政立法授權(quán)前提下，長(zhǎng)期將隔離觀察作為行政拘留暫緩執(zhí)行的適用條件，并不符合依法防疫常態(tài)化發(fā)展需求。同時(shí)，根據(jù)多年來(lái)拘留所傳染性疾病防控經(jīng)驗(yàn)，能夠在拘留所內(nèi)產(chǎn)生嚴(yán)重傳染性疾病傳播風(fēng)險(xiǎn)的，并不只有新冠肺炎一種。非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎、埃博拉病毒等傳染性疾病在醫(yī)學(xué)確診前執(zhí)行行政拘留，都會(huì)在拘留所內(nèi)發(fā)生傳染性疾病傳播風(fēng)險(xiǎn)。為了保障被拘留人健康權(quán)，防范傳染性疾病在拘留所內(nèi)傳播，這些也應(yīng)當(dāng)納入常態(tài)化的行政執(zhí)法工作范疇。因此，有必要對(duì)《行政處罰法》中有關(guān)“行政拘留暫緩執(zhí)行”適用條件進(jìn)行修訂，增加設(shè)置對(duì)傳染性疾病確診前隔離觀察作為適用行政拘留暫緩執(zhí)行的前提條件，從而推動(dòng)相關(guān)制度執(zhí)法細(xì)則的出臺(tái)。

（二）通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確定納入行政拘留暫緩執(zhí)行傳染性疾病的標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于如何確定納入暫緩執(zhí)行行政拘留傳染性疾病的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)是在國(guó)家《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律法規(guī)基礎(chǔ)上，通過(guò)專業(yè)傳染性疾病拘押風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，最終確定納入標(biāo)準(zhǔn)與范圍。國(guó)家對(duì)于傳染性疾病的防控，既制定有明確的防控標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也會(huì)根據(jù)新型病毒輸入、病毒變異等變化特點(diǎn)，動(dòng)態(tài)調(diào)整防控策略。《傳染病防治法》對(duì)常見的傳染性疾病分為甲、乙、丙三個(gè)等級(jí)，但隨著近年來(lái)國(guó)際交流的日益頻繁，國(guó)家衛(wèi)生部門根據(jù)境外流入的新型傳染性疾病傳播特征，不斷調(diào)整防控等級(jí)的界定。新冠肺炎雖被確定為乙類傳染性疾病，但要求按照甲類傳染性疾病標(biāo)準(zhǔn)開展防控。對(duì)傳播危險(xiǎn)性最大的甲類傳染性疾病密切接觸者，須要執(zhí)行最為嚴(yán)格的隔離觀察制度。因此，對(duì)甲類傳染性疾病密切接觸者的隔離觀察，符合納入到行政拘留暫緩執(zhí)行的前提條件標(biāo)準(zhǔn)。

此外，有必要對(duì)乙、丙兩個(gè)等級(jí)傳染性疾病開展拘押風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。拘留所作為行政拘留人員拘押場(chǎng)所，具有拘押時(shí)間短、人員聚集、流動(dòng)性強(qiáng)的特征。行政拘留一般最長(zhǎng)不超過(guò)15天，兩項(xiàng)以上行政違法行為，分別決定行政拘留、合并執(zhí)行的，最長(zhǎng)也不超過(guò)20天。一旦發(fā)生傳染性疾病傳播事件，不僅在所內(nèi)控制難度較大，且被拘留人釋放后容易向社會(huì)擴(kuò)散，造成更為嚴(yán)重公共衛(wèi)生突發(fā)事件。通過(guò)具備專業(yè)衛(wèi)生防疫資質(zhì)的機(jī)構(gòu)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在乙、丙兩個(gè)等級(jí)或其他傳染性疾病中，確定需要納入行政拘留暫緩執(zhí)行的范圍，并由衛(wèi)生部門與行政拘留執(zhí)行指導(dǎo)機(jī)關(guān)聯(lián)合、統(tǒng)一發(fā)布指引目錄，并定期更新。行政拘留暫緩執(zhí)行作為一項(xiàng)執(zhí)法行為，必須要由統(tǒng)一的規(guī)范做指引，避免出現(xiàn)因人而異、因地而異的執(zhí)法模式。合法、規(guī)范、統(tǒng)一是執(zhí)法公平與公正的有力的保障。

（三）行政拘留暫緩執(zhí)行中傳染病隔離觀察適用時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)上的限定

《傳染病防治法》第41條規(guī)定：“對(duì)已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場(chǎng)所或者該場(chǎng)所內(nèi)的特定區(qū)域的人員，所在地的縣級(jí)以上地方人民政府可以實(shí)施隔離措施，并同時(shí)向上一級(jí)人民政府報(bào)告；接到報(bào)告的上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)即時(shí)作出是否批準(zhǔn)的決定?！睂?duì)傳染病實(shí)施隔離措施，由縣級(jí)以上地方人民政府決定實(shí)施與上報(bào)。在實(shí)踐中往往會(huì)出現(xiàn)各地存在經(jīng)濟(jì)條件、衛(wèi)生醫(yī)療條件、大數(shù)據(jù)信息掌握、人員流動(dòng)等較大差異情況，從而造成具體疫情隔離管控執(zhí)行時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)上的差異。這種隔離時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)上的差異，會(huì)導(dǎo)致行政拘留暫緩執(zhí)行中暫緩執(zhí)行期限標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。人身自由罰的行政處罰，不同于醫(yī)學(xué)上的隔離觀察，在執(zhí)法上要求嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范，否則就容易引發(fā)執(zhí)法公信力爭(zhēng)議。

首先要依法規(guī)范“行政拘留暫緩執(zhí)行”中傳染病隔離觀察適用時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)法律規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)需要設(shè)置拘留所，拘留所的設(shè)置和撤銷，由縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)提出意見，按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)徟?。這一規(guī)定明確了拘留所的管轄屬于屬地管轄原則。同時(shí)，根據(jù)《傳染病防治法》規(guī)定，實(shí)施隔離措施由屬地縣級(jí)以上人民政府決定實(shí)施。因此，暫緩執(zhí)行行政拘留中傳染病隔離觀察適用參照時(shí)間，應(yīng)當(dāng)與屬地縣級(jí)以上人民政府確定的隔離時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)相一致，并應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布。其次要規(guī)范隔離觀察結(jié)束后立即執(zhí)行行政拘留的時(shí)間。根據(jù)《行政處罰法》《治安管理處罰法》等有關(guān)法律規(guī)定，暫緩執(zhí)行行政拘留條件一旦結(jié)束，行政拘留決定未被撤銷的，就應(yīng)當(dāng)立即執(zhí)行行政拘留，對(duì)此行政拘留決定機(jī)關(guān)具有不可推卸的責(zé)任。同時(shí)，根據(jù)行政拘留執(zhí)行規(guī)定，立即執(zhí)行的概念，應(yīng)當(dāng)是隔離觀察結(jié)束后的第二日，且不含國(guó)家法定節(jié)假日。

（四）拘留所在行政拘留暫緩執(zhí)行過(guò)程中權(quán)責(zé)定位與執(zhí)法監(jiān)督義務(wù)

廣義上的行政執(zhí)法監(jiān)督，既包括行政機(jī)關(guān)外部人大、政協(xié)、法院、檢察院、監(jiān)察委、媒體、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾等的監(jiān)督以及執(zhí)政黨的監(jiān)督，也包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督和審計(jì)、行政復(fù)議等專門性監(jiān)督。[7]在行政拘留執(zhí)法實(shí)踐中，相較于執(zhí)法機(jī)關(guān)的上級(jí)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、檢察監(jiān)督等途徑，拘留所對(duì)暫緩行政拘留執(zhí)行情況的監(jiān)督更具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)。在執(zhí)法程序上，拘留決定機(jī)關(guān)作出暫緩執(zhí)行行政拘留決定，并在暫緩執(zhí)行行政拘留期限結(jié)束后，具有決定是否繼續(xù)執(zhí)行行政拘留的權(quán)力。拘留所承擔(dān)著拘押行政拘留人的管理職責(zé)。拘留決定機(jī)關(guān)與拘留所之間，屬于一先一后的行政拘留執(zhí)法程序關(guān)系。然而，拘留所作為行政拘留羈押場(chǎng)所，一般只負(fù)責(zé)對(duì)行政拘留決定機(jī)關(guān)送拘的行政拘留人執(zhí)行拘押，并不對(duì)是否決定行政拘留暫緩執(zhí)行承擔(dān)相應(yīng)執(zhí)法監(jiān)督責(zé)任。在現(xiàn)有行政拘留執(zhí)法規(guī)范中，行政拘留決定機(jī)關(guān)并無(wú)將暫緩執(zhí)行行政拘留情況告知拘留所的義務(wù)。因此，拘留所難以確切掌握暫緩執(zhí)行行政拘留人數(shù)、暫緩時(shí)間、是否繼續(xù)執(zhí)行行政拘留等具體情況。這就容易在客觀上造成暫緩執(zhí)行行政拘留過(guò)程中的執(zhí)法監(jiān)督漏洞，也使拘留所對(duì)行政拘留暫緩執(zhí)行監(jiān)督能力受到限制。

拘留所要在行政拘留暫緩執(zhí)行過(guò)程中承擔(dān)起相應(yīng)權(quán)責(zé)與執(zhí)法監(jiān)督義務(wù)，需要明確以下五個(gè)方面責(zé)任：一是行政拘留決定機(jī)關(guān)的告知責(zé)任，即行政拘留決定機(jī)關(guān)有必要將暫緩執(zhí)行行政拘留人數(shù)、暫緩期限、暫緩期限結(jié)束后是否繼續(xù)執(zhí)行行政拘留等相關(guān)情況及時(shí)、準(zhǔn)確告知拘留所；二是拘留所的提醒義務(wù)，即拘留所有責(zé)任在暫緩行政拘留期限結(jié)束前，提醒拘留決定機(jī)關(guān)及上級(jí)公安機(jī)關(guān)，及時(shí)作出是否繼續(xù)執(zhí)行行政拘留決定；三是拘留所對(duì)行政拘留立即執(zhí)行的監(jiān)督責(zé)任，即拘留所有責(zé)任對(duì)拘留決定機(jī)關(guān)是否依法執(zhí)行行政拘留進(jìn)行監(jiān)督，內(nèi)容包括暫緩執(zhí)行拘留期滿后是否立即執(zhí)行、有無(wú)逃避執(zhí)行等情形；四是拘留所對(duì)執(zhí)法問(wèn)題的移交責(zé)任，即對(duì)于暫緩執(zhí)行行政拘留條件結(jié)束后，逾期未及時(shí)依法執(zhí)行行政拘留的被拘留人，拘留所有義務(wù)將上述情況告知專門執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)；五是拘留所對(duì)被拘留人的檔案制作及備查，即無(wú)論暫緩執(zhí)行行政拘留的人員是否繼續(xù)執(zhí)行行政拘留，拘留所都有責(zé)任對(duì)被決定行政拘留人形成一人一檔，作為執(zhí)法檢查依據(jù)。通過(guò)明確拘留所在行政拘留暫緩執(zhí)行過(guò)程中權(quán)責(zé)定位與執(zhí)法監(jiān)督義務(wù)，有助于堵塞執(zhí)法漏洞，健全行政拘留暫緩執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。

（五）行政拘留暫緩執(zhí)行結(jié)束后被拘留人逃避處罰情形的責(zé)任追究

因疫情防控需要，對(duì)被拘留人開展疫情防控隔離觀察，是為了更好地保障其健康權(quán)，并防止疫情傳播。行政拘留暫緩執(zhí)行，并不代表著行政拘留終止。相反，被決定行政拘留人在配合醫(yī)學(xué)隔離觀察結(jié)束后，還負(fù)有繼續(xù)配合行政拘留執(zhí)行的義務(wù)。行政法中有一種平衡理論，其基本含義是在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系中，權(quán)利與義務(wù)總體上是平衡的，它既表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利的平衡，又表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方義務(wù)的平衡。[8]根據(jù)行政拘留暫緩執(zhí)行制度規(guī)定，暫緩執(zhí)行拘留條件結(jié)束后，無(wú)依法定停止或撤銷執(zhí)行行政拘留情形的，行政拘留決定機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)被決定拘留人立即執(zhí)行行政拘留。同樣，被決定行政拘留人也有配合行政拘留機(jī)關(guān)執(zhí)行行政拘留的義務(wù)。在疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)解除后，被決定行政拘留人有故意逃避行政拘留處罰的情形，都應(yīng)當(dāng)有一套法律制度明確相應(yīng)責(zé)任。

行政拘留暫緩執(zhí)行條件結(jié)束后，針對(duì)被拘留人出現(xiàn)故意逃避處罰的情形，建議采取以下三方面措施：一是強(qiáng)化對(duì)逃避行政拘留處罰的執(zhí)法力度。對(duì)于行政拘留暫緩執(zhí)行條件結(jié)束后，被拘留人逃避處罰的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不受執(zhí)法時(shí)效限制，杜絕被決定拘留人企圖通過(guò)增加執(zhí)行時(shí)間與跨地域成本，從而達(dá)到逃避行政拘留處罰的僥幸心理。二是完善《行政處罰法》《治安管理處罰法》中有關(guān)故意逃避行政拘留處罰的法條規(guī)定。不同于警告、罰款、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等一般行政處罰，行政拘留是所有行政處罰措施中最為嚴(yán)重的一種類型。相對(duì)于逃避刑事拘留、逮捕等刑事強(qiáng)制措施，《行政處罰法》《治安管理處罰法》對(duì)于逃避行政處罰的相關(guān)法律規(guī)定還不夠完善。對(duì)于故意逃避行政拘留處罰，造成行政執(zhí)法成本上升的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法律措施予以制約。三是將逃避行政處罰的行為納入社會(huì)征信體系。這也是行政拘留暫緩執(zhí)行期滿后，降低被執(zhí)行人故意逃避處罰風(fēng)險(xiǎn)的一種重要舉措。將逃避行政處罰的行為納入社會(huì)征信體系，會(huì)增加當(dāng)事人逃避行政拘留處罰之后的生活成本，促使其在作出逃避處罰的錯(cuò)誤決定前，更加慎重地考慮相應(yīng)后果。

四、結(jié)語(yǔ)

在常態(tài)化疫情防控背景下，因隔離觀察需要，導(dǎo)致行政拘留暫緩執(zhí)行呈實(shí)際擴(kuò)張趨勢(shì)。為持續(xù)推進(jìn)疫情防控行政立法工作，針對(duì)行政拘留暫緩執(zhí)行條件擴(kuò)張需求，建議立法對(duì)該項(xiàng)制度條件擴(kuò)張授權(quán)。同時(shí)，結(jié)合疫情防控與行政拘留執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)要求，明確行政拘留暫緩執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、逃避處罰責(zé)任追究、執(zhí)行權(quán)責(zé)定位與監(jiān)督義務(wù)等執(zhí)法細(xì)則。以疫情常態(tài)化防控為契機(jī)，推動(dòng)相關(guān)行政立法工作完善，提升國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的能力和水平。