集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配重構(gòu)研究
——兼與農(nóng)村土地征收制度改革的對比

鐘文馨

（廣東國地規(guī)劃科技股份有限公司，廣東 廣州 510000）

農(nóng)村土地制度的改革是“三農(nóng)”工作中的重點內(nèi)容，是提高農(nóng)民收益、發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要制度途徑。通過對試點工作的分析可以看出，由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地可帶給農(nóng)民更高的效益，所以農(nóng)民對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的期望更高，也因此使農(nóng)民對于土地征收制度改革的積極性較低。

1.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市概述

集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地用地類型。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身就符合經(jīng)營性的這一特征，并且在相關(guān)改革方案中也明確地提出了“入市”的范圍在于符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的倉儲、工礦和商服等集體性的經(jīng)營建設(shè)用地。但集體經(jīng)營性建設(shè)用地又不完全等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地用地，二者的經(jīng)營性質(zhì)雖然相同，但是范圍卻存在不同。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中還存在著一類用地屬于住宅占地，如果旅館、農(nóng)家樂等，這些雖然具有經(jīng)營性的特征但是卻不屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主要是一種政策概念，在不同時期也會有不同的內(nèi)涵。在1986年《土地管理法》正式頒布之前農(nóng)村土地利用基本沒有法律方面的管理。在《土地管理法》頒布之后，明確規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體土地的使用權(quán)，在這一時期集體建設(shè)用地就開始了交易活動。在十七屆三中全會中通過的關(guān)于農(nóng)村改革的重要決定中首次將可以作為轉(zhuǎn)讓的集體建設(shè)用地設(shè)定為經(jīng)營性建設(shè)用地，在此階段初步形成了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的概念。之后隨著各種政策的頒布后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的概念逐漸完善。目前集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要強調(diào)其中入市用地的“經(jīng)營性”，經(jīng)營性建設(shè)用地主要是具有經(jīng)營用途的土地，包括倉儲、工礦等。同時，還突出了入市集體建設(shè)用地的“存量性”和“使用權(quán)”。

2.農(nóng)村土地征收制度概述

土地征收制度是一種法學(xué)概念，起源于羅馬法對土地所有權(quán)的限制。在土地所有權(quán)限制的不斷發(fā)展下，逐漸形成了目前的土地征收制度。土地征收是一項合法對私有財產(chǎn)進(jìn)行剝奪的制度，也是目前用來協(xié)調(diào)公共利益和私人利益的重要法律途徑。在近代的中國土地管理法中，1928年頒布的土地征收法中首次出現(xiàn)了土地征收的概念，對中國近代土地進(jìn)行管理。在近代憲法史上來看，首次明確了土地征收概念是在《中華民國憲法草案》當(dāng)中。現(xiàn)在在我國的《憲法》《物權(quán)法》和《土地管理法》中都有提到土地征收制度的相關(guān)規(guī)定。農(nóng)村土地征收制度要在基于公共利益需要的前提下進(jìn)行，確保其具有行政主導(dǎo)權(quán)，保證政府可以行使征收權(quán)，并且征收制度征收到客體是集體土地，征收過程具有有償性和強制性。

3.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配重構(gòu)分析

3.1 收益分配重構(gòu)過程與結(jié)果

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主要收益來源在于土地出讓和出租帶來的經(jīng)濟效益，土地入市的交易成本包括中介費、土地評價費、稅費以及相關(guān)補償費等。首先在分配過程中政府按照比例提取相應(yīng)的土地增值收益調(diào)節(jié)金，再由集體和個人對剩下的收益按比例分配。集體所得的收益作為公共事業(yè)建設(shè)、成員社會保障等。在收益分配重構(gòu)的過程中，為了壯大集體經(jīng)濟，使地方財政的經(jīng)濟壓力得以緩解，農(nóng)民的效益成本不再由集體和政府進(jìn)行承擔(dān)，而是需要將農(nóng)民原有的部分利益轉(zhuǎn)移到集體和政府的入市補貼金當(dāng)中，根據(jù)實際政府、集體和農(nóng)民對經(jīng)濟效益的貢獻(xiàn)值，按照比例進(jìn)行收益分配，將農(nóng)民原有的部分利益調(diào)整給政府所得。調(diào)整后的收益分配制度可以使地方政府更好地發(fā)揮其社會治理職能，緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等為政府帶來的財政壓力，使配套資金得以保障，這并非是不再讓利于民，而是將政府在土地利用過程中發(fā)揮的效力和其成本的投入得到應(yīng)有的效益，使地方的經(jīng)濟可以得到持續(xù)性發(fā)展。在集體經(jīng)營性用地建設(shè)入市收益分配調(diào)整后，入市和土地征收之間的收益差也會進(jìn)一步縮小，緩解農(nóng)民對于土地征收制度改革的消極心理，實現(xiàn)制度改革的聯(lián)動。

3.2 收益分配重構(gòu)優(yōu)化措施

3.2.1 規(guī)范成本管理

從目前的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市情況來看，存在著入市過程成本低于出讓過程成本的情況，發(fā)生這種問題的主要原因在于還沒有完善的入市成本管理機制，導(dǎo)致成本難以規(guī)范管理。加強成本規(guī)范管理可以有利于調(diào)整少列和多列的現(xiàn)象，避免入市模式代征地成本以及耕地占用稅等相關(guān)費用低于出讓成本的情況。在此過程中，必須將耕地占用稅的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步明確，減少地方耕地占補平衡的約束。在成本管理當(dāng)中，加強對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本管理也是必不可少的，但這不意味著要壓縮建設(shè)成本，而是要將成本使用更具高效性。同時，還需要在成本管理中注意避免將非成本項納入到成本當(dāng)中，導(dǎo)致最終的成本結(jié)算出現(xiàn)問題，影響收益分配的準(zhǔn)確度。一方面，國家可以制定相關(guān)的成本規(guī)范管理制度，參照土地儲備相關(guān)制度并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，對成本加強管理。另一方面，各地方應(yīng)以國家政策作為主要參考，出臺適合地方的成本核算管理方式，并在核算中加強對資金審計和入市驗收等環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量，保證更加精確的核算成本。

3.2.2 強化市場引導(dǎo)

通過對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市情況的分析可得出，部分地區(qū)的入市總價值要低于市場的合理價值，這就導(dǎo)致政府的利益和農(nóng)民集體的利益都難以得到保障。對此，必須強化市場引導(dǎo)，提高集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的供需雙方，將入市的總價值回到合理價值內(nèi)，使收益分配的來源受到保障，并進(jìn)一步提升集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的市場地位。在修訂的土地管理法中已經(jīng)對于這一方面予以一定法律支持，確保了土地權(quán)利人在兩種交易模式下可以享有同樣的土地權(quán)利，提高了入市的合法性，減少了投資者對入市的擔(dān)憂，使各方參與入市的積極性得以進(jìn)一步提高。在具體進(jìn)行強化市場引導(dǎo)工作中，首先要確定合理的入市底價。要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，評估成果，參考土地開發(fā)成本和收益情況，參考出讓底價評估的模式，使地方機構(gòu)對入市地塊的底價進(jìn)行評估。同時還需要聯(lián)合多方力量，加強對入市底價評估的審批工作，使地區(qū)政府和各相關(guān)單位可以共同對底價進(jìn)行審核，確保入市底價的合理性。另外，還需要完善入市競爭機制，在遵守市場化原則的基礎(chǔ)上，公開獲批的入市項目，并在法律規(guī)定和要求下，對其實行公開競聘的形式，自然人和法人以及組織等都可以參與申請競買，保證競爭機制的公平性和公開性，最終價高者可以獲得入市資格，提高入市交易的市場化。

3.2.3 優(yōu)化收益分配

為了緩解入市模式的政府收益低于出讓模式收益以及入市模式的農(nóng)民集體收益高于出讓模式收益的問題，應(yīng)加強對收益分配的優(yōu)化，加強分配渠道的保障。首先，必須堅持分配格局，保證農(nóng)民集體的產(chǎn)權(quán)和收益。在產(chǎn)權(quán)理論下，確保農(nóng)民集體享有農(nóng)村土地的所有權(quán)，并具有對土地進(jìn)行占用、收益、使用和處分的權(quán)利，保障農(nóng)民集體的收益。作為土地入市的主體，農(nóng)民應(yīng)獲取更多的土地利益。政府則應(yīng)該短期讓利于農(nóng)民集體，并在之后的長久發(fā)展中獲取地方的收益，保證分配格局的合理性。其次，要確保分配原則的可操作性，以此減少農(nóng)民集體對于入市和出讓兩種模式產(chǎn)生的攀比心理。在可操作性前提下，農(nóng)民集體在入市和出讓兩個模式下獲取的收益不會差距過大，可以保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場化的有序進(jìn)行。在入市和征收制度的結(jié)合下，還可以進(jìn)一步縮小征地范圍，使補償標(biāo)準(zhǔn)核算方法得以優(yōu)化。在總價值一定的情況下，政府的收益情況和農(nóng)民集體收益情況是相互影響的，所以必須保證分配的合理性和可操作性。對此，可以賦予地方一定的裁量權(quán)，使其根據(jù)交易形式、土地用途等對入市地的周邊設(shè)施等的投入來確定分配比例。另外還必須將按照入市總價值比例進(jìn)行收益分配的方式打破，將總價值扣除過程中產(chǎn)生的成本收益作為主要的分配基數(shù)，以此保障農(nóng)民集體的利益。

4.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配重構(gòu)與農(nóng)村土地征收制度改革之間的對比

4.1 適用范圍對比

“入市”界定的范圍標(biāo)準(zhǔn)在于“經(jīng)營性”，而土地征收制度適用的前提是公共利益，通常來說，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和土地分配制度之間的適用范圍是有明顯不同的。但在實際進(jìn)行的過程中，由于入市的經(jīng)濟性和土地征收制度的公共利益本身界定就較為模糊，區(qū)分起來相對復(fù)雜，導(dǎo)致二者在某種意義上的性質(zhì)是有重疊部分的，二者的適用范圍存在明顯不同，但經(jīng)營性公共利益建設(shè)用地屬于入市還是征收仍然不夠明確。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和農(nóng)村土地征收制度之間在政府征收上還存在沖突對比。在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，政府對集體經(jīng)營性建設(shè)用地通常使用征收的方式轉(zhuǎn)移集體土地的所有權(quán)。在城市規(guī)劃區(qū)范圍外，政府對集體經(jīng)營性建設(shè)用地采用征收的方式來使土地的利益增值，進(jìn)而滿足土地財政的需求。在這一方面，政府的征收存在一定不合理性。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的所有權(quán)不符合相關(guān)規(guī)定，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用征收的方式實現(xiàn)轉(zhuǎn)移所有權(quán)的目的也是缺少理論支持的。目前，相關(guān)政策沒有明確入市范圍不在規(guī)劃區(qū)外，也就是說在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)外都可以進(jìn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。另外，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的歸屬權(quán)在于農(nóng)民集體還是在于國家也存在一定沖突，如果歸屬權(quán)在于農(nóng)民集體，那么城內(nèi)的入市部分歸屬權(quán)就與相關(guān)政策不符，如果歸屬權(quán)屬于國家，則不僅僅是與相關(guān)規(guī)定不符，甚至還將其與土地征收在功能上的界限變得含糊。

4.2 收益分配對比

從政府方面來說，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益較低，土地征收制度下收益較高。在將征地作為主要形式的環(huán)境下，土地財政的維系主要依靠于地方政府對土地的征收。例如，據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，浙江省的土地財政依賴程度高于66%，依賴度最少的省份也有20%需要依靠征地進(jìn)行，可見土地征收制度對土地財政維系的重要作用。征地帶來的土地收益情況越高，各地政府就會更加將注意力集中在征地上面，進(jìn)而導(dǎo)致惡性循環(huán)。對于政府來說，之所以土地征收帶來的收益更高，其主要原因在于我國的土地征收補償制度還不夠明確，征收原則尚不完善，補償標(biāo)準(zhǔn)較低、范圍也較小，補償方式也相對較為單一，最終就會造成在實際進(jìn)行土地征收的過程，政府對于農(nóng)民集體的補償方式在選擇上具有很大的自由權(quán)，不受到過多的約束，使部分地區(qū)政府在應(yīng)該補償?shù)臄?shù)額上不斷縮減，保護了政府的收益。根據(jù)相關(guān)分析，土地征收的補償款的分配是政府占據(jù)60%左右，而農(nóng)民只占據(jù)5%左右。并且，土地作為一種特殊的生產(chǎn)要素，難以實現(xiàn)在市場上的自由流通，雖然其在理論上是可以進(jìn)行交易的，但是土地權(quán)的相關(guān)體系過于復(fù)雜，很難真正實現(xiàn)在市場上靈活交易，所以就會出現(xiàn)土地用途受到限制的情況。在我國的發(fā)展和政策下，城鄉(xiāng)模式和土地結(jié)構(gòu)導(dǎo)致土地級差地租更加明顯，作為國家征收的土地與出賣的土地之間存在很大的差價，因此，通過土地征收的形式，政府可以獲取到更多的利益。

從農(nóng)民集體方面來說，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益更高，而在土地征收制度下的收益較低。對于農(nóng)民集體來說，之所以在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市下收益更高，主要在于本身入市的價格就會比土地征收的補償更高。而且，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市模式下，大部分的收益都?xì)w農(nóng)民集體所有，政府不能像在土地征收的模式下獲取大部分利益。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中，政府參與土地收益分配的方式只能通過收取增值收益調(diào)節(jié)金來進(jìn)行。在相關(guān)制度規(guī)定下，可收取的調(diào)節(jié)金范圍在20%至50%之間，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的土地增收收益作為計算基數(shù)，參考各地區(qū)的綜合土地等級、交易方式和土地用途等，確定各地區(qū)的調(diào)節(jié)金征收比例。所以，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市模式下，政府難以獲取更多的利益，農(nóng)民從中可以獲取的利益遠(yuǎn)高于從土地征收中獲取的利益，所以農(nóng)民參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的意愿會更加強烈，而對于土地征收制度改革響應(yīng)度較低。

5.結(jié)論

綜上所述，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和土地征收制度是兩項重要的改革，二者之間具有此消彼長的關(guān)系，為了使農(nóng)民能夠正確看待兩項改革，就需要縮小兩項改革之間的收益分配差異。為了縮小收益分配差異，采取一增一減的方式最為有效，其中，加強對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的收益分配重構(gòu)可以有效實現(xiàn)這一目標(biāo)，平衡兩項制度改革，加強兩項改革之間的聯(lián)動。