檔案協(xié)同治理動力機制研究

許 可/開封市圖書館

韓云惠/上海大學期刊社

2 0 2 1 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），伴隨著新修訂《檔案法》的施行，檔案事業(yè)迎來新的發(fā)展階段。在國家治理現(xiàn)代化進程中，多元主體協(xié)同共治有利于形成現(xiàn)代化的治理體系，已經(jīng)成為解決治理難題的有效方式[1]。隨著檔案信息資源共享不斷深入，檔案治理體系也在與時俱進，檔案協(xié)同治理建設得到強化，《規(guī)劃》在主要任務中明確指出，“加強部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、行業(yè)協(xié)同，鼓勵、引導、規(guī)范社會力量參與檔案事務”[2]。檔案界對協(xié)同治理的理論研究和實踐應用已有一定積累，但對檔案協(xié)同治理動力機制的相關探討較少。在檔案協(xié)同治理深入推進過程中，剖析其背后的形成和維系機制十分必要。文章從檔案協(xié)同治理的驅動要素入手，提出檔案協(xié)同治理的核心內容，以期促進“十四五”期間檔案協(xié)同治理向縱深發(fā)展。

1 協(xié)同治理：檔案治理的新視角

協(xié)同治理理論起源于公共行政領域，國外學者大多從治理主體和治理目標兩個角度定義協(xié)同治理。John Calanni認為，協(xié)同治理是多元主體為實現(xiàn)組織目標而實施的一種治理策略[3]。近年來，隨著政府角色轉變和服務型政府建設，協(xié)同治理逐漸引起學者關注和討論。協(xié)同治理理論發(fā)展至今，被廣泛應用于環(huán)境科學、計算機、醫(yī)學、建筑學、社會學等學科領域，已初步具備普適性特征。作為維護黨和國家歷史真實面貌的重要事業(yè)，檔案工作涉及政府、檔案部門、社會組織、企業(yè)、公眾等多元主體，具備多元主體協(xié)同參與的客觀條件。因此，協(xié)同治理強調的多元主體參與理念與檔案治理具有高度契合性。從協(xié)同視角推進檔案治理，是加快提升檔案治理能力和治理水平的重要途徑。

當前，檔案協(xié)同治理理論研究集中在檔案信息資源協(xié)同、檔案信息服務協(xié)同、檔案監(jiān)管協(xié)同、檔案協(xié)同機制構建以及實踐案例研究等領域。其中，檔案信息資源協(xié)同管理研究主要針對特色檔案資源展開，比如紅色檔案[4]、科研檔案[5]、非遺檔案[6]、重大突發(fā)公共事件檔案[7]等；在公共服務集成視域下，檔案部門的協(xié)同參與和服務轉型有助于化解碎片化治理及其帶來的效率低下問題[8]；檔案監(jiān)管協(xié)同強調建立多元監(jiān)督監(jiān)察體系以提升檔案監(jiān)督監(jiān)察協(xié)同效果[9]；檔案協(xié)同機制研究側重于構建檔案局館協(xié)同機制[10]和跨館合作機制[11]等；案例研究則主要涉及長三角地區(qū)民生檔案遠程服務等。

實踐層面上，檔案部門有關協(xié)同治理的探索也在如火如荼地進行。比如，長三角地區(qū)通過建設民生檔案一體化協(xié)同服務平臺，實現(xiàn)“異地查檔、便民服務”；上海市建立“一網(wǎng)通辦”平臺通過檔案機構與政府部門協(xié)作、檔案資源與政務信息資源整合，實現(xiàn)服務主體與服務內容的協(xié)同[12]；安徽省以聯(lián)席會議制度為紐帶，對于檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制等重大事項建立局館協(xié)同參與機制，對于國家檔案法律法規(guī)、重大決策部署等實行通報制度，形成局館檔案工作協(xié)同聯(lián)動機制[13]；京津冀三地以定期召開聯(lián)席會議的形式協(xié)同發(fā)展建設項目檔案[14]。

從功能定位來看，檔案治理的主體包括領導主體（檔案主管部門）、執(zhí)行主體（各級各類檔案館）、資源配置主體（社會組織）和參與主體（公眾）[15]。參照《規(guī)劃》中主要任務的第一條，檔案協(xié)同治理應包括三個方面的內容。一是部門協(xié)同，指上下級檔案部門或檔案部門與其他政府職能部門之間的協(xié)同，如“局館聯(lián)動”“一網(wǎng)通辦”等。二是區(qū)域協(xié)同，指以行政區(qū)劃或自然區(qū)域為紐帶開展跨地區(qū)檔案信息資源共建共享，以長三角一體化民生檔案遠程利用平臺為典型代表。三是行業(yè)協(xié)同，指檔案部門與其他領域之間的協(xié)同，包括社區(qū)治理、脫貧攻堅、醫(yī)療衛(wèi)生、科學研究等領域，通過協(xié)同共治實現(xiàn)檔案資產(chǎn)的價值。

2 檔案協(xié)同治理的驅動要素

協(xié)同治理的觸發(fā)要件包含領導力、激勵措施、各主體之間的相互依存關系和未來的不確定性等4個要素[16]。檔案協(xié)同治理的實現(xiàn)也不是一蹴而就的，需要行業(yè)外部和行業(yè)內部共同作用，吸引多元主體參與，實現(xiàn)共同的治理目標。根據(jù)來源劃分，檔案協(xié)同治理的驅動力主要包括政策驅動（引領力）、需求拉動（源動力）、技術賦能（推動力）等。

2.1 政策驅動：檔案協(xié)同治理的引領力

政策驅動是檔案協(xié)同治理的引領力，檔案部門在國家政策引導下，嚴格落實政策要求，能夠獲得更多的資金或人力支持，促使檔案治理發(fā)揮顯著成效。近年來，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的深入推進，中央政策文件多次強調，我國社會治理的主體是黨委、政府、社會和公眾等多元力量[17]，檔案館作為國家的公共文化機構，同樣需要多元主體的共同參與。新修訂《檔案法》和《規(guī)劃》中的多條規(guī)定都為檔案協(xié)同治理指明了目標和方向。其中，新修訂《檔案法》提到“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”，拓展了檔案協(xié)同治理主體；對于博物館、圖書館、紀念館等單位，明確指出檔案館應當和它們“在檔案的利用方面互相協(xié)作，可以相互交換重復件、復制件或者目錄，聯(lián)合舉辦展覽，共同研究、編輯出版有關史料”，豐富了檔案協(xié)同治理內容；此外，“國家推進檔案信息資源共享服務平臺建設，推動檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用”[18]，則為檔案協(xié)同治理提供了基礎保障。而《規(guī)劃》在當前全面推進檔案治理體系建設的主要任務部署中，對檔案協(xié)同治理予以補充和細化。一方面，《規(guī)劃》明確檔案協(xié)同治理的主體和內容，即“增進局館協(xié)同”“大力推動科學數(shù)據(jù)與科研檔案協(xié)同管理”[19]等；另一方面，明確檔案協(xié)同治理推進方式，提出加強檔案協(xié)同監(jiān)管，如加強對京津冀協(xié)同發(fā)展等區(qū)域檔案工作監(jiān)管，創(chuàng)新協(xié)同監(jiān)管模式。

2.2 需求拉動：檔案協(xié)同治理的源動力

社會需求是激發(fā)檔案部門協(xié)同創(chuàng)新行為的源動力。首先，社會公眾對檔案信息的利用需求是激發(fā)檔案協(xié)同治理的重要因素。隨著檔案信息化進程的不斷推進，分散在各個系統(tǒng)之間的檔案信息資源形成了一個又一個“信息孤島”[20]，造成“數(shù)據(jù)煙囪”現(xiàn)象，給社會公眾帶來諸多不便。此外，隨著公共服務的發(fā)展，公眾對集成公共服務的需求不斷增長，檔案部門急需與其他政府職能部門加強信息資源共享，實現(xiàn)“信息多跑路，公眾少跑腿”。因此，社會公眾對檔案信息的利用需求激發(fā)檔案部門開展協(xié)同治理。其次，實現(xiàn)各主體利益最大化是檔案協(xié)同治理開展的內生動力。檔案協(xié)同治理過程中涉及政府部門、檔案機構、社會組織和公眾等多個參與主體，各主體參與協(xié)同的直接目的是實現(xiàn)其目標并達到利益最大化，因此構建利益共同體才能推動檔案協(xié)同治理深入開展。最后，高水平的相互依賴是協(xié)同的前提條件[21]，當前檔案協(xié)同治理正在從“自上而下”的被動模式轉變?yōu)椤白陨隙隆迸c“自下而上”相結合的多元主體參與模式，各主體之間為實現(xiàn)自己的目標進行檔案信息資源共享和交換，形成相互依賴關系。檔案協(xié)同治理不僅能夠幫助各檔案部門完成績效考核要求，樹立檔案部門良好的公共形象，還能夠為社會公眾提供便利，提高社會檔案意識，有利于實現(xiàn)檔案價值的最大化。

2.3 技術賦能：檔案協(xié)同治理的推動力

技術發(fā)展突破了檔案協(xié)同治理的客觀阻礙，是檔案協(xié)同治理的直接推動力。一方面，計算機技術的發(fā)展促進了檔案信息化，為檔案協(xié)同治理提供了資源保障和技術支撐。大數(shù)據(jù)時代，使用數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)分析等技術進行檔案信息資源開發(fā)，能夠為用戶提供更加多樣化的檔案信息產(chǎn)品和服務。區(qū)塊鏈技術中的跨鏈技術能夠實現(xiàn)不同系統(tǒng)之間的檔案信息資源共享，分布式存儲技術能夠建立一站式服務平臺，為用戶提供方便快捷的檔案信息服務[22]，這些技術都有助于實現(xiàn)檔案信息資源建設的協(xié)同共治。另一方面，數(shù)字技術的廣泛應用也為檔案協(xié)同治理提供更多機遇，推動形成參與主體多元化、治理方式多樣化、治理內容廣泛化的共治格局。比如，隨著數(shù)字人文、數(shù)字記憶等項目的興起，檔案館可以憑借其豐富的館藏資源在其中發(fā)揮主導作用，借助數(shù)字人文和數(shù)字記憶平臺充分吸納各方意見，獲取人文領域、數(shù)字技術領域等專家對檔案信息資源的重視和檔案相關問題的關注，從技術、人文等視角共同商討和解決檔案事業(yè)發(fā)展所面臨的難題，發(fā)揮治理成效。

3 機制優(yōu)化：檔案協(xié)同治理的核心進路

3.1 建立制度激勵機制，激發(fā)各主體協(xié)同動力

作為行為規(guī)范的制度發(fā)揮作用不僅僅在于其權威性，更重要的是其具有激勵性[23]。政府引導是檔案協(xié)同治理的基礎條件，政府建立制度激勵機制能夠有效促進多元主體協(xié)同參與，提升治理效率。首先，實施試點激勵機制。利用政策優(yōu)惠鼓勵部分地區(qū)建設區(qū)域化檔案信息資源共建共享平臺，除長三角地區(qū)外，國家應鼓勵、支持和引導京津冀地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、長江經(jīng)濟帶、黃河流域生態(tài)保護區(qū)等持續(xù)深入推進區(qū)域檔案協(xié)同治理，通過試點的方式為區(qū)域一站式檔案信息資源服務平臺提供資金和技術支持，實現(xiàn)區(qū)域內檔案信息資源共建共享，為區(qū)域內社會公眾提供便捷服務。其次，建立補償激勵機制。在檔案協(xié)同治理過程中，難免會有個別城市或部門因地域限制或行業(yè)發(fā)展等遭受一定程度的損失或取得的收益小于付出的成本。為此，應建立適當?shù)难a償激勵機制，對利益受損的城市或部門給予適當?shù)难a償，或是對發(fā)展相對滯后的城市或部門給予支持。補償可以從經(jīng)濟、技術、人才等多方面考量，比如，派出掛職干部提供人才援助等，激勵各主體在協(xié)同過程中持續(xù)發(fā)揮作用。最后，建立獎勵機制。采取物質獎勵和精神獎勵相結合的方式，扶持不同行業(yè)的檔案協(xié)同治理項目，對成效顯著的項目或在協(xié)同過程中作出突出貢獻的單位和個人，擴大新聞媒體的宣傳報道，提升其社會影響力[24]。

3.2 強化協(xié)同互動機制，形成協(xié)同治理合力

大多數(shù)學者強調“人”在協(xié)同治理中的主觀能動性，良好的互動機制能夠增強各主體之間的依賴程度，鞏固協(xié)同治理成效。檔案部門應創(chuàng)新協(xié)同治理形式，建立協(xié)同互動機制。在協(xié)同治理中，各個主體所處的地位和所掌握的資源直接影響其參與意愿。以上下級檔案部門協(xié)同治理為例，下級部門往往以被動接受為主，很難發(fā)揮主導作用。此外，由于歷史局限性等因素，社會公眾在檔案治理實踐中的參與有限，缺乏話語權。因此，需要建立權威的組織協(xié)調機制，調節(jié)各主體的利益，明確各主體的責任和義務，調動各主體的參與積極性，為多元主體協(xié)同共治提供保障。具體方式上，可以采取建立領導小組的形式進行統(tǒng)籌協(xié)調，也可以基于平等互惠原則建立跨域組織協(xié)調機制[25]，比如，建立聯(lián)席會議制度，定期召開會議探討檔案協(xié)同治理中的普遍或難點問題，對涉及的利益糾紛進行協(xié)調，群策群力，保證各主體的高效參與。此外，還應創(chuàng)新協(xié)同互動方式，可以通過線上線下多種方式，借助微信群、騰訊會議等新媒體平臺，加強各主體之間的聯(lián)系和交流，保持相互信任、相互依賴的關系。還要不斷強化檔案協(xié)同治理的目標，增強各主體的認同感和歸屬感，保證各個主體有足夠的時間、精力和意愿參與檔案協(xié)同治理。

3.3 完善監(jiān)管約束機制，保障協(xié)同治理成效

監(jiān)管約束機制是確保目標和計劃完成的保障力量，若監(jiān)管缺位或錯位，檔案協(xié)同治理就會失去外部保障，難以實現(xiàn)治理目標。檔案協(xié)同治理模式下的監(jiān)管主體主要包括政府、檔案部門、企業(yè)、社會組織和公眾。以往，政府在監(jiān)管體系中處于核心地位，負責監(jiān)督檔案協(xié)同治理政策的落實情況。在全面深化改革的新時期，政府正積極落實“簡政放權”，激發(fā)市場主體活力。在此背景下，檔案協(xié)同治理需要擴大監(jiān)督主體，積極動員社會各界力量參與檔案治理，在全社會營造人人關心、支持和參與檔案治理的氛圍。通過整合資源、系統(tǒng)分類和加強組織建設等手段[26]提高中國檔案學會和各地檔案學會的參與能力。在參與方式上，充分利用新媒體等傳播渠道，向社會公眾宣講檔案知識，激發(fā)社會公眾的參與熱情，強化信息公開，暢通信息表達渠道，保障公眾有效參與。

當前，檔案協(xié)同治理已初具規(guī)模，可引入動態(tài)考評機制，將檔案協(xié)同治理納入政府績效考核體系，定期對檔案協(xié)同治理的成效進行動態(tài)評估和考核，不斷調整協(xié)同治理模型，優(yōu)化協(xié)同治理體系。此外，為保障治理成效，還需要發(fā)揮懲罰機制的作用。懲罰機制是監(jiān)督機制發(fā)揮作用的保障，監(jiān)督機制的公信力取決于懲罰機制的健全程度和執(zhí)行力度[27]。若檔案協(xié)同治理未完成指定目標，或因種種原因中斷了協(xié)同，可以根據(jù)各參與主體的職責范圍，明確問題方，落實相關主體責任，對其實施相應的懲罰或責令退出機制，以保持協(xié)同治理隊伍合理性。