非國有檔案監(jiān)管體系構(gòu)建研究
——基于數(shù)據(jù)監(jiān)管的經(jīng)驗和啟示

杜 劼/南京大學(xué)信息管理學(xué)院

關(guān)鍵字：非國有檔案；數(shù)據(jù)監(jiān)管；檔案監(jiān)管

當(dāng)前，我國公有制經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，非公有制經(jīng)濟也取得了長足發(fā)展，非國有企業(yè)、社會服務(wù)機構(gòu)和個人形成檔案的構(gòu)成越來越豐富、類型越來越多樣、內(nèi)容越來越詳實，檔案價值日益凸顯，這對新時代檔案管理提出了新的要求。檔案行政監(jiān)管是指檔案主管部門在其職權(quán)范圍內(nèi)依法對檔案館等組織的檔案事務(wù)和檔案工作人員進行監(jiān)管，2020年我國新修訂《檔案法》增加《監(jiān)督檢查》專章，明確檔案主管部門對檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織進行監(jiān)督檢查的行政權(quán)力，特別要求加強檔案行政監(jiān)管[1]。但目前，行政監(jiān)管仍是我國檔案工作實踐的一個短板，尤其是非國有檔案的監(jiān)管，仍存在許多亟待解決的現(xiàn)實問題。

本文主要研究非國有檔案中“對國家和社會具有保存價值”檔案的監(jiān)管，明確這一部分檔案的所有者為非國有組織和個人，具有私有性。同時這部分檔案對國家和社會有重要保存價值而具有“國家檔案資源”[2]的屬性，應(yīng)受《檔案法》保護，也應(yīng)受《檔案法》監(jiān)督，確保其完整、安全并得到有效利用。

1 非國有檔案監(jiān)管面臨的困境

1.1 監(jiān)管對象多元且分散

由于“對國家和社會具有保存價值”的非國有檔案形成主體多元且分散，對其監(jiān)管的難度也很大。一方面，隨著非國有企業(yè)、社會服務(wù)機構(gòu)等單位業(yè)務(wù)的調(diào)整以及個人社會實踐活動的豐富，需要被監(jiān)管的檔案范圍不斷擴大、檔案數(shù)量不斷增加。另一方面，許多非國有企業(yè)、組織等對于檔案管理工作的重視程度還不夠，尚未形成完善的檔案管理機制，有保存價值的各類非國有檔案未被納入系統(tǒng)管理范圍，這使得后續(xù)監(jiān)管難度增加。另外，從監(jiān)管的角度來說，“對國家和社會具有保存價值”非國有檔案的所有權(quán)屬于非國有企業(yè)、社會服務(wù)機構(gòu)以及個人，國家對非國家所有檔案監(jiān)管的“底線”控制、“度”的把握是在實際操作中需要細致考慮的問題。

1.2 監(jiān)管依據(jù)不充分

在國家層面，我國《檔案法》及《檔案法實施條例（修訂草案征求意見稿）》均規(guī)定了“非國有企業(yè)、社會服務(wù)機構(gòu)等單位和個人形成的檔案，對國家和社會具有重要保存價值或者應(yīng)當(dāng)保密的”，國家應(yīng)對其進行監(jiān)管。但這些規(guī)定偏重于宏觀層面，總體上較為概括，缺乏整體的原則和連貫性，且至今國家層面還沒有專門發(fā)布有關(guān)非國有檔案監(jiān)管方面的政策法規(guī)。此外，關(guān)于微觀層面的非國有檔案監(jiān)管范圍的確認、認定登記制度的實施等仍需一整套完整的政策法規(guī)體系作為支撐。在地方政策層面，按照《檔案法》規(guī)定，目前我國各省市已相繼制定發(fā)布有關(guān)非國有檔案的管理辦法，如《北京市非公有制企業(yè)檔案管理指南》《江蘇省非國家所有檔案管理辦法》等，但此類管理辦法中規(guī)定的非國有檔案范圍較為籠統(tǒng)。且由于市場經(jīng)濟迅速發(fā)展，“對國家和社會具有保存價值”的非國有檔案范圍處于動態(tài)變化的狀態(tài)，其價值含義不斷豐富，范圍不斷擴大，而現(xiàn)有法律法規(guī)體系革新緩慢，這使得現(xiàn)有的法律制度難以對處在變化中的非國有檔案進行有效規(guī)制。

1.3 監(jiān)管范圍不明確

目前，我國各省市已制定發(fā)布的有關(guān)非國有檔案管理規(guī)范，如《福建省非國家所有檔案管理暫行辦法》《天津市非國家所有檔案管理規(guī)定》等，都列出“對國家和社會具有保存價值”的條款作為監(jiān)管依據(jù)，但大部分條款只是列出籠統(tǒng)的范圍，且與《企業(yè)檔案工作規(guī)范》及《私營企業(yè)檔案管理暫行規(guī)定》中所規(guī)定的范圍有一定重合?？偟膩碚f，雖然這些地方規(guī)定有助于細化監(jiān)管范圍，但是其涵蓋面依然狹窄，且大部分條款內(nèi)容比較籠統(tǒng)，監(jiān)管范圍仍不明確。此外，有的地方未出臺相關(guān)規(guī)定，或出臺的規(guī)定不涉及監(jiān)管范圍，非國有檔案監(jiān)管工作難以實現(xiàn)統(tǒng)一化、標準化和規(guī)范化。

1.4 監(jiān)管場景復(fù)雜多變

對“對國家和社會具有保存價值”的非國有檔案進行監(jiān)管的目的之一就是確保其安全可控。當(dāng)前監(jiān)管對象和監(jiān)管環(huán)境都在快速變化，監(jiān)管場景的復(fù)雜性首先體現(xiàn)在監(jiān)管對象的復(fù)雜性上。非國有檔案管理情況復(fù)雜，當(dāng)前保管條件是否符合條件是檔案主管部門對非國有檔案進行監(jiān)管時需要最先考慮的問題。此外，“對國家和社會具有保存價值”的非國有檔案確需出境時的審批問題、非國有企業(yè)合并、解散、破產(chǎn)時檔案的處置問題等時有發(fā)生。監(jiān)管場景不同，檔案主管部門所采取的監(jiān)管方式也要相應(yīng)發(fā)生變化；同時在不同的場景下，不僅需要檔案部門進行監(jiān)管，還需要聯(lián)合其他部門，如海關(guān)部門、網(wǎng)信辦、工商部門等進行協(xié)同監(jiān)管。復(fù)雜的監(jiān)管場景給檔案安全監(jiān)管效能的及時性、有效性和長久性增加了難度。

1.5 監(jiān)管方式較為被動

在實際工作中，檔案主管部門的監(jiān)管對象主要為國有檔案，監(jiān)管方式以集中監(jiān)管為主，若對非國有檔案采取同樣的監(jiān)管方式，在實踐中工作量極大，可行性較低。此外，由于非國有檔案歸屬及所有權(quán)的問題，以及《私營企業(yè)檔案管理規(guī)定》規(guī)定的“私營企業(yè)應(yīng)遵循自我管理、自我完善、自我發(fā)展的原則，集中統(tǒng)一管理本單位各種門類和載體的檔案”，造成了檔案主管部門在尊重非國有組織及個人自主性的基礎(chǔ)上，監(jiān)管方式較為被動，有可能出現(xiàn)對“對國家和社會具有保存價值”非國有檔案情況不明的現(xiàn)象，直至只有在非國有檔案確需出境或破產(chǎn)處置時才能真正對其進行監(jiān)督管理。當(dāng)前《檔案法實施條例（修訂草案征求意見稿）》提出地方檔案主管部門建立認定和登記制度監(jiān)管“對國家和社會具有保存價值”非國有檔案[3]，在完善的法規(guī)標準下，此類登記制度將有效解決監(jiān)管方式較為被動的問題，以全面掌握“對國家和社會具有保存價值”非國有檔案的基本情況及其流向。

2 檔案監(jiān)管與數(shù)據(jù)監(jiān)管的關(guān)系

2.1 檔案監(jiān)管與數(shù)據(jù)監(jiān)管的內(nèi)在聯(lián)系

在概念的內(nèi)涵上，《數(shù)據(jù)安全法》和《檔案法》中“數(shù)據(jù)”和“檔案”的概念，均為廣義上的“記錄”，二者在內(nèi)涵上互有交叉。從來源上看，數(shù)據(jù)和檔案的產(chǎn)生主體均包含機構(gòu)、組織、企業(yè)、個人。隨著數(shù)字環(huán)境不斷發(fā)展變化，檔案與文件、信息、數(shù)據(jù)等的界限日漸模糊，“數(shù)據(jù)態(tài)”成為新的檔案存在形態(tài)[4]。從檔案管理與數(shù)據(jù)處理的關(guān)系上看，數(shù)據(jù)處理與檔案管理分別處于數(shù)據(jù)管理活動中的前后端，既在管理對象上存在交叉，又在管理環(huán)節(jié)上互為補充，具有管理環(huán)節(jié)上的銜接性。在監(jiān)管方面，檔案與數(shù)據(jù)中蘊含著大數(shù)據(jù)時代需重點關(guān)注的安全問題，檔案治理和數(shù)據(jù)治理具有安全需求方面的相似性。此外，數(shù)據(jù)監(jiān)管已積累了大量理論和實踐的經(jīng)驗。

2.2 檔案監(jiān)管與數(shù)據(jù)監(jiān)管的區(qū)別

在概念上，數(shù)據(jù)本質(zhì)是用來辦事的工具，檔案的本質(zhì)是原始記錄物。數(shù)據(jù)可用于交易，而《檔案法》明令禁止買賣屬于國家所有的檔案。因此在監(jiān)管方面，二者也存在顯著差異，首先是監(jiān)管對象的差異，其次是監(jiān)管目的的不同。數(shù)據(jù)安全監(jiān)管的目的是評估數(shù)據(jù)風(fēng)險，在防范風(fēng)險的基礎(chǔ)上盡可能發(fā)揮這些數(shù)據(jù)的作用，讓信息的作用最大化，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)的效益最大化。而檔案安全監(jiān)管的目的在于管控已確定收集范圍的檔案，確保其安全保管，并待后續(xù)利用。相對而言，對檔案的安全監(jiān)管更為嚴格。此外管控結(jié)果也存在差異，對數(shù)據(jù)的安全監(jiān)管基本是對數(shù)據(jù)處理過程的管控，在其形成、存儲、傳輸過程中確保其安全。而對檔案的安全管控基本是對已形成檔案的結(jié)果管控，確保檔案實體及信息安全?？偟膩碚f，雖然數(shù)據(jù)監(jiān)管和檔案監(jiān)管在安全方面有著相同的需求，但二者在管控對象、管控目的、管控結(jié)果上都存在明顯差異性。

3 數(shù)據(jù)監(jiān)管的經(jīng)驗與啟示

3.1 數(shù)據(jù)監(jiān)管的經(jīng)驗

3.1.1 政策層面：建立數(shù)據(jù)安全法律保障體系

我國已有《網(wǎng)絡(luò)安全法》《民法典》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》4部涉及數(shù)據(jù)安全的法律，構(gòu)成數(shù)據(jù)安全保護基本法律框架。吉林省、貴州省、海南省、廣東省、天津市等地也相繼出臺數(shù)據(jù)安全相關(guān)地方法律法規(guī)。為確?！稊?shù)據(jù)安全法》有效實施，中國人民銀行、工信部、科技部等各部門紛紛發(fā)布相應(yīng)規(guī)定，規(guī)范各行各業(yè)中數(shù)據(jù)管理工作，提高數(shù)據(jù)安全保護能力。此外，圍繞基本法制定的配套法規(guī)制度與相關(guān)國家規(guī)定也在加快制定出臺，涵蓋了數(shù)據(jù)跨境流動、個人信息保護、新技術(shù)新應(yīng)用數(shù)據(jù)安全等多個方面[5]?？偟膩碚f，由于數(shù)據(jù)應(yīng)用具有廣泛性，監(jiān)管部門各司其職，制定了一系列政策法規(guī)，織牢了數(shù)據(jù)治理法律法規(guī)網(wǎng)絡(luò)，對數(shù)據(jù)進行管理和保護。

3.1.2 對象層面：加強數(shù)據(jù)分類分級管理

《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》都提出數(shù)據(jù)應(yīng)實行分類分級保護制度。2021年12月，全國信息安全標準化技術(shù)委員會發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)安全標準實踐指南——網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)分類分級指引》，給出了網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)分類分級的原則、框架和方法，用于指導(dǎo)數(shù)據(jù)處理者開展數(shù)據(jù)分類分級工作。2022年1月，全國信息安全標準化技術(shù)委員會發(fā)布《信息安全技術(shù) 重要數(shù)據(jù)識別指南》征求意見稿，給出識別重要數(shù)據(jù)的基本原則、考慮因素以及重要數(shù)據(jù)描述格式，用于指導(dǎo)開展重要數(shù)據(jù)識別工作[6]。這對于數(shù)據(jù)的分類分級管理具有現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

3.1.3 主體層面：落實企業(yè)主體責(zé)任

我國數(shù)據(jù)監(jiān)管正從各部門分散監(jiān)管向以中央網(wǎng)信部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變發(fā)展，數(shù)據(jù)安全執(zhí)法監(jiān)督機制不斷完善。如，中央網(wǎng)信辦、工信部等部門多次聯(lián)合開展針對App違法違規(guī)收集信息、侵害用戶權(quán)益的專項整治行動。2020年，工信部網(wǎng)絡(luò)安全管理局指導(dǎo)中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會充分發(fā)揮行業(yè)組織自律職能，制定發(fā)布了《電信和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全自律公約》。此外，2021年發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實主體責(zé)任指南（征求意見稿）》要求互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者落實與數(shù)據(jù)安全、個人信息、隱私保護相關(guān)的主體責(zé)任[7]。

3.1.4 實踐層面：完善數(shù)據(jù)安全監(jiān)督檢查機制

在建立數(shù)據(jù)安全認證體系方面，2021年，工信部回復(fù)人大建議時提到正在組織研究數(shù)據(jù)安全保護認證體系，制定行業(yè)數(shù)據(jù)安全保護能力的評定規(guī)范。建立由行業(yè)組織、科研機構(gòu)、骨干企業(yè)共同參與的評估認證機制，指導(dǎo)開展相關(guān)認證工作[8]。

在網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全公共服務(wù)平臺建設(shè)方面，2020年7月，“電信和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全公共服務(wù)平臺”上線試運行[9]，旨在為《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律法規(guī)有效落地、落實企業(yè)責(zé)任提供支持。平臺囊括數(shù)據(jù)安全合規(guī)性評估、數(shù)據(jù)安全評估評測工具、移動應(yīng)用程序數(shù)據(jù)安全評測等六大核心功能，為提升行業(yè)數(shù)據(jù)安全管理信息化水平、服務(wù)行業(yè)企業(yè)開展數(shù)據(jù)安全評估與技術(shù)檢測提供支撐。

在示范試點方面，2021年12月，工信部組織開展工業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全管理試點工作，以探索構(gòu)建工業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全管理體系，有效保障數(shù)據(jù)安全。試點旨在加強試點成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，完善工業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全制度規(guī)范和工作機制，遴選一批示范企業(yè)、優(yōu)秀產(chǎn)品和典型解決方案，形成可復(fù)制可推廣的管理模式，提高行業(yè)數(shù)據(jù)安全保護水平[10]。

3.1.5 人員層面：加大數(shù)據(jù)安全人才隊伍建設(shè)

針對數(shù)據(jù)安全問題，我國各部門通過設(shè)立相關(guān)學(xué)科與研究院、設(shè)立培訓(xùn)考核、開展校企聯(lián)合培養(yǎng)等方式，大力加強數(shù)據(jù)安全學(xué)科建設(shè)和人才隊伍建設(shè)。如，中國信息安全測評中心成立中國網(wǎng)絡(luò)空間安全協(xié)會大數(shù)據(jù)安全人才培養(yǎng)基地，并選拔國家級合作支撐單位，推動國家互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全大數(shù)據(jù)人才體系建設(shè)[12]。

3.2 數(shù)據(jù)監(jiān)管的啟示

統(tǒng)觀數(shù)據(jù)安全治理的相關(guān)舉措，從頂層設(shè)計到科學(xué)監(jiān)管，各舉措環(huán)環(huán)相扣。以加強頂層設(shè)計為例，不僅有國家層面的基本法律框架，也有各省市結(jié)合自身特點制定實施的法規(guī)，還有各行各業(yè)主管部門制定的行業(yè)規(guī)范，由上而下形成了堅固的法律法規(guī)體系，保障數(shù)據(jù)安全治理實施有法可依。此外，為確保政策有效落地，積極落實各方主體監(jiān)管責(zé)任，加強數(shù)據(jù)安全監(jiān)管的相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)、人才隊伍建設(shè)，并組織開展試點示范，探索形成可復(fù)制可推廣的管理模式。監(jiān)管舉措體現(xiàn)在數(shù)據(jù)治理的每一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，形成有效的監(jiān)管體系，切實規(guī)范行業(yè)發(fā)展，使數(shù)據(jù)開放共享和數(shù)據(jù)安全保護之間取得平衡。

4 構(gòu)建非國有檔案監(jiān)管體系

4.1 政策層面：完善法律法規(guī)體系

依法治檔的前提是有法可依。總體而言，我國目前與非國有檔案相關(guān)的法律法規(guī)層次不一，關(guān)于非國有檔案監(jiān)管方面的規(guī)定也不甚明晰，此外，關(guān)于法律之間的聯(lián)動協(xié)作也較為薄弱。檔案主管部門應(yīng)完善非國有檔案監(jiān)管的法律法規(guī)，應(yīng)以《檔案法》為主線，圍繞《檔案法》提出的有關(guān)非國有檔案管理方面的規(guī)定，制定出輔助《檔案法》實施的切實可行的政策法規(guī)。如，《檔案法》二十二條規(guī)定了非國有檔案的保管、寄存和征購的相關(guān)要求，但沒有明確非國有檔案的監(jiān)管原則、監(jiān)管范圍、監(jiān)管方式等細化的規(guī)定，導(dǎo)致在實際工作開展過程中缺乏監(jiān)管依據(jù)。需要完善非國有檔案監(jiān)管的法規(guī)體系，從國家到地方再到各重點行業(yè)，制定有關(guān)非國有檔案管理秩序的規(guī)定，形成與非國有檔案監(jiān)管相配套的法規(guī)制度。此外，非國有檔案監(jiān)管的檔案法規(guī)體系還需根據(jù)實際情況的變化適時修改或修訂，做到與檔案實踐活動同步。

4.2 對象層面：探索非國有檔案分級分類管理

探索非國有檔案的分級管理，需要給出界定“對國家和社會具有重要保存價值”非國有檔案的原則，確定“對國家和社會具有重要保存價值”非國有檔案范圍，建立“對國家和社會具有重要保存價值”非國有檔案目錄，明確該范圍內(nèi)的非國有檔案將重點受到檔案主管部門的監(jiān)督管理，根據(jù)目錄了解本區(qū)域內(nèi)非國有企業(yè)檔案的形成特點與分布規(guī)律，進而實現(xiàn)主動監(jiān)管。

探索非國有檔案的分類管理，還應(yīng)聯(lián)合其他主要部門，針對我國重點行業(yè)企業(yè)、新興行業(yè)、境外企業(yè)檔案、企業(yè)重點檔案（如企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)檔案）等，在保護國家安全與利益、公民合法權(quán)利的前提下，按照檔案的形成場景及管理特點進行分類監(jiān)管。

4.3 主體層面：鼓勵多方力量參與合作監(jiān)管

隨著非國有檔案門類以及數(shù)量的增多，非國有檔案所面臨的安全壓力不斷大，檔案主管部門作為單一的監(jiān)管主體，其監(jiān)管壓力不斷上升。檔案行政監(jiān)管需建立多主體協(xié)同的工作框架，推動檔案監(jiān)管朝著更加專業(yè)和高效的方向發(fā)展。首先，應(yīng)主動厘清非國有檔案監(jiān)管過程中涉及的其他主要部門，理順不同部門的分工和協(xié)作關(guān)系，積極構(gòu)建或者參與形成不同部門間的檔案協(xié)同監(jiān)管機制，協(xié)同或配合國資委、工信部、工商總局等部門和機構(gòu)，在部門層面、部門與地方之間，建立健全監(jiān)管體系和監(jiān)管機制。

4.4 實踐層面：完善配套監(jiān)管措施

應(yīng)探索非國有檔案認定審批與登記平臺建設(shè)，這對于貫徹落實《檔案法》及后續(xù)有關(guān)非國有檔案范圍界定的有關(guān)法規(guī)標準都有重要的現(xiàn)實意義。建立全國統(tǒng)一的網(wǎng)上平臺，引導(dǎo)非國有企業(yè)進行注冊登記，形成數(shù)字化的非國有檔案登記目錄，便于對非國有檔案進行統(tǒng)一把控，掌握檔案情況，也便于后續(xù)的流向監(jiān)控。

開展評估工作是對監(jiān)管工作成效的檢查和反饋，上級檔案主管部門對下級檔案部門進行管理評價時，可增加非國有檔案監(jiān)管評估方面的檢查。設(shè)立適當(dāng)?shù)脑u價標準，建立評價機制，監(jiān)督下級檔案主管部門非國有檔案監(jiān)管工作的開展情況，定期對非國有檔案的監(jiān)管情況進行評價，形成檔案主管部門對于非國有檔案監(jiān)管的閉環(huán)，實現(xiàn)有效監(jiān)管。