國家公園管理體制與運行機制研究

張文昌

（甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管護中心 哈溪自然保護站，甘肅 天祝 733200）

1 國家公園管理體制與運行機制面臨的主要問題

1.1 面臨多頭管理向垂直管理的轉(zhuǎn)換

在對國家公園進行管理的過程中，涉及多個部門，包括林業(yè)部門、環(huán)保部門、住建部門及國土資源部門，各部門在對國家公園進行保護的過程中，在范圍和空間上存在重復(fù)重疊問題，不僅造成了資源浪費，還使得管理較為混亂，存在重復(fù)管理、權(quán)責(zé)不清等情況。國家公園管理中，各方的協(xié)調(diào)溝通工作也不到位，沒有統(tǒng)一的管理部門，原有管理機構(gòu)的管理人員不足，需在基本體制、法律制度等多個方面不斷創(chuàng)新。

1.2 面臨保護與開發(fā)之間的矛盾

國家公園建設(shè)管理受傳統(tǒng)理念的影響，因過度重視保護而很難獲得效益，同時對國家公園的開發(fā)利用有所忽視，保護和利用不能達到平衡。很多國家公園在建設(shè)管理中禁止對資源進行開發(fā)，使得當(dāng)?shù)氐穆糜萎a(chǎn)業(yè)受到影響。由于不能實現(xiàn)對國家公園的開發(fā)利用，加之資金投入不足，導(dǎo)致國家公園發(fā)展緩慢，無法為地方發(fā)展創(chuàng)造利益。

1.3 產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，利益協(xié)調(diào)難度較大

國家公園建設(shè)中社區(qū)集體土地權(quán)屬處置有3 種典型模式：集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)收歸國家所有、集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、集體土地權(quán)屬關(guān)系不變，權(quán)屬處置過程中存在強征和“以租代征”、補償不到位、強制流轉(zhuǎn)、不合法征用、流轉(zhuǎn)定價偏低、生態(tài)保護與農(nóng)民自主經(jīng)營權(quán)相矛盾等問題。集體土地產(chǎn)權(quán)較為復(fù)雜，很多公園土地由農(nóng)民承包，公園收益及公園里種植的附著物的收益由農(nóng)民享有，同時對土地進行轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、入股，導(dǎo)致土地所有權(quán)更為復(fù)雜。土地所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)等的復(fù)雜性，導(dǎo)致國家公園在各種土地問題的協(xié)調(diào)方面難度較大。

2 完善國家公園管理體制與運行機制的方案

2.1 明確權(quán)責(zé)歸屬，完善管理體制

2.1.1 構(gòu)建垂直管理模式 國家公園在建設(shè)發(fā)展過程中，政府部門應(yīng)作為主導(dǎo)進行直接管理，將管理和經(jīng)營相分離，多方共同參與，協(xié)調(diào)管理，對不同的國家公園結(jié)合實際情況進行差別化管理，明確國家公園的歸屬和權(quán)責(zé)，同時對獲得的效益進行監(jiān)管。省級人民政府對國家公園進行垂直管理，各方共同構(gòu)建國家公園管理局，并設(shè)置管理分局及管護站，形成統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一建設(shè)的管理系統(tǒng)[1]。

2.1.2 政府與園區(qū)相互協(xié)調(diào)的管理制度 為了實現(xiàn)科學(xué)化、多元化的生態(tài)保護系統(tǒng)，應(yīng)不斷探索協(xié)同管理機制，構(gòu)建聯(lián)合保護區(qū)域，加強聯(lián)合保護和巡護工作，形成從上到下的跨區(qū)域合作機制，提升國家公園的保護管理水平。

2.1.3 完善法規(guī)制度與標(biāo)準(zhǔn)體系 從科研監(jiān)測、特許經(jīng)營、訪客管理、資金管理等方面完善與國家公園相關(guān)的法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，從整體上進行國家公園規(guī)劃體系建設(shè)。省、市、縣共同領(lǐng)導(dǎo)，多規(guī)合一，加強對國家公園的保護和開發(fā)利用。

2.2 構(gòu)建保護與發(fā)展并存的運行機制

2.2.1 構(gòu)建管理與功能分區(qū)相結(jié)合的網(wǎng)格化體系國家公園對于資源實行最嚴(yán)格的保護，主體功能區(qū)域不允許開發(fā)，應(yīng)對核心保護區(qū)加強管理，加強對人類活動的約束和規(guī)范，對人們的活動范圍和活動強度進行管理。在功能分區(qū)中要在堅持生態(tài)保護第一的基礎(chǔ)上，集教育、科研、休閑等為一體，整體布局管理，促進資源利用[2]。

2.2.2 構(gòu)建共建共享社區(qū)發(fā)展模式 國家公園的生態(tài)功能及保護存在著差異性，功能分區(qū)應(yīng)在人口、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施建設(shè)方面進行差異化管控。鼓勵通過合同協(xié)議的方式對周邊資源進行保護和管理，重視社區(qū)利益，不斷探索共同發(fā)展與利益共享機制，使得周邊社區(qū)建設(shè)和國家公園保護相協(xié)調(diào)。

2.2.3 制定分區(qū)、分階段的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略 國家公園發(fā)展過程中應(yīng)以保護生態(tài)環(huán)境、保護資源為主，結(jié)合各地的特色產(chǎn)業(yè)和資源進行開發(fā)。根據(jù)功能區(qū)域定位，處理好國家公園功能定位及區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展問題，對產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單進行管理，重點梳理國家公園在行政區(qū)域中現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)，對其數(shù)量及規(guī)模進行了解，以功能定位和開發(fā)管制推進國家公園所在行政區(qū)域的發(fā)展。

2.2.4 構(gòu)建輻射帶動發(fā)展創(chuàng)新模式 以國家公園為核心輻射周邊區(qū)域，在一般控制區(qū)和國家公園外圍區(qū)域進行投資建設(shè)，結(jié)合國家公園的資源特色和片區(qū)定位創(chuàng)建國家公園社區(qū)、國家公園小鎮(zhèn)及國家公園服務(wù)基地等，合理利用資源帶動當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展，并實現(xiàn)自然資源保護和開發(fā)利用的平衡[3]。

2.3 建立利益協(xié)調(diào)的長效機制

2.3.1 改革產(chǎn)權(quán)制度，統(tǒng)一行使所有權(quán) 對于集體土地建設(shè)的國家公園，集體經(jīng)營過程應(yīng)符合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策，并對集體經(jīng)濟組織進行引導(dǎo)，使得經(jīng)營資產(chǎn)使用權(quán)向集體流轉(zhuǎn)。國家公園的土地由國家公園管理局統(tǒng)一管理，實現(xiàn)規(guī)范性流轉(zhuǎn)，還可以通過簽訂合同協(xié)議的方式，使得國家公園管理機構(gòu)可以統(tǒng)一管理。

2.3.2 完善國家公園生態(tài)補償機制 當(dāng)前國家公園的保護政策較為嚴(yán)格，不利于當(dāng)?shù)鼐用竦陌l(fā)展。為了實現(xiàn)保護和開發(fā)間的平衡，可建立公益林、水資源、農(nóng)田、農(nóng)產(chǎn)品等相結(jié)合的生態(tài)補償機制。第一，將除人工植被之外的森林植被和荒野劃分到生態(tài)公益林，提升生態(tài)公益林在國家公園中的占比。第二，提高生態(tài)公益林的補償標(biāo)準(zhǔn)。第三，健全森林、濕地、水流、耕地等自然資源生態(tài)補償機制。第四，對生態(tài)補償機制進行評估，對資產(chǎn)分配制定約束機制和激勵機制。

2.3.3 完善區(qū)域生態(tài)補償機制 在國家公園保護過程中應(yīng)建立多元化、高標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)補償機制，實現(xiàn)縱橫結(jié)合。要積極爭取國家專項資金，加大生態(tài)補償力度，提升公園建設(shè)水平。對國家公園還要實行差別化生態(tài)補償，不斷提升補償標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，對達到生態(tài)指標(biāo)系數(shù)的縣（區(qū)）進行獎勵。

2.4 落實運行機制，實現(xiàn)國家公園發(fā)展目標(biāo)

2.4.1 國家公園空間布局規(guī)劃的科學(xué)性與合理性開展國家公園規(guī)劃建設(shè)工作時，不僅要建立完善的國家公園規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，還應(yīng)在多規(guī)格一理念的指導(dǎo)下，將國家公園的整體規(guī)劃與區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟的發(fā)展緊密融合在一起，實施差異化功能區(qū)域保護管理策略，提高國家公園規(guī)劃建設(shè)成效。

2.4.2 國家公園公共服務(wù)功能的體現(xiàn) 相關(guān)部門必須在不損害生態(tài)系統(tǒng)的前提下，在國家公園內(nèi)開展科普教育、生態(tài)旅游等公益性特點突出的活動。國家公園還應(yīng)制定科學(xué)合理的游客管理制度，增強游客游園體驗。

2.4.3 加快國家公園命運共同體建設(shè)速度，促進國家公園可持續(xù)發(fā)展 對于國家公園建設(shè)過程中需要搬遷的原住民，不應(yīng)簡單地采取財政補貼的方式予以解決，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展的實際情況，鼓勵和引導(dǎo)原住民積極參與配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過構(gòu)建國家公園命運共同體的方式，實現(xiàn)國家利益與人民利益的雙贏。

3 國家公園發(fā)展趨勢

3.1 協(xié)調(diào)人地關(guān)系

國家公園的規(guī)劃建設(shè)和發(fā)展必然會涉及人地關(guān)系問題，政府部門在規(guī)劃建設(shè)時應(yīng)將生態(tài)環(huán)境保護納入其中。在開展國家公園規(guī)劃設(shè)計工作時，須高度重視公園周邊原住民搬遷與安置問題，對不同功能區(qū)域內(nèi)的居民實施差異化管理，根據(jù)國家公園建設(shè)的實際情況采取移民搬遷、集中居住等方式，為國家公園的原住民提供安全舒適的生活場所。首先，要創(chuàng)新優(yōu)化國家公園特色小鎮(zhèn)建設(shè)思路。嚴(yán)格按照公園規(guī)劃建設(shè)要求，加大國家公園周邊區(qū)域居民安置區(qū)建設(shè)力度，為廣大居民營造滿足其多樣化需求的生活環(huán)境。其次，探索國家公園命運共同體建設(shè)路徑。為了最大限度地體現(xiàn)國家公園的公益性特點，政府部門在積極開展國家公園規(guī)劃建設(shè)工作時，應(yīng)將國家公園的可持續(xù)發(fā)展作為首要目標(biāo)，嚴(yán)格按照綠色節(jié)能社會建設(shè)要求，探索國家公園綠色節(jié)能發(fā)展方式，將原住民生活區(qū)打造為集生產(chǎn)、生活于一體的發(fā)展區(qū)，緩解社區(qū)保護與發(fā)展之間的矛盾，保障和諧社會建設(shè)發(fā)展目標(biāo)順利實現(xiàn)。

3.2 協(xié)調(diào)好利益相關(guān)者

國家公園具有的全民公益性與“游憩”功能要求，各級政府部門必須順應(yīng)時代發(fā)展的需求，創(chuàng)新國家公園建設(shè)發(fā)展模式，將生態(tài)保護作為國家公園建設(shè)的核心，加大國家公園內(nèi)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)投入力度。通過生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進國家公園規(guī)劃建設(shè)工作全面開展，協(xié)調(diào)好各個利益相關(guān)體之間的利益，確保生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。國家公園周邊原住民的環(huán)境保護意識對國家公園生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有著決定性影響，各地區(qū)在開展國家公園規(guī)劃建設(shè)工作時，須體現(xiàn)出國家公園具有的公益性與環(huán)保性特點，將國家公園建設(shè)的價值和意義體現(xiàn)出來。國家公園的經(jīng)營管理者是以獲得長期投資回報為首要目標(biāo)的，政府部門在吸引社會資本參與國家公園建設(shè)時，須高度重視不同利益相關(guān)者在國家公園建設(shè)過程中提出的利益訴求，并以此為基礎(chǔ)優(yōu)化國家公園規(guī)劃建設(shè)方案。政府部門在發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)時，應(yīng)確保國家公園規(guī)劃建設(shè)不會損害國家公園周邊原住民的利益。因此，政府部門在國家公園規(guī)劃建設(shè)過程中，應(yīng)在密切關(guān)注各利益主體提出的利益訴求的基礎(chǔ)上，設(shè)計出符合時代發(fā)展需求的國家公園規(guī)劃建設(shè)方案。為了確保國家公園規(guī)劃建設(shè)工作的順利開展，政府部門必須從生態(tài)保護的角度協(xié)調(diào)好各個利益相關(guān)者之間的關(guān)系。首先，鼓勵社區(qū)參與國家公園建設(shè)和管理工作。政府部門在開展國家公園建設(shè)時，應(yīng)采取有效措施強化原住民的主人翁意識，建立完整的國家公園生態(tài)文化系統(tǒng)，增加國家公園周邊居民的收入。其次，提高國家公園的可進入性。相關(guān)部門應(yīng)借助國家公園周邊完善的基礎(chǔ)設(shè)施，開設(shè)滿足原住居民正常出行需求的公交線路，提高國家公園游客的周轉(zhuǎn)效率。最后，深度挖掘國家公園的發(fā)展?jié)摿?，提高國家公園整體使用效率，構(gòu)建完整的公園門票管理制度，防止因使用頻率過高而對國家公園造成不必要的損害。

4 結(jié)束語

國家公園建設(shè)發(fā)展過程中，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前遇到的各種問題，優(yōu)化管理體制，制定有效的管控方案和解決措施，在優(yōu)先保護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上開發(fā)利用，探索嚴(yán)格保護下創(chuàng)新發(fā)展的運行機制，細化管理方案和運行機制，促進國家公園長遠發(fā)展。