實(shí)質(zhì)法治觀視域下的法治政府績效考核制度構(gòu)建

●劉 凱

從《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，到《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，法治績效考核已成為衡量各級黨委、政府治理績效的重要內(nèi)容。國家旨在通過績效考核機(jī)制解決法治建設(shè)的動力問題，督促各級領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真執(zhí)行中央全面依法治國的戰(zhàn)略部署。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出，到2025年，政府行為要全面納入法治軌道，同時(shí)建立健全法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，強(qiáng)化指標(biāo)引領(lǐng)；加大考核力度，提升考核權(quán)重，將依法行政情況作為對地方政府、政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部綜合績效考核的重要內(nèi)容?？梢姡绾螌Ψㄖ握ㄔO(shè)進(jìn)行科學(xué)的評價(jià)并將評價(jià)結(jié)果合理運(yùn)用成為當(dāng)前的重要課題。習(xí)近平總書記指出：“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政?！狈ㄖ谓ㄔO(shè)工作的有序展開須遵循“依憲治國”這一治國理政的基本理念，其核心內(nèi)容包括限制和約束權(quán)力的濫用，促進(jìn)和維護(hù)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)了中央對于法治精神的理念和態(tài)度?！?〕參見姜明安：《論依憲治國與依法治國的關(guān)系》，載《法學(xué)雜志》2019年第3期，第2頁。而縱觀我國的法治績效考核實(shí)踐，卻存在著“指標(biāo)失靈”“數(shù)據(jù)失真”的形式主義導(dǎo)向，以致各地的法治績效結(jié)果難以反映其真實(shí)的法治水平?！?〕2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了十年基本實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的目標(biāo)。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，重申至2020年基本實(shí)現(xiàn)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、智能高效、廉潔誠信的法治政府。法治建設(shè)的時(shí)間表設(shè)置導(dǎo)致各級政府進(jìn)入了相互競爭的錦標(biāo)賽體制，在這一體制下，法治考核指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性和數(shù)據(jù)的真實(shí)性引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注和一些質(zhì)疑。參見尹奎杰：《法治評估績效主義邏輯的反思與重構(gòu)》，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2018年第2期，第227-236頁；姜永偉：《法治評估的科層式運(yùn)作及其檢視—— 一個(gè)組織社會學(xué)的分析》，載《法學(xué)》2020年第2期，第129-141頁；伍德志：《論法治評估的“偽精確”》，載《法律科學(xué)》2020年第1期，第3-15頁。如何進(jìn)行科學(xué)的指標(biāo)設(shè)置以客觀反映法治的要求，并通過公正有效的評價(jià)機(jī)制予以落實(shí)，成為了當(dāng)前法治政府績效考核的核心問題。既有的研究主要聚焦于技術(shù)上討論指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，及評估方法的科學(xué)運(yùn)用，缺少在制度和理念層面的整體性反思，忽略了法治政府績效考核的制度性因素，未能深入挖掘背后的法治理念，以至于陷入“治標(biāo)不治本”的論證誤區(qū)。有鑒于此，本文旨在實(shí)證考察法治績效考核實(shí)踐中存在的問題，厘清其癥結(jié)和原因，進(jìn)而尋找科學(xué)、有效的法治績效考核制度路徑。

一、錦標(biāo)賽和指標(biāo)應(yīng)對式法治政府績效考核的現(xiàn)實(shí)困境

早在20世紀(jì)80年代，國家已對法治績效考核做出了初步探索。1982年和1984年，原勞動人事部和中共中央組織部分別下發(fā)了《關(guān)于建立國家行政機(jī)關(guān)工作人員崗位責(zé)任制的通知》和《關(guān)于逐步推行機(jī)關(guān)工作崗位責(zé)任制的通知》，強(qiáng)調(diào)以領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的考評結(jié)果作為職位晉升的依據(jù)，但尚未設(shè)置專項(xiàng)的法治考評，而是將“依法行政”“依法定程序辦事”等內(nèi)容融入政府績效評價(jià)中。2000年以后，國家財(cái)政部開始實(shí)行公共支出績效考評制度，政法系統(tǒng)中也開始實(shí)行專項(xiàng)考評活動，公權(quán)力的依法行使成為了獨(dú)立的考評對象，法治考評的雛形開始出現(xiàn)?！?〕參見鄭方輝、邱佛梅：《中國法治政府建設(shè)進(jìn)程中的政府績效評價(jià)》，載《中國社會科學(xué)》2016年第1期，第126頁。在中央的推動之下，地方相繼出臺了法治政府建設(shè)的指標(biāo)體系，我國的法治評估已經(jīng)進(jìn)入了指標(biāo)考核的階段。在各級地方政府的推動下，從浙江余杭法治評估開始，至今包括但不限于浙江、江蘇、上海、廣東和四川等地已將法治績效考核通過第三方評估的方式實(shí)現(xiàn)了一定程度的公開。

雖然，受到世界正義工程法治指數(shù)等域外轉(zhuǎn)入的方法論的影響，我國法治績效考核在形式上更加注重法治評估的指標(biāo)量化、權(quán)重計(jì)算等方法論的科學(xué)性，但指標(biāo)設(shè)計(jì)在法治精神的內(nèi)在體現(xiàn)和落實(shí)法治績效考核的制度設(shè)計(jì)方面展現(xiàn)出錦標(biāo)賽和指標(biāo)應(yīng)對式的形式主義特點(diǎn)。（1）我國當(dāng)前法治建設(shè)的一個(gè)重要特征在于通過地方法治競爭，促使地方各級政府著力探索法治建設(shè)的地方經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而將成功經(jīng)驗(yàn)通過各級人大立法進(jìn)行推廣。其脫胎于各級政府之間在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競爭，隨后蔓延到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明等治國理政的各個(gè)領(lǐng)域。這種“錦標(biāo)賽”體制下的地方各級政府在工作排名上的考核壓力，引發(fā)了上級政府評價(jià)下的標(biāo)尺競爭。〔4〕參見程永林：《錦標(biāo)賽體制、治理模式轉(zhuǎn)型與改革進(jìn)路》，載《社會科學(xué)研究》2013年第2期，第36頁。（2）指標(biāo)的設(shè)計(jì)追求對上級文件的全覆蓋和形式上的完備性，不少地區(qū)將上級文件直接作為法治績效考核指標(biāo)，對于法治的價(jià)值目標(biāo)關(guān)注較少；考核以分?jǐn)?shù)為導(dǎo)向，卻不能將分?jǐn)?shù)轉(zhuǎn)化為制度完善的依據(jù)，以致考核結(jié)果可能背離法治要求。

（一）行政發(fā)包制度下的法治績效錦標(biāo)賽

從組織社會學(xué)的角度來看，組織目標(biāo)的貫徹實(shí)現(xiàn)往往依賴于等級清晰、分工明確的組織體制。在中國的政府治理結(jié)構(gòu)中，中央政府自上而下貫徹施政目標(biāo)的組織體制被學(xué)者們界定為“行政發(fā)包制”。中央政府作為行政事務(wù)的發(fā)包方，按照屬地管轄原則把行政事務(wù)發(fā)包給省級政府，同時(shí)省級政府的主要領(lǐng)導(dǎo)對發(fā)包事務(wù)的落實(shí)享有自由裁量權(quán)，并承擔(dān)最終責(zé)任；而省級政府作為總承包方，仍需把行政事務(wù)分解成具體的任務(wù)和指標(biāo)，逐級發(fā)包給轄區(qū)內(nèi)的各級政府?！?〕參見周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》（第二版），格致出版社·上海三聯(lián)書店·上海人民出版社2017年版，第317-318頁。行政發(fā)包制使得地方各級政府在事實(shí)上擁有了較為獨(dú)立完整的權(quán)力，有助于減少中央的治理成本，發(fā)揮地方主動性、積極性，強(qiáng)化地方的有效治理能力，提升公共服務(wù)的質(zhì)量，但發(fā)包制導(dǎo)致的權(quán)力委托容易帶來地方政府“各行其是”的隱患。

針對行政發(fā)包的體制性分權(quán)匹配的激勵，各級政府競爭的錦標(biāo)賽體制塑造了優(yōu)勝劣汰的政績競爭，激勵了官員的進(jìn)取心態(tài)。兩種制度機(jī)制的相互作用，使得地方的主政官員紛紛成為“法治錦標(biāo)賽”的運(yùn)動員，參與到以考核排名定勝負(fù)的晉升競賽之中。在行政發(fā)包制中，各級政府間存在著“發(fā)包”和“承包”的關(guān)系，上級政府作為發(fā)包方會向其行政下級發(fā)布責(zé)任狀、任務(wù)書，并通過定期量化考核對下級政府的工作質(zhì)效作出檢驗(yàn)，例如，“余杭指數(shù)”把法治理念分解成總指標(biāo)、區(qū)級機(jī)關(guān)指標(biāo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道評估指標(biāo)、村社區(qū)評估指標(biāo)等上千條指標(biāo)，對當(dāng)?shù)卣?、各職能部門、基層自治組織的法治建設(shè)工作作出了全面細(xì)致的考察?！?〕參見孟濤：《中國大陸法治評估運(yùn)動的回顧、述評和前瞻》，載《人大法律評論》2014年第2輯，第60頁。雖然形式上幾乎涵蓋了各級行政機(jī)關(guān)工作的所有方面，但指標(biāo)的客觀性和科學(xué)性卻受到諸多質(zhì)疑。

在行政發(fā)包制的政治壓力下，法治錦標(biāo)賽所引發(fā)的“地方法治競爭”雖在一定程度上助推了各地的法治發(fā)展，但傳統(tǒng)法治建設(shè)過度強(qiáng)調(diào)立法中心主義和行政中心主義，忽視了對法治政府的全面建設(shè)?！?〕參見尹奎杰：《法治評估績效主義邏輯的反思與重構(gòu)》，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2018年第2期，第229頁。在法治績效考核的客觀性和科學(xué)性不足的情形下，越是強(qiáng)調(diào)將法治考核和各級政府政績掛鉤，法治建設(shè)愈發(fā)與法治背道而馳。行政發(fā)包制導(dǎo)致的理念偏差，法治績效考核制度本身的非法治運(yùn)行使得法治績效考核結(jié)果失去了參照價(jià)值。在這一邏輯下，法治績效考核轉(zhuǎn)化為對數(shù)字的盲目追求，催生出各式各樣的“法治政績工程”，呈現(xiàn)出追求“工程進(jìn)度”的法治功利主義和唯指標(biāo)化傾向。而數(shù)字的計(jì)算一旦依賴諸多與法治內(nèi)涵不符的衡量標(biāo)準(zhǔn)，這些衡量標(biāo)準(zhǔn)將難以反映憲法、法律實(shí)施的真實(shí)樣態(tài)。

（二）指標(biāo)應(yīng)對式法治績效考核的弊端

顧名思義，法治錦標(biāo)賽的目的在于從地區(qū)競爭中脫穎而出，其追逐的是考核結(jié)果的優(yōu)勝，即各級政府追求以結(jié)果為導(dǎo)向的法治績效考核。因此，“數(shù)目字管理”成為最常見的形態(tài)，即國家的政策目標(biāo)不僅被細(xì)化為數(shù)量化的指標(biāo)體系，而且領(lǐng)導(dǎo)干部的工作業(yè)績也會被折算成可供計(jì)算排序的具體分?jǐn)?shù)。在此背景下，各類考評體系追求的是形式上的完備性和數(shù)字效果，導(dǎo)致法治的目的被遮蔽。“數(shù)目字管理”的優(yōu)勢在于能夠通過直觀的方式將考核對象的工作量予以呈現(xiàn)，但如果缺乏價(jià)值目標(biāo)的正確引領(lǐng)，就可能使得法治績效考核陷入“重量不重質(zhì)”的誤區(qū)，具體表現(xiàn)為法治考核工作中的“層層加碼”“拼湊應(yīng)對”“目標(biāo)置換”等現(xiàn)象，使得法治績效考核制度發(fā)生了方向性偏差，背離了客觀反映考核對象法治水平的初衷。

1.法治考核中的“層層加碼”。在法治績效考核制度中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其職能部門所訂立的任務(wù)指標(biāo)普遍高于縣政府設(shè)定的目標(biāo)值，而縣政府設(shè)定的任務(wù)目標(biāo)又高于所在地級市的目標(biāo)值，地級市的目標(biāo)值又高于省級政府的目標(biāo)值?！?〕參見周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社·上海三聯(lián)書店·上海人民出版社2017年版，第334頁。在行政發(fā)包制中，上級政府和下級政府呈現(xiàn)出“委托—代理”關(guān)系，上級政府只負(fù)責(zé)設(shè)定政策目標(biāo)，具體任務(wù)要交由下級政府來落實(shí)。下級政府為了落實(shí)好上級決策，通常會在上級布置的法治建設(shè)任務(wù)基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)更為嚴(yán)格的考核指標(biāo)，由此就會出現(xiàn)法治績效考核中的“層層加碼”問題。

法治績效考核的“層層加碼”，無疑會使得法治評估出現(xiàn)方向性的偏差。就此而言，法治績效考核工作中存在“法治擴(kuò)大化”的問題。在中央提倡“依法治國”的大背景下，地方各級政府不僅提出了“依法治省”“依法治市”“依法治縣”的治理目標(biāo)和考核制度，甚至還提出了“法治家庭”的考核評比方案?！?〕參見姜永偉：《法治評估的科層式運(yùn)作及其檢視—— 一個(gè)組織社會學(xué)的分析》，載《法學(xué)》2020年第2期，第133頁。事實(shí)上，家庭關(guān)系本非國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)介入的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)由公民自己去處理，只有這樣才能彰顯私域自治的法治精神。而地方政府強(qiáng)行將其納入法治績效考核工作中的做法，既加重了基層職能部門的管理負(fù)擔(dān)，也偏離了法治建設(shè)的宗旨。

2.法治考核中的“拼湊應(yīng)對”。法治考核的“錦標(biāo)賽”體制中，領(lǐng)導(dǎo)干部的工作業(yè)績都被量化為具體分?jǐn)?shù)進(jìn)行計(jì)算排序。這也誘發(fā)地方政府大量的短期行為，導(dǎo)致公共資源浪費(fèi)。地方各級人大對同級立法照抄照搬的“地方立法重復(fù)現(xiàn)象”就是典型的例子。這一做法并未發(fā)揮地方立法應(yīng)有的因地制宜功能，而旨在縮小與“晉升錦標(biāo)賽”中的競爭對手的績效差距。舉例來說，如果B市抄襲了A市關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)的地方性法規(guī)，那么由于缺乏差別化考察的可能性，兩市就可以在法治考核中獲得相同的分?jǐn)?shù)。

在當(dāng)下，法治考核已經(jīng)成為政績考核的主要環(huán)節(jié)，為了按時(shí)完成法治考核中的立法任務(wù)指標(biāo)，立法者除了照搬同級立法，似乎也沒有其他辦法落實(shí)地方法治建設(shè)工程?！?0〕參見丁軼：《地方立法重復(fù)現(xiàn)象的組織社會學(xué)闡釋》，載《地方立法研究》2020年第6期，第38頁。質(zhì)言之，地方立法中存在的“拼湊應(yīng)對”現(xiàn)象體現(xiàn)的是一種“完成任務(wù)”的邏輯，并沒有把人民群眾的權(quán)益保障作為法治建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)。這樣的考核方式具有很大的片面性，既不足以反映公眾對法治建設(shè)的參與度和滿意度，也不能呈現(xiàn)出地方法治建設(shè)的現(xiàn)狀和水平。

3.法治考核中的“目標(biāo)置換”。法治考核中的績效競爭容易引發(fā)“目標(biāo)置換”，指標(biāo)應(yīng)對式的法治績效考核誘使各級政府對“法治GDP”的重視超越了對法治本身的認(rèn)真對待。而“法治GDP”的計(jì)算依賴于諸多與法治內(nèi)涵不符的衡量標(biāo)準(zhǔn)，這些衡量標(biāo)準(zhǔn)只能夠用于評價(jià)國家機(jī)關(guān)在其他領(lǐng)域的工作業(yè)績，難以全面和客觀地反映憲法、法律實(shí)施的真實(shí)水平。在法治考核中，有些地方官員會對數(shù)據(jù)指標(biāo)作出人為設(shè)計(jì)，從而獲得較高的排名和評分。比如，地方立法聽證、立法調(diào)研都是常見的法治考核的事項(xiàng)，對于是否聽證、找誰聽證、如何調(diào)研、調(diào)研到何種程度都可以由領(lǐng)導(dǎo)干部靈活把控?！?1〕參見尹奎杰：《法治評估體系的“能”與“不能”——對法治概念和地方法治評估體系的理論反思》，載《長白學(xué)刊》2014年第2期，第65頁。因此，即便地方政府能夠在立法聽證和立法調(diào)研指標(biāo)上獲得較高的評分，也不意味著立法過程真正吸納了民意。這樣的法治考核只能浮于表面，不能反映法治建設(shè)實(shí)際情況。

在法治考核中，考核方也經(jīng)常把與法治無關(guān)的事項(xiàng)納入法治評估。比如，余杭區(qū)、昆明市均將民主、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定等不屬于法治建設(shè)的事項(xiàng)作為評估的重要指標(biāo)?！?2〕參見易衛(wèi)中：《地方法治建設(shè)評價(jià)體系實(shí)證分析——以余杭、昆明兩地為例》，載《政治與法律》2015年第5期，第31頁。盡管上述考核事項(xiàng)在國家治理中同樣舉足輕重，但是如果將它們都視作法治指標(biāo)，那么地方政府就可能運(yùn)用其他方面的治理成效來掩蓋法治建設(shè)的不足，使得法治考核流于形式。

二、重形式輕實(shí)質(zhì)的法治政府績效考核理念偏差

（一）法治績效考核的理論邏輯

法治是一個(gè)規(guī)范性概念，蘊(yùn)含了諸多難以量化的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。法治績效考核旨在通過一系列指標(biāo)完成概念的操作化，將抽象的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為多層級、可計(jì)量的指標(biāo)和變量，進(jìn)而將評估區(qū)域的法治水平折算為直觀數(shù)字，使政府和公眾清晰知曉法治建設(shè)的成效和不足。區(qū)別于傳統(tǒng)法學(xué)研究強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范解釋和概念推演，其主要采取定量的研究進(jìn)路來描述法治的客觀真實(shí)狀態(tài)和動態(tài)的發(fā)展水平?！?3〕參見魯楠：《世界法治指數(shù)的緣起與流變》，載《環(huán)球法律評論》2014年第4期，第118-133頁。這一方法論體系中的關(guān)鍵紐帶是作為測量工具的法治指標(biāo)（Indicator），其將無法直接觀察的“法治”轉(zhuǎn)化為可以從客觀和主觀兩方面對其基本面向的性質(zhì)和程度進(jìn)行具體化的“法治”指標(biāo)，并將這一指標(biāo)設(shè)置為對法治現(xiàn)象進(jìn)行評估的依據(jù)和尺度?！?4〕脫胎于20世紀(jì)60年代中期，社會科學(xué)領(lǐng)域?qū)ι鐣u估進(jìn)行量化研究的社會指標(biāo)運(yùn)動（social indicator movement）的研究范式旨在通過指標(biāo)化的方式進(jìn)行國情評估，社會的生活質(zhì)量測量，以支持社會的規(guī)劃、管理及社會政策的出臺。參見秦麟征：《關(guān)于美國的社會指標(biāo)運(yùn)動》，載《國外社會科學(xué)》1983年第2期，第31-38頁。將這類指標(biāo)進(jìn)行分類和編排便是建立模型或者設(shè)定法治指標(biāo)體系的過程，包括數(shù)理建模與概念模型。在指標(biāo)的編寫過程中，法治指標(biāo)體系的模型更多通過概念的分析技術(shù)而展開，不具備結(jié)果的唯一性，只求通過相對完備和精確的指標(biāo)建構(gòu)，達(dá)致模型的解釋力和妥當(dāng)性。

按照定量研究的方法論邏輯，建模的過程可以表達(dá)為：“概念共識—操作化”。概念共識是對測量的對象的限定，是使測量結(jié)果客觀、有價(jià)值和可比較的前提。概念的操作化則是將抽象的概念轉(zhuǎn)化為實(shí)際測量的指標(biāo)和變量，這是實(shí)現(xiàn)定量研究必不可少的技術(shù)方法，二者是測量的前提和必經(jīng)的步驟。因此，法治考核首先應(yīng)該使用共識性的法治概念，否則將導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果偏離“法治”真實(shí)的社會意義，進(jìn)而也使得法治考核脫離了法治目的。法治的共識性概念反映憲法和法律中的法治精神，其中憲法作為法體系規(guī)范性的基礎(chǔ)，是依法治國和依法執(zhí)政的正當(dāng)性源頭。因此，法治考核的理念應(yīng)該定位于通過憲法和法律提煉出我國法治績效考核的基本價(jià)值主張，而不能以其他的理論和規(guī)范性文件為出發(fā)點(diǎn)。當(dāng)然，也不能直接照搬憲法和法律的規(guī)定，需對其進(jìn)行理論的抽象，塑造可以進(jìn)行量化研究和進(jìn)一步實(shí)施的命題。

同時(shí)，法治考核的目的在于解決法治建設(shè)的動力問題，其要求將法治考核的客觀結(jié)果轉(zhuǎn)化為推動全面依法治國的組織力量。換言之，需在理念和制度層面保障考核的公正性、專業(yè)性和結(jié)果的科學(xué)運(yùn)用。一方面，如上所述，指標(biāo)的設(shè)計(jì)要科學(xué)地指向法治的規(guī)范概念而保證其科學(xué)性；另一方面，需要通過評價(jià)主體的中立性和專業(yè)性來保證其客觀性和科學(xué)性。由于評價(jià)會不可避免地代入評價(jià)主體的價(jià)值立場，所以無論是采用主觀數(shù)據(jù)還是客觀數(shù)據(jù)都無法實(shí)現(xiàn)價(jià)值無涉。只能減少價(jià)值攝入對量化評價(jià)結(jié)果可靠性的影響，選擇與法治建設(shè)利益無關(guān)的獨(dú)立第三方作為評價(jià)的主體，從價(jià)值無涉轉(zhuǎn)向價(jià)值中立。此外，為了保障評價(jià)的結(jié)果不至于陷入形式主義的窠臼，法治績效考核應(yīng)在制度上和行政體制形成合理銜接。享有組織權(quán)的主體、評價(jià)的主體和享有驗(yàn)收權(quán)的主體間的合理制度安排，應(yīng)確?？己说慕Y(jié)果能夠真實(shí)地反映地方法治建設(shè)的實(shí)際情況，良性互動推進(jìn)考核目的的實(shí)現(xiàn)。

（二）形式法治觀察視角的理念偏差

上文已述，定量評估不追求結(jié)果的唯一性，只求通過相對完備和精確的指標(biāo)建構(gòu)，賦予模型解釋力和妥當(dāng)性，在“概念共識—操作化”的方法論邏輯下，實(shí)現(xiàn)法治的共識性需要選擇一種具備妥當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)。因此，法治考核本質(zhì)上屬于一種觀察視角，對法治建設(shè)的觀察屬于跳出法律的外在視角，以相對科學(xué)理性的標(biāo)準(zhǔn)對法治建設(shè)做出客觀評判。法治的共識性概念的爭論在理論上主要分為形式法治和實(shí)質(zhì)法治兩個(gè)進(jìn)路?！皠澐中问椒ㄖ闻c實(shí)質(zhì)法治的核心標(biāo)準(zhǔn)是：法治所提出的要求是形式性的，還是實(shí)質(zhì)性的?！薄?5〕陳景輝：《法律的內(nèi)在價(jià)值與法治》，載《法制與社會發(fā)展》2012年第1期，第12頁。形式法治只關(guān)注規(guī)則能否得到法院、行政機(jī)關(guān)的實(shí)施，而不關(guān)心法律的好壞；但是實(shí)質(zhì)法治理論要求法律的規(guī)定需要滿足正義等價(jià)值理念的要求。具體而言，形式法治論認(rèn)為，法治的基本要求在于法律必須符合形式合法性條件，公權(quán)力機(jī)關(guān)須做到依法辦事。形式法治對現(xiàn)代國家所提出的要求可以分為兩個(gè)層面：其一，關(guān)于法律的形式特征的要求；其二，關(guān)于法律實(shí)施機(jī)構(gòu)的行為要求。富勒對法律必須滿足的形式特征進(jìn)行了最為細(xì)致的說明，在富勒看來，法律所必須具備的形式特征包括：一般性、公開性、不溯及既往、清晰性、不矛盾性、不要求不可能之事與連續(xù)性。法律是使人的行為服從于規(guī)則治理的事業(yè)，而要使人們能夠服從規(guī)則，其先決條件是法律能夠?yàn)槿藗兲崆爸獣?，并且為人們提供穩(wěn)定的行為預(yù)期。同時(shí)，法律實(shí)施機(jī)構(gòu)的行為也必須符合一定的形式標(biāo)準(zhǔn)，法治對國家機(jī)構(gòu)及其工作人員提出的要求在于，官方的行為必須和法律保持一致?！?6〕參見［美］富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2005年版，第55-95頁。這意味著官員們必須忠實(shí)于法律，不能基于個(gè)人偏好對法律作出隨意的解釋，甚至選擇性地執(zhí)行法律。

形式法治是主要由富勒提出，并由拉茲、菲尼斯、薩默斯不斷發(fā)展的強(qiáng)調(diào)法律的程序和制度理性的法治理論，其價(jià)值在于提供了法治的基本預(yù)期，作為一種法律的工具性美德對于法治建設(shè)具有基礎(chǔ)性的意義?！?7〕參見黃文藝：《為形式法治理論辯護(hù)——兼評〈法治：理念與制度〉》，載《政法論壇》2008年第1期，第174頁。其強(qiáng)調(diào)法治首先要追求的是形式上的標(biāo)準(zhǔn)，而與人治、德治等不確定的社會治理模式相區(qū)分，是人類社會推行法治所應(yīng)秉承的基本標(biāo)準(zhǔn)。但法治績效考核作為一種外在于法治本身的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形式法治觀與“錦標(biāo)賽”體制的結(jié)合容易將形式法治的理論推向形式主義的反面?！板\標(biāo)賽”體制所呈現(xiàn)出的層層加碼、拼湊應(yīng)對和目標(biāo)置換的邏輯將形式法治的要求轉(zhuǎn)化為形式上完美的指標(biāo)，無法反映法治追求的價(jià)值和目的。為了提高地方政府從事法治建設(shè)的積極性，上級政府往往偏重于制定法治建設(shè)的時(shí)間表和路線圖，并且把這套時(shí)間表和路線圖分解成各項(xiàng)指標(biāo)；下級為了落實(shí)上級的意圖，自主設(shè)定的法治建設(shè)目標(biāo)往往超出預(yù)期而難以真正落實(shí)，為了制造法治建設(shè)目標(biāo)已經(jīng)落實(shí)的假象，不得不采用“偽量化”的方式來應(yīng)對法治考核。這種重形式而輕實(shí)質(zhì)的法治理念指導(dǎo)下的法治政府績效考核面臨兩方面的困難。

1.指標(biāo)失靈：重形式而輕實(shí)質(zhì)的指標(biāo)設(shè)計(jì)。相比于國家推行法治考核的最初階段，目前的法治考核制度的規(guī)范化程度已經(jīng)有了較大提升，但從指標(biāo)體系的內(nèi)容和實(shí)施狀況來看，現(xiàn)有的法治考核指標(biāo)設(shè)計(jì)存在重形式而輕實(shí)質(zhì)的傾向。在法治評估活動中，考核主體理應(yīng)將憲法法律中關(guān)于“限制權(quán)力、保障權(quán)利”的諸多要求作出系統(tǒng)的歸類和排序，進(jìn)而形成全方位、多層級的法治考核指標(biāo)體系。但目前法治指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置仍存在很大的主觀性，與憲法法律中關(guān)于法治建設(shè)的具體要求相脫節(jié)，缺乏客觀合理的賦值標(biāo)準(zhǔn)。賦值標(biāo)準(zhǔn)的客觀性缺失，導(dǎo)致在全國范圍內(nèi)很難形成衡量法治水平的統(tǒng)一坐標(biāo)系。

以“余杭法治指數(shù)”為例，其評估結(jié)構(gòu)包含了四個(gè)類型的指標(biāo)，分別是總指標(biāo)、區(qū)級機(jī)關(guān)指標(biāo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)和農(nóng)村社區(qū)指標(biāo)，這些指標(biāo)分別對應(yīng)基層政府、基層自治組織工作職責(zé)的各個(gè)方面。在法治指數(shù)計(jì)算方面，基層政府最終的得分取決于內(nèi)部組（政法系統(tǒng)工作人員）、外部組（非政法系統(tǒng)的法律工作者）、普通群眾、法學(xué)研究者對各項(xiàng)指標(biāo)逐一打分而形成的加權(quán)評價(jià)?！?8〕參見錢弘道：《余杭法治指數(shù)的實(shí)驗(yàn)》，載《中國司法》2008年第9期，第61-62頁。然而，目前我國法治指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的價(jià)值基點(diǎn)仍舊存在模糊和混亂，考核指標(biāo)的設(shè)置不能夠反映法治的概念共識。例如，有些地方把刑事立案率、法院調(diào)解率作為考核指標(biāo)，但這兩者只能夠反映出公安機(jī)關(guān)和法院的工作政績，與法治所倡導(dǎo)的限制公權(quán)、保障私權(quán)并沒有必然聯(lián)系。實(shí)際上，這類評估的目的在于政績展示和競爭力比拼，容易將法治建設(shè)引入淺層化的境地?！?9〕參見王紅霞：《法治實(shí)施反向評價(jià)初論》，載《人大法律評論》2019年第1輯，第292頁。

2.數(shù)據(jù)失真：自建自評的客觀性缺陷。從法治評估的原理來講，法治考核結(jié)果的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)理應(yīng)反映各地憲法、法律實(shí)施水平的真實(shí)狀況。然而，在法治評估活動中，仍然存在數(shù)據(jù)失真導(dǎo)致考核流于形式的問題。其中，最為典型的是法治考核中的自建自評。為了在法治考核中獲得一個(gè)不錯的分?jǐn)?shù)，各級政府往往會采取自行設(shè)置指數(shù)、自行評估的應(yīng)對方式，對法治建設(shè)中的各項(xiàng)工作做出評分。首先，由于指標(biāo)設(shè)置由政府主導(dǎo)，易將與法治無關(guān)的因素納入法治評估活動中，不利于準(zhǔn)確評價(jià)當(dāng)?shù)氐姆ㄖ伟l(fā)展。其次，自建自評導(dǎo)致考核的客觀性和中立性缺失，各級政府及相關(guān)部門往往會根據(jù)自己的需要設(shè)置指標(biāo)，而不考慮法治建設(shè)的客觀需要。〔20〕參見付子堂、張善根：《地方法治建設(shè)及其評估機(jī)制探析》，載《中國社會科學(xué)》2014年第11期，第135頁。比如，在2009年深圳的法治考核中，參與考核的各單位打出了90分以上的自評成績?！?1〕參見孟濤：《中國大陸法治評估運(yùn)動的回顧、述評和前瞻》，載《人大法律評論》2014年第2輯，第66頁。即便考核主體不存在虛報(bào)數(shù)據(jù)的行為，但由于數(shù)據(jù)溝通機(jī)制的缺乏，公眾也很難對政府公布的考評結(jié)果抱以充分的信任。因此，考評主體和社會公眾尚有必要進(jìn)行充分的數(shù)據(jù)溝通，做好數(shù)據(jù)解讀和數(shù)據(jù)論證工作，以便于增強(qiáng)統(tǒng)計(jì)結(jié)果的可信度。

事實(shí)上，法治考核本身便是一項(xiàng)法治建設(shè)工作，考核方式的程序正義應(yīng)屬于其內(nèi)在的制度價(jià)值。法治考核并不僅僅涉及考核方與被考核方的內(nèi)部工作事務(wù)，而且考核結(jié)果還要面對雙方的上級和社會公眾，接受組織體制和民間輿論的雙重監(jiān)督。面對監(jiān)督的壓力，考核雙方時(shí)常人為地調(diào)整指標(biāo)的賦值，致使考核評分不能反映被考核方的真實(shí)工作表現(xiàn)?！?2〕參見杜維超：《法治建設(shè)成效納入政績考核的問題及建議——一個(gè)激勵理論的視角》，載《內(nèi)蒙古社會科學(xué)（漢文版）》2019年第6期，第88頁。另外，在我國的行政體制中，法治考核的客觀數(shù)據(jù)過度依賴官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。雖然這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)能夠反映政府的工作績效，但是和社會民眾對法治水平的感受相脫節(jié)，從而產(chǎn)生數(shù)據(jù)挖掘不充分的問題。進(jìn)言之，即便考評主體將公眾意見納入了計(jì)算過程，但數(shù)據(jù)的收集、管理、使用都在政府內(nèi)部進(jìn)行，缺乏足夠的社會參與，使得公眾無法對數(shù)據(jù)的真實(shí)性進(jìn)行有效監(jiān)督，進(jìn)而影響到數(shù)據(jù)的質(zhì)量。而在政績評比的壓力下，各地推行的法治評估工作不免會偏離“可量化的正義”這一初衷，呈現(xiàn)出“重分?jǐn)?shù)、輕實(shí)質(zhì)”的色彩。由于考核結(jié)果的得出依賴于簡單加權(quán)平均的計(jì)算方式，一部分指數(shù)被凸顯，而另一部分指數(shù)可以人為地隱藏和遮蓋。〔23〕參見尹奎杰：《法治評估績效主義邏輯的反思與重構(gòu)》，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2018年第2期，第232頁。因此，即便法治考核指標(biāo)體系已經(jīng)設(shè)計(jì)完整，也很難避免“數(shù)據(jù)失真”的困境。

三、依憲治國與實(shí)質(zhì)法治觀的回歸

鑒于形式法治觀主導(dǎo)下的重形式而輕實(shí)質(zhì)的法治績效考核制度設(shè)計(jì)，應(yīng)選擇一種邏輯上符合法治基本共識，同時(shí)能運(yùn)用觀察的外在視角而存在的法治理論。在目前的法治理論流派中，形式法治和實(shí)質(zhì)法治理論的分野是第二次世界大戰(zhàn)以來國際法學(xué)界爭論最為激烈的領(lǐng)域。雖然上文已論及形式法治觀與“錦標(biāo)賽”體制的結(jié)合可能導(dǎo)致的指標(biāo)失靈和數(shù)據(jù)失真的情形，但仍然需要論證形式法治和實(shí)質(zhì)法治何者屬于更優(yōu)的法治觀，從而能作為法治績效考核制度設(shè)計(jì)的價(jià)值基礎(chǔ)。

（一）依憲治國的實(shí)質(zhì)法治觀導(dǎo)向

“法治”與“人治”的核心區(qū)別在于，當(dāng)法律和個(gè)人的意志發(fā)生沖突時(shí)，法治主張法律高于個(gè)人意志，而人治主張的是個(gè)人意志高于法律。法治的核心要義首先在于限制權(quán)力的專斷行使，將政府的權(quán)力關(guān)在法律的籠子里。另外，“有法律”并不等于“有法治”。法律是一種社會制度，是一個(gè)中性的概念；而法治是一種政治、法律理想，有其內(nèi)在的價(jià)值規(guī)定性?！?4〕“法治并不是法律的統(tǒng)治，而是有關(guān)法律應(yīng)該如何的規(guī)則，是一個(gè)‘元法律’（metalegal）的學(xué)說，或是一個(gè)政治理想?！眳⒁姡塾ⅲ莞ダ椎吕锵！W古斯特·馮·哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，中國社會科學(xué)出版社2012年版，第325頁。因此，在法治國家中，法治意味著良法善治，國家不僅需要建構(gòu)完備的法制體系，而且法律必須具備良善的價(jià)值品質(zhì)。首先，形式法治只關(guān)注規(guī)則能否得到法院、行政機(jī)關(guān)的實(shí)施，而不關(guān)心法律的好壞，實(shí)質(zhì)法治理論要求法律的規(guī)定需要滿足正義等價(jià)值理念的要求。形式法治注重法律的形式合法性，而不關(guān)注法律內(nèi)容的正確性，因此，即便是極端不正義的規(guī)則也可以經(jīng)由國家的立法程序上升為法律，難免會導(dǎo)致法治為行政權(quán)背書的現(xiàn)象。相比之下，實(shí)質(zhì)法治不僅強(qiáng)調(diào)規(guī)則的形式合法性，而且還試圖通過外在標(biāo)準(zhǔn)來保障規(guī)則的道德正確性。其次，實(shí)質(zhì)法治更有助于實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，捍衛(wèi)公民、社會組織的合法權(quán)益。形式法治十分注重法律的可預(yù)測性，而國家機(jī)關(guān)依據(jù)普遍、公開、明確的規(guī)則辦事就能夠?yàn)樾袨槿颂峁┳顬槊鞔_的預(yù)期。因此按照形式法治的邏輯，政府和法院只需要落實(shí)法律紙面上的規(guī)定，而無需訴諸實(shí)質(zhì)正義作出行政決定和司法判決。這難免會導(dǎo)致機(jī)械執(zhí)法和法條主義的問題，無法適應(yīng)社會的變遷，滿足當(dāng)事人的實(shí)際需要。相比之下，實(shí)質(zhì)法治認(rèn)為法律是一個(gè)開放的規(guī)則系統(tǒng)，在疑難案件中，執(zhí)法者和審判者可以根據(jù)外在道德標(biāo)準(zhǔn)來解釋法律，填補(bǔ)法律漏洞，確保公平正義能夠在個(gè)案中獲得實(shí)現(xiàn)。最后，實(shí)質(zhì)法治還有助于真正實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等。雖然形式法治和實(shí)質(zhì)法治都強(qiáng)調(diào)法律面前的平等，但形式法治強(qiáng)調(diào)的是形式平等，而實(shí)質(zhì)法治強(qiáng)調(diào)的是實(shí)質(zhì)平等。形式平等是指每個(gè)個(gè)體在規(guī)則面前一律平等，享有同等的權(quán)利和義務(wù)。然而，由于人們在經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面存在著顯著差異，形式平等會導(dǎo)致事實(shí)上的不平等。相比之下，實(shí)質(zhì)法治所強(qiáng)調(diào)的實(shí)質(zhì)平等能夠考慮到特定群體的差異，它強(qiáng)調(diào)國家有義務(wù)對不同群體采取合理的區(qū)別對待，對弱勢群體給予更多的生存照顧，從而克服事實(shí)上的不平等。

在現(xiàn)代國家中，法律的實(shí)質(zhì)正義性反映在憲法規(guī)范之中，依憲治國也是實(shí)質(zhì)法治的題中之義。從立憲的原理來看，憲法的目的在于限制政府權(quán)力，保障個(gè)人的基本權(quán)利和自由?！?5〕參見王建勛：《馴化利維坦：有限政府的一般理論》，東方出版社2017年版，第33頁。而在我國憲法中，其所承諾的基本權(quán)利不僅包括公民的政治、經(jīng)濟(jì)與社會權(quán)利，也包括婦女、老年人、未成年人、殘疾人等弱勢群體獲得生存照顧的權(quán)利。一般來說，人權(quán)保障可以通過憲法保障、立法保護(hù)、行政保護(hù)、司法救濟(jì)等多種方式來實(shí)現(xiàn)。國家對弱勢群體人權(quán)的憲法保障，也是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公平正義的重要內(nèi)容。從憲法與部門法的關(guān)系來看，由于立法機(jī)關(guān)的行為受憲法約束，盡管憲法為立法者的自行判斷留出了空間，但是部門法仍然承擔(dān)著實(shí)施憲法的任務(wù)，其內(nèi)容要么是憲法的具體化，要么不能與憲法相抵觸?！?6〕參見張翔：《部門法與憲法的三重關(guān)系》，載《中國法律評論》2019年第1期，第27-28頁。實(shí)質(zhì)法治觀相比于形式法治觀不僅在理論上存在諸多優(yōu)勢，同時(shí)也是法律實(shí)施的延伸。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”。憲法的實(shí)施保證了國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性。因此，法治績效考核的目的不在于指標(biāo)的多少和全面與否，而應(yīng)該在于指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中反映實(shí)質(zhì)法治觀所倡導(dǎo)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)和權(quán)力制約的基本要求，這既是法治考核的客觀性和科學(xué)性的內(nèi)在體現(xiàn)，也是全面依法治國和依憲治國的基本要求。

從憲法的演變來看，人類社會對權(quán)利的關(guān)注已經(jīng)從獲得自由和生存權(quán)發(fā)展到對社會發(fā)展和保障權(quán)的積極追求，體現(xiàn)了法治愈發(fā)以一種實(shí)質(zhì)法治的面貌展現(xiàn)在社會治理中的進(jìn)程。實(shí)質(zhì)法治論主張，在法治國家中，法律不僅需要具備形式合法性品質(zhì)，同時(shí)，法律的內(nèi)容還必須滿足實(shí)質(zhì)正義的要求，如自由、平等、尊嚴(yán)、權(quán)利保障等?！?7〕See Ronald Dworkin, A Matter of Principle, Harvard University Press, 1985, p. 16. 參見［美］布雷恩·Z.塔瑪納哈：《論法治——?dú)v史、制度和理論》，李桂林譯，武漢大學(xué)出版社2010年版，第131-146頁。（1）實(shí)質(zhì)法治論主張法律必須保障人的基本權(quán)利和尊嚴(yán)。在拉德布魯赫看來，在通常情況下，法的安定性優(yōu)先于正義性。即便法律在價(jià)值意義上存有瑕疵，行政機(jī)關(guān)和法院都必須依法辦事，而且公民也有義務(wù)遵守法律。在特殊情況下，法律的正義性優(yōu)先于安定性。這種特殊情況是指，法律內(nèi)容的邪惡已經(jīng)突破了人類最低限度的道德。在拉德布魯赫看來，這種法律并非真正的法律，國家頒布此種法律，是一種“形式合法的犯罪”?！?8〕柯嵐：《拉德布魯赫公式的意義及其在二戰(zhàn)后德國司法中的適用》，載雷磊編：《拉德布魯赫公式》，中國政法大學(xué)出版社2015年版，第25頁。因此，法治的基本前提在于法律必須具備最低限度的正義性，即尊重和保障人權(quán)。（2）實(shí)質(zhì)法治論主張法律不僅包括規(guī)則，也包含隱含在規(guī)則背后的法律原則。德沃金認(rèn)為法律是規(guī)則和原則的復(fù)合體系，原則是規(guī)則的價(jià)值基礎(chǔ)。他又把這種對于法律本質(zhì)的理解引入了法治理論。德沃金的法治觀又被稱為權(quán)利法治觀。在他看來，法治的要義在于保障公民經(jīng)由政治道德原則被賦予的背景性權(quán)利。〔29〕See Ronald Dworkin, A Matter of Principle, Harvard University Press, 1985, p. 16.雖然法律沒有對這些背景性權(quán)利作出清晰明確的列舉，但它們?nèi)匀皇钦嬲姆蓹?quán)利。對此，法官不能以法律文本沒有規(guī)定為由，推卸其依法判決的職責(zé)。（3）實(shí)質(zhì)法治論還強(qiáng)調(diào)政府必須對經(jīng)濟(jì)做出適度干預(yù)，保障分配正義的實(shí)現(xiàn)。隨著近現(xiàn)代科技水平和經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，人們已經(jīng)開始意識到“守夜人”式的有限政府解決不了貧富懸殊和社會分配不公的問題。如果政府對此持放任的態(tài)度，必將會摧毀底層民眾對國家和法律的信任，造成社會動蕩。有鑒于此，國家就有必要通過立法來實(shí)現(xiàn)公平的財(cái)富再分配。社會法治國的理念也由此產(chǎn)生。社會法治國是一種福利國家的觀念，它要求政府必須依法積極作為，對人民盡到生活扶助的責(zé)任，改善弱勢群體的生活水平。〔30〕參見［美］布雷恩·Z.塔瑪納哈：《論法治——?dú)v史、制度和理論》，李桂林譯，武漢大學(xué)出版社2010年版，第145頁。

（二）實(shí)質(zhì)法治觀與法治評價(jià)的理論契合

法治績效考核本身屬于一種評價(jià)活動，誠如杜威所言，評價(jià)判斷通過引導(dǎo)行動而確定價(jià)值和創(chuàng)造價(jià)值，甚至評價(jià)本身就屬于一種價(jià)值活動。根據(jù)量化研究方法論偏好的不同，可以將量化研究區(qū)分為測量（Measurement）、評估（Assessment）和評價(jià)（Evaluation）三種不同類型，其中測量（Measurement）來自古代法語，指的是以數(shù)字化的方式衡量事務(wù)。近代以來的社會科學(xué)的努力方向是將社會學(xué)改造成真正的科學(xué)，在量化研究領(lǐng)域流行的說法是一切事物都可以量化。〔31〕哲學(xué)上，事物以質(zhì)和量的形式存在，而一定的質(zhì)涵蓋一定的量，因而，存在即可量化。馬克思主義哲學(xué)的質(zhì)量變化規(guī)律，黑格爾以“質(zhì)、量、度”為范疇對存在的描述都談到了這一事物的本質(zhì)性特征。參見李旭東：《地方法治發(fā)展量化評價(jià)的意義與原則》，載《法治社會》2016年第2期，第11-17頁。這種量化一切的觀點(diǎn)是社會科學(xué)領(lǐng)域中“科學(xué)主義”傾向的體現(xiàn)，認(rèn)為社會科學(xué)能像物理學(xué)一樣進(jìn)行實(shí)驗(yàn)、測量和運(yùn)算，數(shù)學(xué)化便是社會學(xué)量化研究的典型特點(diǎn)，以至于測量一詞在試圖科學(xué)化的社會學(xué)研究當(dāng)中被廣泛應(yīng)用。而評價(jià)（Evaluation）的詞根是value，其內(nèi)在的含義是應(yīng)用于關(guān)涉價(jià)值的評判。評價(jià)通常應(yīng)用于社會學(xué)研究當(dāng)中的定性研究，采用的是詮釋學(xué)的研究方法。評估（Assessment）的用法則比較廣泛，其泛指一般性的評判，同時(shí)包含“測量”和“評價(jià)”的客觀和主觀的雙重含義。

從這個(gè)意義上而言，評價(jià)、評估與測量分別代表了三種不同類型的法治評價(jià)類型。而法治績效考核旨在通過定量的方法，將法治這一抽象概念轉(zhuǎn)化成可以測量的指標(biāo)，然后通過這些測量指標(biāo)來測量法治的進(jìn)展程度和發(fā)展水平。此類研究是社會學(xué)與法學(xué)的交叉嘗試，屬于社會學(xué)的研究方法在法學(xué)中的運(yùn)用。不同于物理世界或者社會事實(shí)，法治無法進(jìn)行精確測量，即便是客觀的數(shù)據(jù)如犯罪率、破案率等，也需要結(jié)合具體的背景進(jìn)行進(jìn)一步解釋才能轉(zhuǎn)化為評價(jià)法治的標(biāo)準(zhǔn)。因此，測量意義上的法治考核在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代法學(xué)的發(fā)展經(jīng)歷了從“利益法學(xué)”到“價(jià)值法學(xué)”的過程，法治作為一種超越法律的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，無法回避法律規(guī)范的特定目的，難以實(shí)現(xiàn)價(jià)值無涉，只能盡可能地追求價(jià)值中立?！?2〕參見［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2003年版，第12頁。如上所述，其只能通過追求概念共識和操作化的方法論邏輯，盡可能地追求對象的妥當(dāng)性，其本質(zhì)上屬于一種評價(jià)活動。法治評價(jià)或者作為方法論調(diào)和的法治評估，在當(dāng)前的法治量化領(lǐng)域更為通用。

而實(shí)質(zhì)法治觀強(qiáng)調(diào)法治應(yīng)該立足于一定的價(jià)值追求，不應(yīng)局限于追求合法性的外殼而忽視法治的正當(dāng)訴求。其不僅與當(dāng)前世界范圍的政治制度更為契合，還同時(shí)展現(xiàn)了其在法治評估中作為考核標(biāo)準(zhǔn)的理論生命力。作為一種評判法治的外在視角，實(shí)質(zhì)法治觀對隨著時(shí)代發(fā)展的法治理想的理性界定成為域外法治評估實(shí)踐中較為常用的標(biāo)準(zhǔn)。例如，由聯(lián)合國發(fā)起設(shè)立的“聯(lián)合國法治指數(shù)”的指標(biāo)設(shè)置中，提出了績效、廉政、透明與責(zé)任，及弱勢群體權(quán)利保護(hù)的指標(biāo)體系。其中，績效是指機(jī)構(gòu)提供的有效服務(wù)，而弱勢群體的權(quán)利保護(hù)指的是未成年人、受害人、需要保護(hù)的孩子、難民、無國籍人、精神病人等容易受傷的群體的權(quán)利保護(hù)。雖然其數(shù)據(jù)形式采納的是客觀指標(biāo)，譬如故意殺人罪的數(shù)量、女警官的比率、法官的任期等，但其指標(biāo)的選取來自國際人權(quán)條約和國際刑事司法規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，充分展現(xiàn)了指標(biāo)設(shè)計(jì)對公民權(quán)利的關(guān)切。〔33〕The United Nations Rule of Law Indicators, Implementation Guide and Project Tools, 2011, p. 3.其他的法治評估模式，如世界正義工程、世界自由指數(shù)、十字路口的國家、貝塔斯曼轉(zhuǎn)型指數(shù)、全球廉政指數(shù)等，都涉及實(shí)質(zhì)法治的關(guān)切，完全以法律的形式標(biāo)準(zhǔn)作為評價(jià)指標(biāo)的法治評價(jià)研究和實(shí)踐已不多見。

由此可知，法治政府績效考核作為一種評價(jià)活動，選擇實(shí)質(zhì)法治觀作為法治績效考核路徑在方法論上更為妥當(dāng)。本文并不致力于否定形式法治觀的理論價(jià)值，甚至主張形式法治對程序、制度和法律基本理性的強(qiáng)調(diào)是實(shí)現(xiàn)法治的基本要求。本文旨在說明，作為觀察我國法治政府績效的外在視角，其不僅應(yīng)該關(guān)注法律的工具美德，同時(shí)還應(yīng)該關(guān)涉法治的目的性價(jià)值，體現(xiàn)法治的正當(dāng)需求，即對權(quán)力的合理限制和對權(quán)利保障的基本追求?！?4〕參見李桂林：《實(shí)質(zhì)法治：法治的必然選擇》，載《法學(xué)》2018年第7期，第81頁。不言而喻，地方法治競爭與對法治形式上的追求對于我國法治政府建設(shè)具有較為顯著的正面功能，但過分追求形式法治，尤其是對其法治政府建設(shè)進(jìn)行考核時(shí)強(qiáng)化形式法治，有將形式法治推向形式主義的風(fēng)險(xiǎn)。在這個(gè)意義上，實(shí)質(zhì)法治觀作為一種調(diào)和了形式法治和法治目的性價(jià)值的法治理論，將其運(yùn)用于法治政府績效考核，更有利于評估法治的真實(shí)水平，發(fā)現(xiàn)法治建設(shè)的問題，進(jìn)而以考核的結(jié)果指導(dǎo)法治政府建設(shè)的進(jìn)一步完善。

四、法治政府績效考核機(jī)制的路徑優(yōu)化

實(shí)質(zhì)法治觀的厘清需進(jìn)一步結(jié)合我國法治考核的邏輯框架，并反映在法治政府績效考核的制度設(shè)計(jì)中。在中共中央、國務(wù)院強(qiáng)調(diào)法治績效考核對法治政府建設(shè)的重要作用的背景下，當(dāng)前緊要的是在理念和制度層面實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)法治觀的回歸，并且需要在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、考核的主體、考核的對象、考核的應(yīng)用等績效考核的制度層面進(jìn)行全方位的優(yōu)化，從而使得法治績效考核按照實(shí)質(zhì)法治觀的立場展開。前者體現(xiàn)了法治理念對考核的指引，后者則要求進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)考核制度本身的法治化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法治績效考核推進(jìn)的民主性和科學(xué)性。

（一）指標(biāo)體系構(gòu)建：實(shí)質(zhì)法治基本要素的內(nèi)在體現(xiàn)

在法治錦標(biāo)賽的考核體制中，普遍存在的現(xiàn)象是重視客觀指標(biāo)，輕視主觀指標(biāo)。客觀指標(biāo)指的是由法律法規(guī)和政策的明確規(guī)定反映出來的指標(biāo)要素，對于這些指標(biāo)而言，政府機(jī)關(guān)的行為是否符合指標(biāo)條件一目了然，比如說權(quán)力清單對應(yīng)的履職主體、責(zé)任事項(xiàng)、責(zé)任承擔(dān)方式等。主觀指標(biāo)指的是體現(xiàn)法治理念、法治精神、法治價(jià)值的指標(biāo)要素，它們很難通過可操作的規(guī)則來表述，但是卻反映著法治建設(shè)的前進(jìn)方向?！?5〕參見王周戶：《論法治政府的“軟”“硬”指標(biāo)體系》，載《中國法律評論》2017年第4期，第62頁?？陀^指標(biāo)的優(yōu)點(diǎn)在于考核結(jié)果以數(shù)量化的方式呈現(xiàn)，具有直觀性、精確性，易于對諸多被考核者作出排名和比較。然而，法治是一個(gè)承載著價(jià)值理想的概念，并非法治的所有概念要素都適合被化約為客觀指標(biāo)?！?6〕法治的概念一般包含“良法善治”的意涵。良法的基本價(jià)值是公平、正義、民主、公共利益等，都是抽象的概念，不能簡單地量化為一定的分值。參見鄭方輝、馮健鵬編：《法治政府績效評價(jià)》，新華出版社2014年版，第169頁。倘若考核主體一味地追求法治指標(biāo)的客觀化，將會帶來指標(biāo)失靈的結(jié)果，致使考核結(jié)果無法反映法治建設(shè)的事實(shí)情況。

從實(shí)質(zhì)法治的角度出發(fā)，須以權(quán)利實(shí)現(xiàn)為價(jià)值導(dǎo)向，構(gòu)建公正合理、科學(xué)規(guī)范的指標(biāo)體系。眾所周知，憲法是權(quán)利的保障書，它對公民權(quán)利的保障可以體現(xiàn)在三個(gè)層面。（1）在憲法原則層面，人民主權(quán)原則、尊重和保障人權(quán)原則、權(quán)力的監(jiān)督和制約原則是事關(guān)公民權(quán)利保障的重要原則，為整個(gè)法律規(guī)范體系提供了正當(dāng)性依據(jù)。因此，有必要根據(jù)其實(shí)施狀況設(shè)置法治評估的一級指標(biāo)。由于憲法基本原則反映法治理念、法治精神、法治價(jià)值，所以一級指標(biāo)屬于主觀指標(biāo)。（2）在憲法制度層面，可將設(shè)置個(gè)體權(quán)利的憲法規(guī)范分為三個(gè)類別：公民權(quán)利和政治權(quán)利的規(guī)定；經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的規(guī)定；對特殊群體權(quán)利保護(hù)的規(guī)定。由此可根據(jù)以上三類憲法規(guī)范的實(shí)施狀況設(shè)置法治評估的二級指標(biāo)。這一級指標(biāo)涉及憲法制度的明確規(guī)定，所以屬于客觀指標(biāo)。（3）憲法作為根本大法，各部門法的相關(guān)制度是憲法規(guī)范的具體化，因此，民法、刑法、行政法等相關(guān)制度的實(shí)施情況可以列為法治評估的三級指標(biāo)。三級指標(biāo)也屬于客觀指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，法治評估制度就能夠?qū)椃ǖ膶?shí)施狀況作出更為準(zhǔn)確的評價(jià)。

（二）考核的主體：發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)在考核中的積極作用

在國內(nèi)的法治政府評估活動中，內(nèi)部考核是一種占據(jù)主導(dǎo)地位的考評方式。在內(nèi)部考核中，各級政府的法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)著主要的法治績效考核工作。這使得法治評估呈現(xiàn)出“行政主導(dǎo)”的色彩，容易導(dǎo)致夸大成績、掩蓋失誤的“自說自話”現(xiàn)象，引發(fā)社會公眾對評估主體的不信任?！?7〕參見王鳳、尹奎杰：《轉(zhuǎn)型時(shí)期法治評估主體模式的不足與完善》，載《行政與法》2017年第8期，第35頁。雖然近年來第三方評估也逐漸獲得了中央的重視，并且在2019年中央全面依法治國委員會辦公室頒布的《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動的意見》中上升為法治政府示范創(chuàng)建活動的必經(jīng)程序，但是，第三方評估多數(shù)是在政府委托的前提下進(jìn)行的，難免會產(chǎn)生“政府出資、專家出數(shù)字”的花錢買好評的問題，減損法治評估的公信力，與中央全面依法治國的目標(biāo)相背離?！?8〕參見周漢華：《全面依法治國與第三方評估制度的完善》，載《法學(xué)研究》2021年第3期，第22-30頁。

面對內(nèi)部考核和委托評估中存在的問題，有必要把法治評估中的“行政主導(dǎo)”轉(zhuǎn)化為“法律主導(dǎo)”，在法律制度內(nèi)部挖掘合理開展法治評估活動的潛能。事實(shí)上，法治評估具有顯著的監(jiān)督、檢驗(yàn)功效，考核的重點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)僅僅放在政府在依法行政過程中取得的成績，更應(yīng)該找出法治發(fā)展中存在的問題，從而為優(yōu)化法治政府建設(shè)提供改進(jìn)措施?！?9〕參見呂艷濱：《國家治理現(xiàn)代化背景下的法治評估及其風(fēng)險(xiǎn)防范》，載《探索與爭鳴》2021年第8期，第99頁。因此，從法律的角度出發(fā)，各級人大及其常委會作為《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》設(shè)置的權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)承擔(dān)對本級政府及其職能部門的考評職責(zé)，推進(jìn)落實(shí)法治績效考核的具體工作。各級檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，亦應(yīng)發(fā)揮其作用。同時(shí)，我國《憲法》第41條明確規(guī)定了公民對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的批評、建議權(quán)，這項(xiàng)權(quán)利可以通過公民參與政務(wù)評議的方式行使?！?0〕參見趙培顯：《人民監(jiān)督權(quán)力的法治化路徑》，載《人民法治》2019年第1期，第39頁。在法治評估活動中，社會公眾、公民代表有權(quán)對各級政府及其工作人員的行政行為、行政決議作出評價(jià)，并提出改進(jìn)建議。

因此，從制度設(shè)計(jì)層面出發(fā)，有必要把法定監(jiān)督主體規(guī)定為法治評估的參與主體，從而提升法治評估的科學(xué)性，確保考核結(jié)果能夠反映出各級政府依法辦事的真實(shí)水平。具體的制度改進(jìn)措施分為兩個(gè)方面：一是各地有必要探索人大主導(dǎo)的法治考核機(jī)制，明確各級人大及其常委會作為法治評估的發(fā)起者、組織者的地位，并由各級人大牽頭組織專家學(xué)者、第三方機(jī)構(gòu)參與法治評估，實(shí)現(xiàn)法治評估全過程的規(guī)范化；二是各級人大也有必要著力改善法治考核的公眾參與機(jī)制，改變公眾參與僅限于各種“滿意度”的現(xiàn)狀，〔41〕參見江必新、程琥：《論良法善治原則在法治政府評估中的應(yīng)用》，載《中外法學(xué)》2018年第6期，第1489頁。發(fā)揮人大代表聯(lián)系群眾制度的作用，保證群眾能夠誠實(shí)、完整地表述各自的觀點(diǎn)，并且將公眾意見梳理、呈現(xiàn)于評估報(bào)告當(dāng)中，〔42〕參見張玲：《第三方法治評估場域及其實(shí)踐邏輯》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2016年第5期，第19頁。確保公民監(jiān)督權(quán)在法治考核中得到落實(shí)。

在具體的法治考核組織機(jī)制構(gòu)建中，應(yīng)充分堅(jiān)定獨(dú)立于公權(quán)力的私人主體的中立性第三方立場，發(fā)揮包括高校專家、專業(yè)公司、社會代表在內(nèi)的多元主體的作用。獨(dú)立評估體現(xiàn)了自下而上的社會推動的法治建設(shè)動力機(jī)制，評估活動更多體現(xiàn)公眾對本地法治建設(shè)的意見和評價(jià)，其考核結(jié)果多用于社會監(jiān)督，即形成軟法性質(zhì)的壓力機(jī)制以促使公權(quán)力機(jī)構(gòu)依法履職?！?3〕參見周漢華：《全面依法治國與第三方評估機(jī)制的完善》，載《法學(xué)研究》2021年第3期，第24-25頁。應(yīng)合理編排驗(yàn)收權(quán)主體、組織權(quán)主體和評價(jià)主體之間的邏輯關(guān)系，鼓勵公權(quán)力機(jī)關(guān)和私人主體在考核工作中的良性互動，從而保證法治考核的科學(xué)性，確保憲法和法律實(shí)施的真實(shí)水平能夠在考核中得到反映。

（三）考核的對象：抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)

在黨的十八屆四中全會上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)依法治國一定要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”，使領(lǐng)導(dǎo)干部敬畏、尊崇法律，在日常工作中帶頭依法辦事。有學(xué)者認(rèn)為，之所以要重視領(lǐng)導(dǎo)干部在法治發(fā)展中的作用，理由主要有四個(gè)方面：首先，領(lǐng)導(dǎo)干部在國家的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)中承擔(dān)著落實(shí)具體行動和工作的職能，掌握著推進(jìn)依法治國方略的重要資源。其次，中國自古以來就有“以吏為師”的傳統(tǒng)，領(lǐng)導(dǎo)干部起好依法辦事的帶頭作用，有助于使廣大的社會公眾正確對待法治。再次，黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)作用要通過領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)載體來實(shí)現(xiàn)，如果領(lǐng)導(dǎo)干部不能著力推進(jìn)法律實(shí)施，就會破壞執(zhí)政黨依法治國的整體方略，阻礙國家的法治進(jìn)程。最后，目前有些領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識還比較淡薄，不善于通過法治方式來推進(jìn)本職工作，存在有法不依、徇私枉法的問題，因此強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部在依法治國中的帶頭作用也有助于對其行為施加約束，使之不至于逾越法律的紅線?！?4〕參見徐顯明：《堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)》，載《人民日報(bào)》2021年3月23日，第11版。質(zhì)言之，在法治考核中，之所以應(yīng)當(dāng)把領(lǐng)導(dǎo)干部考核當(dāng)作重中之重，歸根到底是為了使權(quán)力在法治的軌道上行使。唯有在領(lǐng)導(dǎo)干部依法行使權(quán)力的前提下，才能保證全面依法治國事業(yè)的有序展開。

依法治國的重點(diǎn)在于依憲治國，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該帶頭學(xué)好憲法、熟悉憲法，嚴(yán)格依據(jù)憲法辦事。目前，我國的官員考評制度對于領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法能力的重視程度仍然不夠。中共中央辦公廳于2019年公布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》第8條對領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容進(jìn)行了列舉，包括“德、能、勤、績、廉”等5項(xiàng)，分別對應(yīng)的是官員的政治素質(zhì)與道德品行、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、艱苦奮斗的工作作風(fēng)、崗位工作實(shí)績、廉潔自律。就此而言，領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)憲法、落實(shí)憲法的情況并不在考核范圍之內(nèi)。因此，國家尚有必要將憲法教育、憲法宣誓、憲法遵守、憲法適用的情況納入官員考評的范圍。通過官員考評制度的約束功能和激勵功能來引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)憲法意識，將憲法的基本精神和制度要求貫徹到日常工作中去。在此基礎(chǔ)上，還需要增強(qiáng)考核結(jié)果的應(yīng)用，即把熟悉憲法、善于在工作中運(yùn)用憲法的領(lǐng)導(dǎo)干部提拔到關(guān)鍵的崗位中去，以優(yōu)化憲法實(shí)施的力度和水平。

（四）考核的應(yīng)用：評估考核與監(jiān)督整改的有機(jī)銜接

法治績效考核的最終目的是要將考核的結(jié)果運(yùn)用到法治建設(shè)中去，中央也一直強(qiáng)調(diào)應(yīng)重視考核結(jié)果的運(yùn)用。實(shí)質(zhì)法治觀要求不僅應(yīng)該重視對權(quán)力的限制，同時(shí)還應(yīng)該對權(quán)力主體進(jìn)行一定程度的激勵，打造有為政府。易言之，考核不僅要能夠客觀反映各級政府依法行政的現(xiàn)實(shí)情況、監(jiān)督整改工作的落實(shí)、及時(shí)糾正公職人員的違法行為、督促其依法行使職權(quán)，同時(shí)還需要將其結(jié)果運(yùn)用到政府和各級領(lǐng)導(dǎo)干部的表彰獎勵中，并完成評估考核和監(jiān)督整改的有機(jī)銜接。

1.在全面依法治國的背景下，客觀合理的法治考核結(jié)果應(yīng)在官員績效評比中占據(jù)更重的分量。就此而言，在法治相對落后的省份，特別是基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，法治考核結(jié)果的應(yīng)用仍然沒有得到應(yīng)有的重視。有學(xué)者的實(shí)證調(diào)研表明，在有些省市的官員考評中，財(cái)稅收入、GDP增長、社會綜合治理、計(jì)劃生育才是最重要的考核指標(biāo)，全市會對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作情況進(jìn)行大排名，實(shí)行“一票否決”制?！?5〕參見陳潭、劉興云：《錦標(biāo)賽體制、晉升博弈與地方劇場政治》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第2期，第23頁。這也就意味著，無論基層官員在法治工作中表現(xiàn)得多么出色，只要在經(jīng)濟(jì)增長、計(jì)劃生育方面拖了后腿，就會失去職位晉升和表彰獎勵的機(jī)會。這樣的考核方式，無疑不利于增強(qiáng)地方官員從事法治建設(shè)的積極性。因此，應(yīng)增加法治考核結(jié)果在官員考評中所占據(jù)的比重，激勵官員認(rèn)真對待法治建設(shè)。

2.應(yīng)當(dāng)從法治考核結(jié)果中認(rèn)識到法治建設(shè)工作中存在的問題，并著力推動監(jiān)督整改工作的落實(shí)。在法治考核中，對法治評估排名落后的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任追究是考核結(jié)果運(yùn)用的重要方面。然而，處罰本身不是目的，通過法治考核發(fā)現(xiàn)問題，從而糾正法治建設(shè)工作中的不足才是關(guān)鍵。對此有學(xué)者指出，要健全考核結(jié)果的反饋機(jī)制。在法治考核流程完畢之后，需根據(jù)考核結(jié)果有針對性地提出整改措施，將整改內(nèi)容作為領(lǐng)導(dǎo)干部下一年度考核的重點(diǎn)，通過不定期的走訪、約談、征求意見等形式對整改情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，以便于使監(jiān)督整改落到實(shí)處。除此之外，考核方還應(yīng)當(dāng)建立考核結(jié)果信息共享機(jī)制，從而使相關(guān)部門認(rèn)識到法治評估中存在的普遍性問題，有針對性地進(jìn)行克服和避免?！?6〕參見潘國林：《論領(lǐng)導(dǎo)干部法治績效考核的構(gòu)建》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第2期，第161頁。

五、結(jié)語

實(shí)質(zhì)法治觀的理念并不是將倫理、政治、宗教等外在于法律的價(jià)值引入法治績效考核，而是秉持法治的內(nèi)在價(jià)值，將憲法對公民權(quán)利保障和政府權(quán)力限制的基本精神運(yùn)用于法治指標(biāo)的設(shè)計(jì)和法治考核的制度建設(shè)中。其不僅要求在評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)上吻合法治的理念，同時(shí)要求法治考核的制度運(yùn)行符合法治的基本精神。近年來，我國的法治量化研究在理論層面獲得了有效推進(jìn)，法治考核機(jī)制也在各省市紛紛落地，但是在法治評估的實(shí)際工作中，還貫穿著中國傳統(tǒng)官員考評體制中的“政治錦標(biāo)賽”邏輯，致使法治評估活動包含著濃厚的“績效競爭”色彩，導(dǎo)致被考核方和考核方在指標(biāo)設(shè)定、數(shù)據(jù)處理方面產(chǎn)生共謀和博弈，誘發(fā)指標(biāo)失靈、數(shù)據(jù)失真等種種問題。如此一來，法治考核結(jié)果的客觀性、科學(xué)性就難以得到充分的保證。在中央大力弘揚(yáng)“依憲治國”的背景之下，扭轉(zhuǎn)法治考核的形式主義傾向，完善法治考核制度，不僅有助于督促領(lǐng)導(dǎo)干部自覺守法、依法辦事，而且有助于貫徹落實(shí)憲法價(jià)值、維護(hù)全體人民的共同意志和根本利益，從而真正實(shí)現(xiàn)良法善治。