建國初期安徽省水災(zāi)應(yīng)對體系探析

彭勇剛

(安徽大學(xué) 歷史學(xué)院， 安徽 合肥 230039)

0 引言

安徽地跨南北，以溫帶季風(fēng)和亞熱帶季風(fēng)氣候?yàn)橹?，雨量集中，境?nèi)河網(wǎng)密布，長江、淮河橫貫其中，長期以來水利不興，災(zāi)荒接踵，人民飽受水患之苦。重農(nóng)固本乃安民之基，我國作為農(nóng)業(yè)大國，治國亟先治水。新中國成立后，為保障民生，政府堅(jiān)持事先預(yù)防和應(yīng)急處理相結(jié)合，不惜一切代價整治河道，興修水利，掌握防災(zāi)主動性，并把救災(zāi)作為政治任務(wù)，全力抗洪搶險，轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民，依托基層組織帶領(lǐng)群眾開展生產(chǎn)自救，將被動消極的受災(zāi)者轉(zhuǎn)變?yōu)樽允称淞Φ纳a(chǎn)者，降低水災(zāi)造成的損失。

新中國對于水災(zāi)防救工作的重視，以及新舊社會救助理念與實(shí)效的差異，在學(xué)界有較多的研究，施立業(yè)等[1]從梳理建國初期淮河流域的水災(zāi)入手，剖析政府領(lǐng)導(dǎo)民眾在面對災(zāi)害時采取的救災(zāi)措施和減災(zāi)機(jī)制，歸納出當(dāng)時淮河流域救災(zāi)工作的時代是以政府為核心，采取積極的救災(zāi)措施，物質(zhì)和精神救災(zāi)并重； 康沛華[2]回顧了新中國成立以來的重大自然災(zāi)害，探尋自然災(zāi)害與社會發(fā)展之間的相互作用關(guān)系，并對三代領(lǐng)導(dǎo)人的防災(zāi)救災(zāi)思想及實(shí)踐進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上總結(jié)防災(zāi)救災(zāi)工作的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)。目前學(xué)術(shù)界對于建國初期的水災(zāi)研究，多著眼于政府臨災(zāi)的救助措施，而對于防救結(jié)合的防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制關(guān)注較少，因而本文藉以安徽省防災(zāi)、救災(zāi)措施為主線進(jìn)行區(qū)域性研究，剖析新時期在“防重于救，防救結(jié)合”的水災(zāi)防治理念下構(gòu)建起的現(xiàn)代水災(zāi)應(yīng)對體系，并對其進(jìn)行一定的省思。

1 防患于未然：提高防災(zāi)能力

災(zāi)害轉(zhuǎn)化是有條件的，這種條件是指災(zāi)害的沖擊力與人和社會之間承受能力的比較[3]，在災(zāi)害面前，人類是主動與被動的統(tǒng)一?！皥D之于未萌，慮之于未有”，雖然目前還難以做到消除水患，但通過不斷修葺水利設(shè)施，制定嚴(yán)密的防汛計(jì)劃和應(yīng)急預(yù)案，完善組織機(jī)構(gòu)，健全災(zāi)害應(yīng)急管理體系，提高民眾憂患意識和應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害的能力，能夠有效減輕損失，保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全。

以“蓄泄并籌”的方針，綜合治理淮河。善治國者，必先治水，新中國成立后，中央矢志解決水患問題，把防災(zāi)減災(zāi)當(dāng)成一項(xiàng)政治任務(wù)，為治水運(yùn)動奠定政治基調(diào)。鑒于舊社會淮河流域十年九災(zāi)的悲慘景象，建國伊始，皖北行署撥糧4022.5萬斤，實(shí)行以工代賑，先后動員民工160萬人，重點(diǎn)治理境內(nèi)淮堤[4]77-78。1950年政務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于治理淮河的決定》，毛澤東主席親自指示：“一定要把淮河治好”。隨后成立治淮委員會，由華東軍政委、蘇豫皖黨政領(lǐng)導(dǎo)組成，主管治淮事宜。安徽省委、省政府多次下發(fā)治淮文件，投入大量治淮專項(xiàng)資金，安徽省委書記親臨淮河視察水利工程，表明政府治淮的決心。治淮委員會對全流域進(jìn)行全面勘測，綜合各方面意見，以“蓄泄并籌”為原則，制訂全流域防洪、開發(fā)規(guī)劃，興建支流水庫、潤河集分水閘工程和蓄洪工程，加高加固淮河大堤和城市圈堤，達(dá)到控制正陽關(guān)最高洪水位24.4m、潁河口以下安全泄量6400m3/s，抵御1950年同等級洪水的目標(biāo)[5]55。初期治淮工程，以修建淮北大堤為主，加高培厚堤防，將干、支流分流，開辟新水道引導(dǎo)支流河水流入洪澤湖，避免淮河干流倒灌，泛濫成災(zāi)。在淮河上游和重要支流修筑水庫，充分利用低洼地、湖泊，開辟蓄洪區(qū)、行洪區(qū)，加強(qiáng)山區(qū)的水土保持工作，提高植被覆蓋率，調(diào)蓄水量，增強(qiáng)蓄洪能力，減輕洪峰流量。經(jīng)過大規(guī)模的治淮，淮河及其支流洪水防御能力得到有效提高。

對長江進(jìn)行全面修堤復(fù)圩，開辟蓄洪區(qū)，以歷年最高洪水位加高1m為標(biāo)準(zhǔn)加固堤防。1950年長江水利委員會成立后，對長江各流域進(jìn)行大規(guī)模的勘測，著手準(zhǔn)備整治長江河道。而后華東水利部門和長江下游工程局要求皖南行署在安慶、池州段修建江堤需超1949年洪水位1m，頂寬為5m，巢湖、蕪湖段需超1931年洪水位1m，頂寬為5m[5]70。皖南地區(qū)在1950年8月到翌年3月，通過以工代賑修堤復(fù)圩，進(jìn)行聯(lián)圩并圩，加高培厚堤壩，消除堤防險工隱患，并對中下游局部地區(qū)進(jìn)行改道，修建防洪閘，疏浚河道，共“撥發(fā)工資糧3200萬公斤，用工1200萬個，完成土方1712.5萬立方米”[4]78，提高沿江地區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)。

建立、健全自上而下的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮各方面的防汛力量應(yīng)對災(zāi)情，提高對災(zāi)害的防控能力。為深入貫徹中央治淮精神，落實(shí)治淮要求，水利部于1950年在蚌埠成立治淮委員會，以“蓄泄并籌，上中下游統(tǒng)籌兼顧，以防洪為主，首先做到根治水患，同時結(jié)合灌溉、航運(yùn)、發(fā)電的需要，逐漸做到多目標(biāo)的流域開發(fā)”[6]34為綱領(lǐng)，建立上中下游的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，對淮河流域進(jìn)行綜合管理、協(xié)調(diào)開發(fā)。皖南、皖北行署響應(yīng)政務(wù)院指示，成立生產(chǎn)救災(zāi)委員會。 1952年皖南、皖北行署合并后，成立安徽省生產(chǎn)救災(zāi)委員會，“吸收各界和政府各部門的代表參加，由各級黨政領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)，從有關(guān)單位抽調(diào)人員，專門負(fù)責(zé)救災(zāi)工作”[6]7，主管災(zāi)情調(diào)查和糧款分配、預(yù)算的審核批復(fù)，配合有關(guān)部門，結(jié)合本省實(shí)際情況，層層落實(shí)責(zé)任，推動救災(zāi)工作有序進(jìn)行。同時建立防汛指揮機(jī)構(gòu)，集中防汛指揮權(quán)，細(xì)化工作職責(zé)，明確領(lǐng)導(dǎo)分工，無為大堤的防汛指揮機(jī)構(gòu)“成為地方掌有行使政府防汛指揮權(quán)和監(jiān)督權(quán)的防汛權(quán)力機(jī)構(gòu)，實(shí)行分級責(zé)任制和堤段分包責(zé)任制，汛前檢查制度、汛期值班制度、崗位責(zé)任制度等防汛規(guī)章在防汛實(shí)踐中不斷得到完善，逐漸形成一個統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、各部門協(xié)作配合的長江防汛組織體系”[7]，有效提高抵御災(zāi)害的能力。

防范重于救災(zāi)，政府高度重視治水，大規(guī)模修建水利設(shè)施，提高防洪能力，同時建立、健全組織機(jī)構(gòu)提高防范化解災(zāi)害風(fēng)險的能力。因而在水災(zāi)來臨，通過利用水利設(shè)施掌握災(zāi)害來臨時的主動權(quán)，有效降低洪水造成的損害。

2 風(fēng)雨同行：黨政軍民合力抗洪搶險

實(shí)行中央統(tǒng)一決策、部門分工實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)體制，統(tǒng)一事權(quán)。在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下部署救災(zāi)政策，各部門安置自身職能分工負(fù)責(zé)、組織實(shí)施[2]121，提高決策效率，保障組織機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。地方政府采取行政首腦直接負(fù)責(zé)制，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府的指揮下參加防汛搶險斗爭，發(fā)揚(yáng)高度負(fù)責(zé)的精神，優(yōu)化資源調(diào)度，動用一切力量，集中人力、物力、財力，投入救災(zāi)工作。

有關(guān)單位在防汛中協(xié)調(diào)一致，各司其職，各負(fù)其責(zé)。省市縣領(lǐng)導(dǎo)趕赴防汛一線，省委副書記、省長等多次蒞臨防汛指揮部，部署防汛工作。各級政府快速動員群眾，組織民工，在江淮堤壩上與洪水進(jìn)行英勇的斗爭。安徽省軍區(qū)積極部署部隊(duì)參加沿江、沿河地區(qū)的防汛搶險工作，加強(qiáng)受災(zāi)地區(qū)治安，維護(hù)社會秩序穩(wěn)定。水利部門通過對流量進(jìn)行演算，分析天然洪水波運(yùn)動的特點(diǎn)，找出影響上下游水位(流量)關(guān)系的各種因素，編制出適合各種不同條件下的相應(yīng)水位(流量)的預(yù)報作業(yè)圖[8]175-176。防旱防汛指揮部和治淮委員會借助洪水預(yù)報和水文站等水利設(shè)施，密切關(guān)注水情變化，了解水位漲落，推算洪水演進(jìn)的趨勢，機(jī)動靈活地統(tǒng)籌調(diào)度上中下游治淮工程進(jìn)行蓄洪、攔洪和分洪，調(diào)節(jié)洪峰流量，減輕洪流對堤壩的沖擊。

黨員干部發(fā)揮先鋒模范帶頭作用，積極參加抗洪防汛斗爭。在省委指示下，各處建立統(tǒng)一指揮的堤壩分段負(fù)責(zé)制與干部群眾日夜輪流分班守護(hù)巡查制，對于堤壩的防護(hù)實(shí)行“負(fù)責(zé)到人、包干到位”的責(zé)任制，明確責(zé)任范圍，要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部扛起重?fù)?dān)，不可大意麻痹。鳳臺防汛總隊(duì)部提出“保堤如保家，一人保堤，千萬家受益口號，用船運(yùn)土，加筑子埝，動員群眾，獻(xiàn)出柴草、棍棒，以作埽工”[9]，利用洪峰間隙修補(bǔ)漏洞和封堵管涌，做到“水漲堤高”。黨員以身作則，積極參加防汛搶險斗爭，“安慶專區(qū)各級干部冒風(fēng)雨、忍饑餓，親身下水堵口，地委謝部長連續(xù)二十六晝夜工作，疲餓累到一天不省人事，清醒后仍堅(jiān)持不下堤”[6]107，對防汛人員起到良好的示范帶頭作用。同時注意前方防汛和后方生產(chǎn)相配合，黨員干部組織群眾分工合作，搞好生產(chǎn)，以高度熱忱為前方服務(wù)，保障防汛人員生活物資的供應(yīng)。凡是參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和互助組的，其生產(chǎn)由社、組負(fù)責(zé)； 單干農(nóng)民上堤防汛，家中生產(chǎn)指定具體社、組和人負(fù)責(zé)[10]，解決防汛搶險人員的后顧之憂。后方婦女也組織起來，積極支援前線防汛，蕪湖縣南壩鄉(xiāng)夾溝選區(qū)奚三弟召集全選區(qū)婦女組成運(yùn)輸隊(duì)，按時把每頓飯送到工地，并鼓勵在防汛的丈夫：“在堤上積極干，不打退洪水，不要回家?！盵11]，為防汛搶險斗爭提供完備的后勤保障。

政府組織人力物力，轉(zhuǎn)移群眾至安全區(qū)域，妥善加以安頓。對有堤壩潰決隱患的地區(qū)，事先在地方黨政機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)下，有秩序地疏散群眾，安置到安全地區(qū)。對堤壩潰決后還未來得及轉(zhuǎn)移的群眾，政府本著對人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，組織調(diào)度人員、物資全力進(jìn)行搶救災(zāi)民，根據(jù)“劃分搶救區(qū)域，配備必要的搶救工具，在政府統(tǒng)一指揮下，干部分工負(fù)責(zé)，包干到位； 水深危險大的地方先救，水淺危險小的地方后救； 先救人，后搶救耕畜、糧食和衣物，要特別注意對老弱孤寡的照顧”[6]114的方針，按照行政單位，實(shí)行責(zé)任制，有計(jì)劃、有組織地轉(zhuǎn)移群眾，要求干部對群眾負(fù)責(zé)到底，時刻牢記受災(zāi)群眾的安危，不落下任何一個受災(zāi)群眾，優(yōu)先保障群眾的生命安全。干部進(jìn)行分工劃片、包干負(fù)責(zé)、互相配合，并根據(jù)輕重緩急做出適當(dāng)措施，先搬老弱、婦幼，后搬青壯年、牲畜、糧食等，達(dá)到有組織地遷移，受災(zāi)群眾按原有行政組織和生產(chǎn)組織就地、就近安置，并在接收災(zāi)民地區(qū)成立辦事處，沿途設(shè)招待點(diǎn)，供應(yīng)災(zāi)民食品、醫(yī)藥，有序?qū)⑹転?zāi)群眾和財產(chǎn)轉(zhuǎn)移到外地。蕪湖市在搶救受災(zāi)群眾中，以公安派出所或居委會為單位成立搶救安置工作組，并提出“輕災(zāi)區(qū)支援重災(zāi)區(qū)，有船戶幫助無船戶，有勞動力的幫助無勞動力的，親幫親，鄰幫鄰，以發(fā)揚(yáng)團(tuán)結(jié)互助精神”[12]的口號，在群眾之間開展互幫互助，減少受災(zāi)損失。地方政府切實(shí)解決群眾吃住問題，做到“災(zāi)民到哪里，干部到哪里，生活供應(yīng)到哪里”，保障受災(zāi)群眾的生活物資供應(yīng)。同時設(shè)法保養(yǎng)牲畜，要求各地農(nóng)業(yè)部門配合銀行及供銷合作社，有效保證草料供應(yīng)和貸款工作。對于災(zāi)民無力飼養(yǎng)的牲畜，以鄉(xiāng)、村為單位，按自愿互利原則，有序轉(zhuǎn)移牲畜到非災(zāi)區(qū)，根據(jù)具體情況分散寄養(yǎng)或集體放牧在國營農(nóng)場、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、互助組或群眾家中或采取收購代養(yǎng)方式，解決牲畜飼養(yǎng)問題。

政府充任防汛搶險的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，發(fā)揮集中統(tǒng)一的優(yōu)勢和強(qiáng)大動員能力，堅(jiān)持“以人為本”、“救命第一”的原則，發(fā)揮強(qiáng)大的組織動員能力，在黨員干部發(fā)揮先鋒模范帶頭作用下，前方組織各界協(xié)同參與防汛搶險，后方將轉(zhuǎn)移群眾至安全地帶，保障物資供應(yīng)，抗洪搶險和轉(zhuǎn)移群眾、前方防汛和后方生產(chǎn)相聯(lián)袂，做到生產(chǎn)、救災(zāi)兩不誤。同時實(shí)行干部責(zé)任包干，立足崗位，履職盡責(zé)，全力保障人民生命財產(chǎn)安全，做到與群眾同呼吸、共命運(yùn)。

3 授之以漁：在救災(zāi)中促進(jìn)群眾生產(chǎn)自救

建國后，安徽省政府在貫徹“生產(chǎn)自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，并輔之必要的救濟(jì)”[6]7的救災(zāi)理念基礎(chǔ)上，采取群眾生產(chǎn)自救為主、政府救濟(jì)為輔的救災(zāi)方針，緊密圍繞生產(chǎn)，以恢復(fù)自救能力為依歸，通過生產(chǎn)合作社和互助組成員發(fā)揮集體主義精神，廣泛動員單干農(nóng)民，充分施展勤勞和智慧，自力更生，有計(jì)劃地開展生產(chǎn)自救和副業(yè)生產(chǎn)，最低限度地減輕水災(zāi)損失，戰(zhàn)勝災(zāi)荒。

寓救濟(jì)于生產(chǎn)，組織群眾性的生產(chǎn)自救運(yùn)動。政府選派大批干部組成工作組分赴受災(zāi)地區(qū)，引導(dǎo)群眾通過生產(chǎn)謀求渡荒出路，要求“重災(zāi)區(qū)能排水補(bǔ)種者要迅速排水補(bǔ)種，沒有條件者要組織起來到非災(zāi)區(qū)開荒種地和到非災(zāi)區(qū)飼養(yǎng)耕畜，或在互利原則下幫助非災(zāi)區(qū)的互助合作組織以及單干戶家里的增產(chǎn)工作，非災(zāi)區(qū)人民要秉持人饑己饑、人寒己寒的精神，盡力幫助重災(zāi)民解決可以解決的困難”[13]，將群眾從水災(zāi)的受害者轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)救災(zāi)的參與者，開展生產(chǎn)救災(zāi)工作。省政府組織慰問團(tuán)深入災(zāi)區(qū)慰問，安定災(zāi)民情緒，鼓舞災(zāi)民生產(chǎn)自救。 1954年安徽省政府災(zāi)區(qū)慰問團(tuán)第一分團(tuán)到災(zāi)區(qū)，召開小型座談會，“表達(dá)黨和政府及全省人民對災(zāi)胞和災(zāi)區(qū)干部深切的關(guān)懷和慰問，表達(dá)貫徹生產(chǎn)自救方針的重要性，說明戰(zhàn)勝災(zāi)荒的有利條件和適當(dāng)批判單純依賴思想，分別和到會災(zāi)民進(jìn)行個別談話和小組漫談，傾聽他們對各方面特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)方面的意見和災(zāi)區(qū)的情況，會后匯集可能解決和必須解決的問題，提請當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部研究處理”[14]，及時解決災(zāi)民生產(chǎn)上的困難。同時省政府還頒布了“誰種誰收”、“增產(chǎn)不增稅”的政策，鼓勵群眾拓荒，打消群眾思想顧慮，并發(fā)動群眾使用手頭工具排除積水，號召“水退一分，補(bǔ)種一分，水退一畝，補(bǔ)種一畝”，充分利用土地資源進(jìn)行生產(chǎn)，宿縣采取補(bǔ)種的辦法是：“地較濕的撒種后用掃帚掃，地稍濕的撒種后用耙耙，地干的用耬子耬，并積極動員群眾擴(kuò)大高產(chǎn)作物，提倡混種間種”[15]，有效提高排澇補(bǔ)種的效率。農(nóng)業(yè)合作社和互助組以村、鄉(xiāng)為單位，發(fā)動社與社、組與組展開生產(chǎn)競賽，通過樹立典范起到引領(lǐng)作用。內(nèi)務(wù)部指示“災(zāi)民與災(zāi)民搞生產(chǎn)要互助，災(zāi)民中有勞力的與無勞力的要互助，有勞力的與有資金的要互助，災(zāi)民與非災(zāi)民要互助，災(zāi)區(qū)與災(zāi)區(qū)要互助”[16]，政府動員群眾發(fā)揮“天下農(nóng)民是一家的”的精神，在群眾間開展互換互借，村幫村、親幫親、鄰幫鄰，調(diào)劑生產(chǎn)資料，使生產(chǎn)能夠順利進(jìn)行。對于真正有困難的群眾，經(jīng)核實(shí)情況后，由地方銀行貸放給農(nóng)民。根據(jù)節(jié)氣組織群眾抓緊時間改種、補(bǔ)種晚秋作物，多種短期成熟的高產(chǎn)作物，套種泥豆、綠豆等雜糧，利用田間隙地、房前屋后空地種植蔬菜，尋找代食品，縮短災(zāi)期。

非災(zāi)區(qū)以互助合作為中心，開展群眾性的增產(chǎn)運(yùn)動，進(jìn)行節(jié)約捐輸，支援災(zāi)區(qū)渡荒?！吧a(chǎn)靠節(jié)約積累資金，渡荒也要靠節(jié)約儲備力量，災(zāi)區(qū)人民只有厲行節(jié)約，把省下來的糧食投入生產(chǎn)，從生產(chǎn)中增加收入，才能達(dá)到自救的目的”[6]91，生產(chǎn)與節(jié)約并重，號召群眾厲行節(jié)約，將節(jié)省下來的資金投入生產(chǎn)，通過生產(chǎn)增加收入，積蓄渡荒錢糧?；鶎由a(chǎn)合作組織組織群眾大規(guī)模開墾荒地，擴(kuò)大種植和復(fù)種面積，盡量多種多收，努力完成超額增產(chǎn)計(jì)劃。在政府號召下，機(jī)關(guān)團(tuán)體、干部群眾充分發(fā)揮“一方有難，八方支援”的精神，節(jié)約捐輸，支援災(zāi)區(qū)群眾，“青陽、貴池、石隸縣機(jī)關(guān)干部節(jié)約大米18￣￣720斤、捐獻(xiàn)42￣￣860元，生救會領(lǐng)導(dǎo)的地方進(jìn)步士紳組織勞動勸募和一升運(yùn)動，收獲大米6150斤和10￣￣000元”[17]，為災(zāi)區(qū)戰(zhàn)勝災(zāi)荒提供有力的物質(zhì)支持。

因地制宜，發(fā)展多種形式的副業(yè)生產(chǎn)。在縣以上的行政單位設(shè)置集中統(tǒng)一的副業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在區(qū)、鄉(xiāng)實(shí)行責(zé)任制，由專人負(fù)責(zé)，擬定切實(shí)可行的副業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃，抓住主要的大宗副業(yè)，發(fā)動群眾依據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，開展容易搞、資金少、能解決災(zāi)民現(xiàn)實(shí)困難的各種小型副業(yè)生產(chǎn)[18]13，在不妨礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)“靠山吃山，靠水吃水”的精神，因地制宜，就地取材，山區(qū)以土特產(chǎn)品、沿江濱湖地區(qū)以水產(chǎn)品為主，根據(jù)各個地區(qū)不同情況，發(fā)展符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的副業(yè)。同時組織對農(nóng)民進(jìn)行思想教育，將副業(yè)生產(chǎn)聚焦于為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，防止出現(xiàn)放松農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、專搞副業(yè)生產(chǎn)等顧此失彼的現(xiàn)象。當(dāng)涂縣采石區(qū)金義鄉(xiāng)副業(yè)生產(chǎn)緊密圍繞著農(nóng)業(yè)，采取排澇補(bǔ)種與捕魚副業(yè)相結(jié)合的方式， 81戶災(zāi)民2天排除1尺到2尺深的積水田36畝，捕捉魚蝦1500多斤[19]，擴(kuò)大秋種面積又增加了群眾收入，減少水災(zāi)帶來的損失。

安徽省在災(zāi)后兼顧生產(chǎn)與救濟(jì)間的平衡，采取群眾生產(chǎn)自救為主、政府救濟(jì)為輔的方針，寓救災(zāi)于生產(chǎn)，在災(zāi)區(qū)進(jìn)行排水補(bǔ)種，非災(zāi)區(qū)超額增產(chǎn)支援災(zāi)區(qū)，將群眾和國家力量相結(jié)合，推動社會經(jīng)濟(jì)秩序的恢復(fù)。

4 安徽省水災(zāi)應(yīng)對機(jī)制評析

建國初，中央便定下救災(zāi)方針的基準(zhǔn)：一、積極的：積極領(lǐng)導(dǎo)群眾在生產(chǎn)上找出路，而不是單純的救濟(jì)，以發(fā)展生產(chǎn)、增加社會財富來解決人民困難為目的； 二、群眾的：堅(jiān)持群眾路線，使救災(zāi)成為群眾性的社會運(yùn)動； 三、長遠(yuǎn)的：既照顧目前利益，也照顧將來的根本的利益，治標(biāo)與治本兼顧[6]25。安徽省在“防重于救，防救結(jié)合”理念下，兼顧治標(biāo)治本，妥善處理政府救濟(jì)與群眾自救的關(guān)系，發(fā)動群眾生產(chǎn)救災(zāi)，自力更生，減輕水災(zāi)造成的損失。但部分地區(qū)在執(zhí)行政府救災(zāi)政策的實(shí)踐中存在一定的偏差，給救災(zāi)工作帶來一定的不利影響。

4.1 現(xiàn)代水災(zāi)應(yīng)對體系雛形

以積極的防災(zāi)措施為基點(diǎn)，與消極的救災(zāi)手段交叉進(jìn)行，防救結(jié)合，發(fā)揮合力效應(yīng)。災(zāi)前以治標(biāo)與治本、興利與除害相結(jié)合的理念為指導(dǎo)，大力整治水患，興建水利工程，提高災(zāi)害應(yīng)對能力。災(zāi)害發(fā)生時，以全力救災(zāi)為工作的重心，不惜一切代價降低災(zāi)害損失，保衛(wèi)人民群眾生命財產(chǎn)安全。災(zāi)后不拘泥于單純的政府救濟(jì)，以生產(chǎn)自救為中心，將政府救助與群眾生產(chǎn)相結(jié)合，恢復(fù)社會生產(chǎn)力。通過災(zāi)前提高災(zāi)害應(yīng)對能力、災(zāi)中全力救災(zāi)、災(zāi)后教養(yǎng)兼施三位一體相結(jié)合，扭轉(zhuǎn)災(zāi)害應(yīng)對中不注重防災(zāi)、偏向于注重臨災(zāi)救濟(jì)的傾向，構(gòu)建起“防重于救，防救結(jié)合”的現(xiàn)代水災(zāi)應(yīng)對體系雛形。

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高決策效率。面對災(zāi)害，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)、政府指揮下，依托強(qiáng)有力的行政職能，總攬全局，協(xié)調(diào)各方，以中央到地方各行政部門之間的上下聯(lián)動為經(jīng)，群眾與群眾間、災(zāi)區(qū)與非災(zāi)區(qū)間物資的協(xié)同互濟(jì)為緯，經(jīng)緯交織，突破傳統(tǒng)地緣政治的局限，衍生出現(xiàn)代災(zāi)害應(yīng)對的運(yùn)作體系。政府健全救災(zāi)組織架構(gòu)，設(shè)立防旱防洪指揮部和生產(chǎn)救災(zāi)委員會負(fù)責(zé)防汛、救災(zāi)，建立自下而上的災(zāi)情調(diào)查、報告制度，及時掌握災(zāi)情，發(fā)揮廣泛的基層組織作用，將點(diǎn)的聯(lián)系與面的指導(dǎo)相結(jié)合，發(fā)揚(yáng)集中統(tǒng)一的優(yōu)勢和高度的組織性、紀(jì)律性，有效動員群眾進(jìn)行生產(chǎn)自救。內(nèi)務(wù)部指示要注意掌握各地實(shí)際情況，“以支部村干為主，吸收生產(chǎn)模范和有渡荒經(jīng)驗(yàn)的老農(nóng)，舉行帶有各界人民代表參加的小型座談會，采取自上而下的一般了解和自下而上的個別訪問的方法及時訂正計(jì)劃，通過算細(xì)賬打通群眾生產(chǎn)思想[20]”，從實(shí)際出發(fā)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揚(yáng)民主相結(jié)合，召開基層人民代表會議和座談會，構(gòu)建多層次溝通渠道和對話機(jī)制，汲取群眾意見，集中群智，采取符合地方實(shí)際的救災(zāi)措施，提高救災(zāi)社會化程度。

堅(jiān)持以人為本，緊密團(tuán)結(jié)群眾。政府對水災(zāi)的高度關(guān)注，表現(xiàn)出政府應(yīng)對災(zāi)害的積極態(tài)度和對人民群眾高度負(fù)責(zé)的精神，民本思想貫穿于救災(zāi)工作始終，想群眾之所想、急群眾之所急、解群眾之所困，以實(shí)際行動維護(hù)社會公共利益，堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨，統(tǒng)籌眼前和長遠(yuǎn)利益，切實(shí)解決受災(zāi)群眾面臨的問題。在防汛搶險、組織群眾轉(zhuǎn)移、災(zāi)后生產(chǎn)重建中，始終縈繞黨員干部的身影，形成堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，將群眾凝聚在一起，協(xié)力構(gòu)筑起抵御洪水的長城。黨和政府全心全意為人民服務(wù)的觀念深入人心，加強(qiáng)了與人民之間聯(lián)系，增強(qiáng)群眾對新生政權(quán)的認(rèn)同感。非災(zāi)區(qū)發(fā)揚(yáng)“一方有難，八方支援”患難與共的互助精神，提出“災(zāi)區(qū)要什么，就支援什么”，塑造起各地人民的國家、民族觀念，提高社會內(nèi)部的凝聚力。

4.2 水災(zāi)應(yīng)對中存在的問題

研究建國初期的災(zāi)荒史，不應(yīng)只停留于一般性的災(zāi)情描述，還應(yīng)指出救災(zāi)存在的缺陷，這是災(zāi)荒史作為社會史的應(yīng)有之意[21]，呈現(xiàn)當(dāng)時救災(zāi)中的問題，對今后的救災(zāi)工作提供一定的借鑒。

首先，水利設(shè)施防洪標(biāo)準(zhǔn)不足，缺乏日常維護(hù)。囿于水文資料的匱乏、大規(guī)模治水經(jīng)驗(yàn)和對水利治理認(rèn)識水平的不足，水利工程設(shè)計(jì)的防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低，阜陽專區(qū)“已治理的河道，治理標(biāo)準(zhǔn)均按照5年一次或10年一次汛期流量規(guī)劃，在地上0.5公尺行水，一般雨量可起到及時排水作用，如果遇到非常洪水，內(nèi)外水并漲，則形成嚴(yán)重內(nèi)澇”[22]。并且防汛設(shè)施缺乏日常養(yǎng)護(hù)和檢修規(guī)章，“蕪湖麻浦涵的齒桿已右偏，兩個人去啟閉還感費(fèi)力； 東流縣萬興涵出水口兩邊的翼墻后堆滿了土，翼墻因受擠壓而至開裂； 江浦縣劉張涵的閘板，長期來被拋在堤上無人過問”[23]，使水利工程難以起到最大防洪減災(zāi)效果。

其次，群眾的自救能力有限。以群眾生產(chǎn)自救為主、政府救濟(jì)為輔的救災(zāi)策略，需要政府救助與地方群眾有一定的自救能力互為支撐才能發(fā)揮最大效益，屆時安徽省實(shí)行土地改革時間尚短，鄉(xiāng)村社會生產(chǎn)力還未產(chǎn)生飛躍性進(jìn)展，實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷和農(nóng)業(yè)集體化后，社會資源集中到政府手中，農(nóng)村糧食緊張，基層社會自主權(quán)有限，災(zāi)民缺乏有效能力進(jìn)行自救，多數(shù)災(zāi)民仍要靠政府救濟(jì)來維持生活。

最后，救災(zāi)政策在實(shí)踐中出現(xiàn)偏差?！盀?zāi)荒怕尾不怕頭”，部分地區(qū)執(zhí)行上級政府開展增產(chǎn)節(jié)約運(yùn)動的實(shí)踐中背離政策初衷，在缺乏實(shí)地調(diào)查、不了解群眾實(shí)際生活情況下，機(jī)械執(zhí)行上級政策，推崇“節(jié)約”、“按指標(biāo)分配”，過度強(qiáng)調(diào)反對保守思想進(jìn)而夸大實(shí)際增產(chǎn)能力。在發(fā)放救濟(jì)糧款時沒有處理好政府救濟(jì)和群眾自救的關(guān)系，對群眾大包大攬，使群眾產(chǎn)生依賴思想。加之財務(wù)管理制度不健全，地方干部挪用救災(zāi)款現(xiàn)象不斷發(fā)生，“炳輝縣相城區(qū)負(fù)責(zé)同志挪用救濟(jì)款作結(jié)婚費(fèi)，和縣黃壩鄉(xiāng)8、9月份領(lǐng)救濟(jì)款800萬沒發(fā)給災(zāi)民，全被鄉(xiāng)干分用”[24]，使救災(zāi)物資未能得到有效利用。有的地區(qū)出現(xiàn)扣的太緊、應(yīng)救不救，放的太松、不應(yīng)救的也救了的現(xiàn)象，使災(zāi)民盲目外流，安徽省合肥、淮南安慶及銅官山等地流入的災(zāi)民有3萬多人，大多流浪街頭、乞討維生[25]，影響社會治安?；鶎釉谡邎?zhí)行中的偏差與固化，給政府公信力和群眾生活帶來諸多負(fù)面影響。

5 結(jié)論

社會歷史過程是合目的與合規(guī)律的統(tǒng)一，面對百年一遇的洪水的嚴(yán)峻考驗(yàn)，中國共產(chǎn)黨人站在歷史的風(fēng)陵渡口，秉持著“以人為本”的救災(zāi)觀，堅(jiān)持把人民群眾的利益放在首位。在黨組織領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)一指揮下，以積極的防災(zāi)措施為基點(diǎn)，與消極的救災(zāi)手段交叉進(jìn)行，防救結(jié)合，積極行使公共權(quán)力整合社會資源支援災(zāi)區(qū)，貫徹群眾路線，堅(jiān)持從群眾中來、到群眾中去，自上而下發(fā)動群眾從事抗洪搶險和生產(chǎn)自救，形成中央統(tǒng)一部署、地方行政首長負(fù)責(zé)、基層干部包干到位、群眾間互助共濟(jì)的救災(zāi)管理機(jī)制，構(gòu)建起“防重于救，防救結(jié)合”的現(xiàn)代水災(zāi)應(yīng)對體系雛形。并從對立中把握統(tǒng)一，將水災(zāi)對社會破壞造成的張力內(nèi)化為全國上下團(tuán)結(jié)一致戰(zhàn)勝災(zāi)荒的合力，外化于著力經(jīng)濟(jì)建設(shè)的動力，同構(gòu)起群眾的國家意識，提升其對新生政權(quán)的認(rèn)同感。

防災(zāi)是救災(zāi)的前提，救災(zāi)是防災(zāi)的延續(xù)，二者互為表里。首先，需通過權(quán)力下沉，向基層社會賦權(quán)，尊重群眾主體性地位，妥善處理政府救濟(jì)、群眾自救的關(guān)系，保持二者間的平衡，提高基層自主性和群眾自救能力，從而與生產(chǎn)自救為主、政府救濟(jì)為輔的新型救災(zāi)思路相得益彰。其次，“土地承載力與生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定性呈反向關(guān)聯(lián)，土地承載力越趨向于最大值，生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定性則越趨最小值”[26]，人與自然是一種共生關(guān)系，要以生態(tài)文明建設(shè)為引領(lǐng)協(xié)調(diào)二者關(guān)系，尊重自然規(guī)律，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)人與自然的可持續(xù)發(fā)展，減少和避免因破壞自然環(huán)境而引起的自然災(zāi)害對人類社會造成的破壞。最后，防范重于救災(zāi)，要注重從臨災(zāi)救濟(jì)向加強(qiáng)災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，將預(yù)防和應(yīng)急相結(jié)合，建立常態(tài)化長效防災(zāi)機(jī)制和災(zāi)害應(yīng)急管理體系，提高干群防災(zāi)意識，通過群防共建釋放集聚效應(yīng)，把握災(zāi)害應(yīng)對主動權(quán)，增強(qiáng)抵御災(zāi)害能力。