英國中小學校擴展服務政策變遷研究

賀芳，彭虹斌

（華南師范大學政治與公共管理學院，廣東廣州 510006）

英國中小學校擴展服務（Ехtеndеd Sеrviсеs）是英國政府幫助解決工薪家庭兒童看護困難、少數族裔學業(yè)成就低等問題的重要教育戰(zhàn)略舉措。目前，英國部分中小學校除了提供課堂教學服務外，還提供餐食營養(yǎng)、課后看護、弱勢群體救助發(fā)展、家庭育兒支持等一系列服務。根據英國教育部公布的數據顯示，2018年，英國有近35%[1]（大約286.738萬①根據英國國家統(tǒng)計局（Office for National Statistics of UK）公布的2018年英國（United Kingdom）5～14歲人口數據計算得到。）5～14歲學齡兒童參加課后俱樂部；2019年，在幫助母親參加工作的影響因素調查中，英國69%的父母認為有可靠的托兒服務，48%的父母認為兒童看護時間與工作時間相匹配。[2]本文基于政策變遷的歷史過程、時代特點、不同時期標志性的政策文件，透析英國中小學校擴展服務的政策發(fā)展與未來趨勢。

一、英國中小學校擴展服務政策變遷歷程

20世紀初以來，英國中小學校擴展服務政策可以分為五個階段。

（一）萌芽階段：初步管理學校擴展服務（20世紀初-20世紀50年代）

英國中小學校擴展服務是指英國中小學校與商業(yè)機構、志愿者或者社區(qū)等主體開展合作，在中小學校內部或周邊，提供超出課堂教學以外的，以滿足兒童、家庭與更廣泛社區(qū)需求的一系列服務和活動。英國擴展服務的想法源于亨利·莫里辛（Неnrу Мorris）在兩次世界大戰(zhàn)之間的開創(chuàng)性工作。亨利·莫里斯是劍橋郡的首席教育官，構想了鄉(xiāng)村學院（Villаgе Сollеgе）的愿景。該地區(qū)開設的鄉(xiāng)村學院被認為是學校首次正式提供擴展服務。[3]這一階段，政策內容對地方教育當局為中小學兒童提供食宿、發(fā)展興趣、身心衛(wèi)生等方面的服務進行了規(guī)定。

第一，提供食宿服務。1906年，愛德華七世（Еdwаrd VII）發(fā)布《教育（提供膳食）法》，授權但并不要求地方教育當局為營養(yǎng)不良的小學生提供膳食。[4]之后，《1944教育法》將地方當局自行決定是否提供膳食改為法定責任。[5]第二，提供培養(yǎng)興趣愛好服務。1947年，英國中央教育咨詢委員會發(fā)布《克拉克報告：學校與生活》，論述了課外活動在減少青少年犯罪等方面的作用。[6]1948年的《克拉克報告：課外活動》指出，小學教育不僅僅是科目和課堂教學問題，而且是學生經驗、活動和成長的問題；中學應給學生提供在業(yè)余時間發(fā)展各種技能和興趣的機會。[7]第三，提供身心衛(wèi)生服務。1955年，英國發(fā)布《失調兒童問題委員會的報告》，提出地方教育當局必須建立學校衛(wèi)生服務機構，履行對學生進行體檢、檢查和治療的職能，并對環(huán)境不適應兒童提供心理服務。[8]

（二）成型階段：規(guī)范學校擴展服務（20世紀60年代-20世紀70年代）

20世紀60年代，英國第一次在國家政策層面規(guī)范學校擴展服務，中央教育咨詢委員會開創(chuàng)了“社區(qū)學?！弊鳛橐环N挑戰(zhàn)教育劣勢的方式。這些學校旨在通過向更廣泛的社區(qū)提供學校設施和提供校外活動來支持當地居民。這一時期，中央教育咨詢委員會發(fā)布兩份重要政策文件提出規(guī)范中小學提供擴展服務發(fā)展的建議，學校擴展服務逐漸成型。

第一，規(guī)范校內基礎服務供給。1963年發(fā)布的《紐森報告：我們未來的一半》，對學生在校時間、家庭作業(yè)及學校課外活動提出建議。例如，延長14歲至16歲的學生教育活動時間；學校與地方當局為學生在學?；蛘邎D書館安排安靜的場所完成家庭作業(yè)；課外活動是教育計劃的一個組成部分，并在必要時通過行政規(guī)定加以保障；課后有大量學生可以在學校從事個人工作或興趣愛好活動；學校領導應根據情況重新評估對學校人員編制的總需求；建筑物的設計和設備應允許擴大使用，包括其他教育和社會服務機構的使用；所有相關機構之間需要密切合作。[9]第二，明晰參與主體職能。1967年發(fā)布的《普勞登報告：兒童及其小學》，對各小學提供兒童輔導、心理與言語治療服務、兒童保育服務、志愿服務、社會工作及有關服務等方面的職能進行了規(guī)定。該報告提出成立教育福利辦公室，其角色定位是家庭、學校、地方當局和兒童福利機構之間的聯絡官。[10]

（三）發(fā)展階段：發(fā)起多種形式擴展服務學校倡議（20世紀80年代-21世紀初）

1967年后，英國政府未就學校擴展服務發(fā)布標志性的政策文件。20世紀80年代，隨著英國女性就業(yè)人數穩(wěn)步增長，學生及其父母對學校提供擴展服務的需求越來越多元化。英國政府探索新的政策支持各中小學校擴展服務的供給，特別是在1999年到2004年提出三項倡議。

第一，“學校+”倡議。1999年，英國學校+政策行動小組（Рoliсу Асtion Теаm, РАТ）發(fā)布《學校+：建設學習型社區(qū)》報告?！皩W校+”中的“學校”是指需要改進的學?；蜇毨У貐^(qū)的學校，“+”是指運用一系列全面與連貫的擴展服務策略對弱勢學校進行改進。具體改進措施分為兩個方面，一是學校提供擴展服務，包括建立靈活的學校服務系統(tǒng)；建立一站式的家庭支持中心提供擴展服務；加強學校-商業(yè)連接的質量和寬度；二是加強學校和社區(qū)的聯系，包括學校為社區(qū)居民提供擴展學習機會；拓展和改善學校與父母的聯系；提升少數族裔學生的成績。[11]

第二，擴展學校倡議。2002年，英國教育技能部發(fā)布《擴展學校，為所有人提供機會和服務》，提出擴展學校提供的服務和活動包括：兒童看護、終身學習、醫(yī)療保健和社會服務、文化和體育活動、游戲、學習支持等。[12]英國教育技能部提煉出中小學校五項核心擴展服務標準。一是小學全年48周早上8點到下午6點提供高質量的基本托管；二是提供各種各樣的活動，如家庭作業(yè)俱樂部和特殊興趣俱樂部；三是養(yǎng)育支持；四是高效的專家支持服務，如言語治療、心理健康服務、家庭資助服務、強化行為支持和性健康服務；五是為更廣泛的社區(qū)提供信息和通信技術、體育和藝術設施、成人學習。[13]

第三，全面服務擴展學校倡議。2003年，英國教育技能部發(fā)起了一項“全面服務擴展學?！背h。[14]2003年9月，英國財政部發(fā)布的綠皮書《每個孩子都重要》以及《卓越和快樂》，指出全面服務擴展學校提供的核心服務和活動包括：兒童保育；保健和社會護理服務；終身學習；家庭學習；育兒支持；學習支持；體育和藝術；信息和傳播技術。[15]2004年，英國教育技能部發(fā)布《每個孩子都重要：下一步》，主張將教育、社會服務部門和保健服務的工作納入兒童的福利，并且通過發(fā)展兒童信托基金來實施。[16]2004年，英國財政部、教育技能部聯合發(fā)布《父母的選擇，孩子們的最佳開始：十年的育兒策略》，指出教育技能部對全面服務擴展學校進行評估，且有穩(wěn)健的證據表明這類學校產生了良好的服務效果。[17]

（四）鞏固階段：制定擴展服務實施細則（2006-2012年）

2005年，英國政府支持學校提供擴展服務的勢頭開始減弱，具體表現在公共支出的壓力和專項資金的取消，對體育、文化活動、開放獲取游戲計劃和青年活動的公共資金大幅削減。[18]2006年開始，英國采取新的措施以鞏固學校擴展服務的發(fā)展。

第一，賦予指定教師法定地位。2006年9月，英國教育技能部發(fā)布《看護的重要性：在看護中改變兒童和年輕人的生活》，賦予“指定教師”（Dеsignаtеd tеасhеr）法定地位，“指定教師”的主要職責是確保學校提供的擴展服務的質量，并與兒童看護人合作，確保家校緊密合作。[19]

第二，為學生配備個人導師。2007年，英國兒童、學校與家庭部發(fā)布《兒童計劃：建立更光明的未來》，提出自2010年開始，所有學校都設有“個人導師”（Тhе реrsonаl tutor），幫助學生更好地選擇學校提供的擴展服務，并指導學生對未來的教育、培訓和職業(yè)進行選擇。[20]

第三，開展虛擬學校校長試點。2007年，英國教育技能部發(fā)布《看護的重要性：亟待改變》，提出在一些地區(qū)試點“虛擬學校校長”，其角色定位是支持兒童的教育需求，在學校、權威機構及其合作伙伴之間進行溝通。同時，“虛擬學校校長”負責改善教育和社會護理之間的工作，向地方當局的兒童服務部門報告需要改進的地方，在改善學生看護方法方面發(fā)揮重要作用。[21]

第四，強化兒童信托基金的作用。2009年，英國議會通過的《新機會：未來公平的機會》，提出強化“兒童信托基金”的作用，并給予學校更大的發(fā)言權。學校將成為當地兒童信托基金的積極合作伙伴，協助制定服務計劃，配置兒童服務方式，塑造當地服務發(fā)展。[22]

第五，制定新的學生父母擔保。2009年，英國學校、兒童與家庭部發(fā)布《你的孩子，你的學校，我們的未來：建設21世紀學校系統(tǒng)》，提出建立新的“學生擔?！迸c“父母擔保”，確保每個學生均可參加學校擴展服務，包括每周參加5小時的體育活動；一系列的課外活動；每個小學生都享有兒童保育服務。[23]

（五）普惠階段：提供可用的、實惠的擴展服務（2013年至今）

2013年，英國教育部開展的“父母對兒童看護的觀點與體驗”調查數據顯示，62%的家長需要綜合保育，即放學后、上學前以及假期的兒童看護；43%的家長表示他們找不到任何適合的綜合保育，這與學校提供的全面托兒服務不足有關。[24]這一時期，英國政府發(fā)布了有關學校擴展服務的普惠政策。

第一，提供可用的擴展服務，完善管理制度。2013年，英國教育部發(fā)布《更多偉大的兒童保育：提高質量，給父母更多的選擇》，提出增加高質量的供應商提供更多的服務，改善監(jiān)管制度，給父母更多兒童保育的選擇。[25]2014年，英國教育部發(fā)布《小學提供校外護理服務》報告，規(guī)范小學上學前、放學后和假期兒童看護的管理。[26]2016年，英國教育部發(fā)布《上學期間與暑假兒童看護：父母和托兒提供者的請求權利》，提出家長有權利要求他們孩子所就讀的學校要考慮兒童看護及假期托兒服務。托兒提供者有權利要求使用學校設施，且共同參與管理。[27]2020年，英國教育部發(fā)布《在社區(qū)活動、放學俱樂部與教學期間保護學生安全：校外環(huán)境服務提供者的非法定指導》，對校外的服務提供者創(chuàng)造安全環(huán)境提供指導，同時，讓父母相信他們的孩子放學后在一個安全的活動或學習環(huán)境中。[28]

第二，提供實惠的擴展服務，提高服務質量。2013年，英國教育部發(fā)布《更實惠的兒童看護》，提出為所有家庭提供更加實惠的兒童保育愿景。具體的工作重點為：一是幫助家庭支付照顧孩子的費用；二是增加負擔得起的擴展服務供應量；三是給父母提供正確的信息，幫助他們做出明智的育兒選擇。[29]2013年，英國財政部、皇家稅收關稅局共同發(fā)布《免稅托保育：設計和運營咨詢》。2014年，英國財政部發(fā)布《提供免稅的兒童保育：政府對設計和運營咨詢的回應》。這兩份政策主要通過對兒童保育資金的基本稅率減免來支持工薪家庭，要求是兒童的年齡須在12歲以下，父母雙方（或單親）必須從事有償工作。英國計劃在政策發(fā)布的第一年內向約190萬工薪家庭開放，每個孩子最高可以獲得2000英鎊，通過代金券賬戶提供。[30][31]2016年，英國財政部門發(fā)布《財政預算》，概述了政府利用軟飲料行業(yè)的收入，為學生提供更廣泛的活動，為學校延長在校時間提供資金。譬如，每年為25%的中學提供高達2.85億英鎊的資助，延長學生的在校時間，為學生提供更廣泛的體育活動。從2017年9月起，小學體育和運動保障費，從每年1.6億英鎊提高到每年3.2億英鎊，促進各小學進一步提高體育運動的質量和廣度。[32]

二、英國中小學校擴展服務政策變遷特征

（一）關注每個孩子成長，構建普惠性政策體系

英國中小學校擴展服務政策致力于構建每一個孩子均可在學校獲得擴展服務的機制，形成普惠性政策體系。這些意圖在政策文本中主要表述為：可承擔性、可用性、每個孩子都重要等。

首先，不論種族、語言背景、文化、性別、能力、社會背景、性取向、宗教信仰，英國政府為所有家庭提供負擔得起的擴展服務。其次，英國通過多種途徑補貼家庭兒童看護成本，包括稅收抵免、普通信貸、兒童保育券、雇主支持托兒服務、新免稅育兒計劃。2017年，新免稅育兒計劃在全國逐漸鋪開，英國政府為工薪家庭父母提供20%的育兒費用，[33]最高額度是2000英鎊。雇主支持的托兒服務有三種類型：托兒券、直接承包的托兒服務和工作場所的托兒所，大多數雇主通過托兒券的形式提供兒童保育，一個按基本稅率納稅的人，每年可以獲得價值2915英鎊的托兒券。2013年，英國在預算中宣布，每年將再撥款2億英鎊，以增加普通信貸下的兒童保育支持。[34][35]普通信貸對稅收抵免系統(tǒng)提供了許多改進，包括支持父母從開始工作（原來要求是工作必須滿16小時或更多）就可獲得托兒成本，這將額外幫助10萬工薪家庭；現有的托兒費用資助標準同樣適用于失業(yè)父母。[36]稅收抵免為每一個孩子每周減少175英鎊，兩個或兩個以上的孩子每周減少300英鎊的托兒費用。[37]在蘇格蘭，2020年推出針對所有兒童的免費托兒服務，并延長到每年1140小時（全年38周，每周30小時）。[38]

（二）關注處境不利兒童需求，構建補償性政策體系

英國政府致力于構建補償性的政策體系，改變處境不利的兒童。1999年，英國教育標準支出評估（Тhе Еduсаtion Stаndаrd Sреnding Аssеssmеnt, SS?。⒉焕麅和蛩刈鳛橄虻胤疆斁址峙滟Y金時的重要參考因素。[39]英國處境不利兒童主要包括：少數族裔社區(qū)兒童、低收入家庭兒童和有特殊需要學生。學校在課后為少數族裔社區(qū)學生提供補充母語教學[40]；英國確保收入低的父母獲得托兒服務并進入勞動力市場，這對于幫助家庭打破貧困和不利地位的循環(huán)，以及促進社會流動性至關重要。在特殊教育需求兒童方面，英國政府逐年提升資金支持。1999年，英國政府資助3500萬英鎊用于改善有特殊教育需要的兒童教育與服務。[41]2008-2011年度，英國政府提供2.65億英鎊資助處境不利的兒童、年輕人獲得中小學校擴展服務的機會。同時關注改善殘疾人和有特殊教育需要兒童的服務設施建設。[42]

（三）多主體協同統(tǒng)籌，構建廣泛性政策體系

英國中小學校擴展服務始終圍繞學生、家庭與社區(qū)的實際需求，構建多主體協同開展、多部門統(tǒng)籌推進的廣泛性擴展服務體系。

首先，多主體協同開展廣泛的擴展服務。一是英國教育部倡導中小學校積極聯合外部商業(yè)、志愿與社區(qū)部門等第三方機構開展合作。目前幾乎所有提供擴展服務的學校均與殘疾護理、語言治療師、育兒支持等專業(yè)人員合作，提供有特殊專業(yè)技術需求的廣泛擴展服務項目。二是英國中小學校與地方當局、兄弟學校（集群）合作，并在適當情況下指導父母提供服務。學校也直接與衛(wèi)生和社會保健伙伴合作，如戒煙診所、牙科診所、家庭健康中心、青少年健康無預約診所（針對欺凌、毒品、飲食失調、性健康等問題）。三是英國組建兒童信托基金提供廣泛擴展服務。地方當局作為地區(qū)戰(zhàn)略領導人，負責召集合作伙伴，包括地方社區(qū)、就業(yè)中心、學校、保健機構、青年犯罪小組、志愿部門和私營提供者，組成兒童信托基金。兒童信托基金提供綜合一站式擴展服務。其次，多部門統(tǒng)籌推進擴展服務發(fā)展。英國中小學校擴展服務是由教育部/兒童學校家庭部、教育與就業(yè)部、財政部、稅收與關稅局、內閣辦公室、教育與技能部、工作與養(yǎng)老金部等多個部門構建合作網絡，統(tǒng)籌推進擴展服務的深入發(fā)展。

三、英國中小學校擴展服務的政策變遷趨勢

研究發(fā)現，英國中小學校擴展服務在供需之間仍存在明顯差距。面向未來，英國政府從強化地方當局對學校擴展服務直接管理，持續(xù)完善為處境不利兒童提供幫助，充分實現校內提供擴展服務潛力等發(fā)展路徑不斷推進。

（一）以地方當局為主，促進中小學校擴展服務可持續(xù)發(fā)展

調查顯示，2021年僅26%（2020年為32%）的地方教育當局認為提供的5～11歲兒童放學后看護是充足的；13%（2020年為14%）的地方教育當局認為提供的12～14歲兒童放學后看護是充足的。[43]英國地方當局將從以下方面促進中小學擴展服務可持續(xù)發(fā)展。

1.設置共享服務愿景

地方政府建立共享愿景，為學校擴展服務的供應設定方向和目標。這一愿景將匯集關于改善父母就業(yè)以及改善兒童和家庭狀況的經驗和成果，確立對學校提供擴展服務的期望。地方政府不完全規(guī)定學校應該提供什么樣的服務，而是鼓勵學校作出反應，提供符合兒童和家庭需要的服務。此外，這一愿景還將鼓勵社區(qū)參與學校擴展服務，以便利用當地社區(qū)的社會資本，且進一步發(fā)展學校在該社區(qū)中的作用。

2.全面審查服務實施效果

地方當局對中小學校擴展服務進行及時全面審查，及時了解目前各中小學校提供的擴展服務項目，評估各項目的運轉情況，并調查父母需要哪些擴展服務，從而提出建議。地方政府向所有學齡兒童提供基本保證，包括規(guī)定最低服務時間與服務標準，并要求學校提供。例如，學校開辦早餐俱樂部時，應在合理的學校實施方案支持下供應，而不是繼續(xù)以零碎的，通常是慈善和捐助者資助的方式提供。

3.統(tǒng)籌協調服務提供者

地方當局在統(tǒng)籌協調各擴展服務提供者方面發(fā)揮重要作用。首先，地方當局統(tǒng)籌各學校與私人提供者開展最佳擴展服務實踐經驗的分享與交流。促進學校與其他服務提供者之間的合作，以確保所有兒童都能獲得高質量的擴展服務。其次，地方當局應為私人和志愿提供服務者開放市議會擁有的場所，以支持開展廣泛的擴展服務。再次，隨著擴展學校有可能在教育、成人基本技能、勞動力市場和社會正義政策議程方面產生積極影響，地方當局應采取跨部門的方法來提供新的擴展學校方案，其中包括任命跨部門的部長或特別工作組。

（二）以服務弱勢兒童為主，不斷改善中小學校擴展服務

1.穩(wěn)定弱勢兒童使用服務的資金來源

研究表明，在英國大多數中小學校沒有明確的資金來源為弱勢兒童提供擴展服務，對弱勢兒童服務供應的可持續(xù)性不能得到保障。英國政府在2016年春季預算中宣布為25%中學課外活動提供資金，可擴大到全國所有學校的所有學生，以便所有兒童受益。其中弱勢兒童，無論他們上哪所學校都可以獲得資助。這筆資金可以通過專項資助的形式，且使用一個反映處境不利地區(qū)兒童的額外需求的公式核算提供，從而穩(wěn)定弱勢兒童的資助來源。

2.規(guī)范弱勢兒童使用服務的收費模式

所有校內外托兒收費情況均需要登記，這樣父母可以在稅收抵免和普通信貸中申請托兒服務。在推出的免稅托兒計劃中，家長能夠通過在線賬戶向服務提供者付款。所有課后服務提供者都應該在該平臺上注冊。據此，學校在監(jiān)測和回應服務收費對弱勢學生參與的影響方面將更便利，并在必要時考慮不同的收費模式，根據學生的不同背景來源對弱勢群體實施彈性收費制度。

3.補足弱勢兒童感興趣的服務項目

雖然絕大多數學校表示，他們的服務被弱勢兒童使用，但令人擔憂的是，弱勢學生對學校提供的服務興趣不高。英國社會流動委員會2019年開展的一項調查數據顯示，目前僅體育類課外活動是唯一在不同種族中參與率幾乎相同的活動。[44]因此，應鼓勵學校了解弱勢兒童參與活動的障礙，然后采取行動克服這些障礙，以確保學校擴展服務具有包容性。

（三）以學校為主，協調各方深入推進擴展服務

學校是被家長所信任和熟悉的，雖有一部分學校提供托兒服務，但學校提供擴展服務的潛力尚未得到充分實現。

1.加強第三方機構服務能力建設

一部分中小學校負責人認為，外部第三方機構往往缺乏在進行擴展服務規(guī)劃與協調過程中發(fā)揮積極作用的經驗與能力，對于規(guī)模較小的提供者及在學校環(huán)境中缺乏工作經驗的人尤其如此。這一問題的解決需支持供應商方的能力建設，以便外部組織完全有能力參與學校提供的一攬子服務。譬如，有適當的場所、設備、具有豐富經驗與相應年齡組兒童（包括有特殊需要與行為困難的兒童）一起活動且擁有許可證的工作人員。

2.提高學校擴展服務統(tǒng)籌協調能力

提高學校擴展服務的統(tǒng)籌協調能力，以支持其課外活動，并完善活動的信息。首先，每所公立學校配備一名課外協調員，負責推動學校內部擴展服務的供應，同時防止各個學校所提供的擴展活動的重復。其次，每所學校設置擴展服務資源庫，將學校各種各樣擴展活動的數據資料匯集在一起，如課件、教學視頻、教學成果等，學校師生、家長、社區(qū)通過客戶端均可遠程在線使用這些資源。

3.改善學校擴展服務實施效果數據收集

學校應改進活動實施效果數據收集，對在不同環(huán)境中培養(yǎng)的軟技能本質進行研究。有證據表明，課外擴展活動對學生來說是一種積極和豐富的經驗，不僅促進了積極的教育成果，而且提供了發(fā)展超出學校傳統(tǒng)學科范圍的技能的可能性。已有的國際學生評估項目的統(tǒng)計數據提供了涵蓋廣泛類別的信息，但沒有捕捉到學校之間、學校與其他培訓機構之間，提供服務效果上的差異規(guī)模。未來需要進一步研究來更全面地了解通過學校擴展服務獲得的“軟技能”本質與雇主要求之間是否一致。以團隊合作為例，通過體育活動獲得的“團隊工作”技能是否反映英國勞動力市場所需的“團隊工作”技能，這些軟技能和能力很可能在決定勞動力市場的成功方面變得越來越重要。