權力制約理論指導下檔案開放審核的立法完善

王 芳/山東師范大學法學院

1 問題的提出

檔案開放審核是檔案開放的關鍵環(huán)節(jié)，它決定了封閉期滿的檔案能否向社會開放。2020年新修訂《檔案法》對檔案開放審核問題進行了較大修改，對促進檔案開放和利用，充分保障人民利用檔案權利具有重要意義。然而，新修訂《檔案法》中一系列初見成效的檔案開放審核改革，尚是未竟的制度轉型，仍然不能完全解決現(xiàn)有檔案開放審核面臨的困境。由于新修訂《檔案法》涉及檔案開放審核問題條款的規(guī)定較為原則，如果缺乏配套立法，容易導致檔案開放審核實踐中的混亂。習近平總書記多次強調“加強對權力運行的制約和監(jiān)督”[1]，“必須以規(guī)范和約束公權力為重點，加大監(jiān)督力度”[2]，這些重要的權力制約理論為檔案開放審核工作在理論和實踐層面的創(chuàng)新改革指明了正確方向。因此，有必要在權力制約理論指導下，進一步研究檔案開放審核的立法完善問題。

目前，學界很少在權力制約視角下研究檔案開放審核的立法完善問題。楊千、謝鑫研究了英國檔案開放審核法規(guī)內容及啟示問題[3]，陳俐、金霞研究了國家綜合檔案館檔案開放審核業(yè)務流程的科學設計問題[4]，張臻提出應細化檔案開放審核主體職責[5]，閆靜等通過問卷調研的方法，研究了新修訂《檔案法》背景下機關檔案室開放審核權責[6]，張思穎對綜合檔案館館藏檔案解密問題以及開放審核實踐探索進行了研究[7]?，F(xiàn)有關于檔案開放審核問題的研究，大多從比較宏觀的視角進行探討，相關建議尚需進一步具體化。本文在權力制約理論指導視角下研究檔案開放審核的立法完善問題，提出應盡快完善與新修訂《檔案法》相配套的相關立法，將檔案開放審核的有關規(guī)定加以細化，推動新修訂《檔案法》全面實施，進一步規(guī)范檔案開放審核權的行使，平衡保護檔案利用者和檔案相關主體的權益。本文提出與新修訂《檔案法》相配套的立法可以在檔案開放審核主體、程序、權利救濟、監(jiān)督與責任以及與其他立法的銜接等方面進行完善的建議，希冀檔案開放審核早日走出理論和實踐的雙重困境。

2 新修訂《檔案法》中檔案開放審核的立法現(xiàn)狀

新修訂《檔案法》中關于檔案開放審核最直接的規(guī)定是第三十條的規(guī)定，該條款規(guī)定了對館藏檔案和尚未移交進館檔案的開放審核問題。另外，該法的許多規(guī)定也可適用于檔案開放審核問題。由于立法規(guī)定的比較原則，使檔案公開審核的裁量空間較大，這很容易導致檔案開放審核在實踐中的混亂。具體來說，檔案開放審核主體、程序、權利救濟、監(jiān)督與責任追究以及與其他立法銜接的規(guī)定均有進一步完善的空間。

2.1 檔案開放審核主體的規(guī)定

檔案開放審核主體職責權限的明晰是檔案開放審核的前提。檔案開放審核應當由有權主體在其法定權限內完成。清晰界定檔案開放審核的主體范圍及其具體權限范圍，有助于防止檔案開放審核權的濫用，避免可能對檔案相關主體的權益造成的損害。新修訂《檔案法》對檔案開放審核主體的規(guī)定比較模糊，該法第三十條規(guī)定“檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責”對館藏檔案的開放審核，但由于“會同”屬于法律不確定性概念，也就是說，該條款對檔案館、檔案形成單位或者移交單位之間的具體職責分工沒有明確規(guī)定，也沒有明確這些主體在審核過程中如果意見不一致應當如何處理，這在實踐中容易導致權責不清和無法追責。

另外，檔案開放往往涉及較強的專業(yè)性問題，為了提高檔案開放審核的合法性和科學性，需要實現(xiàn)檔案開放審核的人員組成的多元化。新修訂《檔案法》沒有明確規(guī)定社會力量參與檔案事業(yè)的范圍、方式等重要問題，導致多元主體參與檔案事業(yè)的規(guī)定無法得到有效落實。

2.2 檔案開放審核程序的規(guī)定

檔案開放審核權的濫用可能會給檔案相關主體的權益造成難以挽回的損失。程序正義不僅有其獨立的價值，而且是保證實體正義實現(xiàn)的手段。檔案開放審核應當遵循何種程序的問題顯得格外重要。因此，需要通過規(guī)范檔案開放審核程序來防止檔案開放審核權的濫用。新修訂《檔案法》沒有明確規(guī)定檔案開放審核的啟動、方法、時限等具體程序。另外，由于檔案開放審核權的行使直接關系到檔案開放利益相關者的權益，立法應當賦予利益相關者相應的程序權利，但新修訂《檔案法》對此程序權利卻沒有明確規(guī)定。因此，現(xiàn)有立法關于檔案開放審核程序的規(guī)定有待進一步完善。

2.3 檔案開放審核的權利救濟規(guī)定

在大數(shù)據(jù)時代，應特別注意加強檔案相關利益主體權益的保護，在檔案利用與信息安全之間保持平衡，防范不當開放檔案所導致的隱私泄露?！盁o救濟即無權利”，完善的權利救濟途徑對于檔案相關利益主體的權益保障非常重要。檔案開放審核結果對于檔案相關主體的權益影響較大，立法應當為那些利益受損者提供有效的權利救濟途徑。新修訂《檔案法》規(guī)定的權利救濟途徑比較單一，該法僅在第二十八條規(guī)定了“投訴”這一種救濟方式，毋庸置疑，檔案開放審核的權利救濟也適用于本條款的規(guī)定。然而，該法沒有規(guī)定檔案主管部門受理投訴的級別、受理期限和處理期限，以及如果對投訴處理結果不滿意或者檔案主管部門未及時作出投訴處理結果的，公民是否可以尋求其他救濟途徑。立法的模糊規(guī)定會使檔案利益相關者在實踐中難以獲得有效、全面的權利救濟，因此，新修訂《檔案法》規(guī)定的權利救濟途徑需要相關配套立法的進一步補充和具體化。

2.4 檔案開放審核的監(jiān)督與責任追究規(guī)定

制度的生命力關鍵在于執(zhí)行，應嚴肅處理檔案開放審核中的違法行為，堅決防止“破窗效應”，否則,再好的制度規(guī)定也會流于形式。加強檔案開放審核的監(jiān)督與責任追究，是實現(xiàn)檔案開放審核的權責統(tǒng)一、規(guī)范檔案開放審核權的依法行使以及保障檔案相關主體合法權益的客觀要求。新修訂《檔案法》在第六章和第七章分別規(guī)定了監(jiān)督檢查和法律責任。顯然，這兩章的規(guī)定可以適用于檔案開放審核的監(jiān)督與責任追究問題。然而，從總體上看，立法關于監(jiān)督和問責的規(guī)定比較籠統(tǒng)，增加了檔案開放審核權濫用的風險，容易導致利害關系人的權益受損。第一，新修訂《檔案法》第四十六條規(guī)定對于“舉報”應當依法及時處理。然而，究竟應當如何理解“及時”的涵義？由于“及時”屬于不確定性法律概念，而對不確定性法律概念的解釋存在多種可能性。如果立法對該處理時間不作具體規(guī)定，容易導致舉報得不到及時處理。另外，該條款中“依法處理”的規(guī)定過于原則性，該法沒有明確規(guī)定有關機關應如何具體處理他們收到的舉報。第二，該法沒有明確規(guī)定監(jiān)督檢查主體的具體權限，容易導致監(jiān)督檢查權得不到正確行使。第三，該法關于如何進行問責的規(guī)定比較籠統(tǒng)。新修訂《檔案法》關于不按規(guī)定向社會開放的責任追究問題，僅在第四十八條規(guī)定了處分以及在第五十一條規(guī)定了刑事責任或民事責任。而且，關于處分的規(guī)定比較簡略，沒有區(qū)分行為的主觀過錯，這是不科學的。為了避免被追究責任，相關主體很可能會選擇即使在滿了封閉期之后也不向社會開放檔案。另外，對相關主體的責任追究規(guī)定不具體。如，對于館藏檔案的開放審核責任追究主體沒有明確規(guī)定，容易導致責任追究不到位。

2.5 與其他立法銜接的規(guī)定

檔案的開放審核往往會涉及知識產(chǎn)權、保密、個人信息保護、政府信息公開等諸多問題。但是《檔案法》與其他立法銜接的規(guī)定仍然缺失，如檔案的開放審核與政府信息公開制度的銜接還需配套立法加以規(guī)定。此外，對于入館前已公開的檔案，入館后能否繼續(xù)開放？新修訂《檔案法》對該問題并無明確規(guī)定。

3 檔案開放審核立法的完善建議

檔案開放審核工作應實現(xiàn)法治化，遵循法治思維和法治方式。目前急需盡快完成《檔案法》配套立法的修訂工作，通過修訂完善《檔案法》的實施條例和地方檔案法規(guī)規(guī)章，必要時出臺檔案開放審核的專門規(guī)定，把近年來國家關于檔案工作改革措施和實踐中總結提煉的成功經(jīng)驗及時轉化為立法，系統(tǒng)地構建可具操作性的檔案體制和機制，增強檔案立法的剛性和約束力，使檔案開放審核工作依法有序進行。

3.1 檔案開放審核主體規(guī)定的完善

明確界定檔案開放審核主體的權限是規(guī)范檔案開放審核權的基礎。針對現(xiàn)行立法關于檔案開放審核權限不清的現(xiàn)狀，需要通過完善《檔案法》的配套立法，清晰地界定檔案開放審核主體的職責權限。

在配套立法中，應當對新修訂《檔案法》第三十條的規(guī)定進行細化和完善。對于館藏檔案的開放審核，為了防止各主體之間職責不清，應當明確劃分檔案館、檔案形成單位或者移交單位的具體職責權限，初審由形成單位或者移交單位負責，其他審核程序主要由檔案館負責。同時，建立有效的協(xié)調機制，明確如何處理這些主體之間的意見分歧。另外，對尚未移交進館的檔案，應當完善新修訂《檔案法》關于“移交時附具意見”的規(guī)定，對于附具檔案不開放的意見，應詳細說明不開放的理由。

此外，在配套立法中，應當直面檔案開放審核人員組成多元化的現(xiàn)狀，明確組成人員條件、適用范圍、方式等。英國設有專門的檔案開放審核咨詢委員會，其成員范圍廣泛，具有較強的獨立性。中國在實踐中也已經(jīng)進行了類似的探索，積累了一定的經(jīng)驗，如，北京市檔案館成立了鑒定委員會，負責檔案開放審核工作的復審。在配套立法中，可以規(guī)定由檔案主管部門、保密部門以及專家等多元主體[8]組成審核委員會，負責復審，以提高審核的專業(yè)性。

3.2 檔案開放審核程序規(guī)定的完善

通過制定配套立法，進一步明確檔案開放審核的開啟程序、時限、方法以及步驟等程序，使檔案開放審核依法有序進行。其中，應詳細規(guī)定初審、審核、復審等重要程序。初審程序由檔案形成或移交單位負責，如果該單位被依法撤銷、合并的，由繼續(xù)履行其職能的單位負責。審核程序由檔案館開放審核專業(yè)人員負責，復審程序由審核委員會負責。

此外，為保障檔案開放利益相關者的程序權利，在配套立法中，應明確規(guī)定檔案開放主體應向可能對其產(chǎn)生不利影響的利益相關者履行告知、說明理由、聽取異議等義務。

3.3 檔案開放審核的權利救濟規(guī)定的完善

在檔案開放審核過程中涉及的利益關系往往復雜多樣，利益訴求呈現(xiàn)多元化。利益關系的多樣性以及檔案開放審核的復雜性是對檔案開放審核主體的嚴峻考驗。檔案開放審核主體應充分考量各利益主體的權益，協(xié)調他們之間的沖突，平衡保護檔案利用權與檔案相關主體權益。

通過制定配套立法，完善新修訂《檔案法》中第二十八條規(guī)定的救濟途徑。對受理投訴的檔案主管部門的受理期限、級別、處理期限和對投訴處理結果不服的救濟等問題進行明確規(guī)定。為了使投訴充分發(fā)揮作用，應特別注意對投訴處理結果不服的救濟問題。具有中立性、權威性等特點的行政訴訟以及作為解決糾紛主要渠道的行政復議應當成為投訴人權利救濟的有效途徑。因此，在《檔案法》的配套立法中，可規(guī)定檔案主管部門逾期不受理、不作出投訴處理決定或者投訴人對處理結果不服的，有權向上一級檔案主管部門舉報、依法提起行政訴訟或者行政復議。

3.4 檔案開放審核的監(jiān)督與責任追究規(guī)定的完善

檔案開放審核的監(jiān)督與責任追究必須遵循法治精神。在《檔案法》的配套立法中，有必要細化和完善有關監(jiān)督和問責的規(guī)定。第一，建議細化并完善新修訂《檔案法》第四十六條的“舉報”制度。立法應當對接到舉報的部門的處理時限、程序以及對處理結果不滿的救濟方式等問題進行詳細規(guī)定，以提高舉報制度的有效性。第二，明確規(guī)定監(jiān)督檢查主體的權限，包括可以采取的措施種類和方式，提高監(jiān)督檢查主體行使監(jiān)督檢查權的合法性程度。第三，建議完善責任追究條款。相關立法應當對如何追究責任做進一步詳細規(guī)定，以最大限度地實現(xiàn)科學問責。建議完善新修訂《檔案法》第四十八條關于處分的規(guī)定。是否給予處分決定以及給予何種處分決定，應客觀理性地合理考慮相關因素，如行為的主觀過錯、危害程度、性質、社會影響等重要因素。其中，行為人的主觀過錯對于是否應當給予行為人處分決定至關重要，追責不能不分青紅皂白，因此，在一定情況下可實行容錯免責機制，區(qū)分故意、重大過失和一般過失三種情況。

3.5 與其他立法銜接規(guī)定的完善

配套立法應加強《檔案法》與知識產(chǎn)權、保密、個人信息保護、政府信息公開等立法的銜接，完善相關配套制度。如，應解決檔案開放與政府信息公開制度的銜接問題，明確規(guī)定對于進館前已經(jīng)依法公開的檔案公開問題。瑞士《聯(lián)邦檔案法》規(guī)定，檔案移交前公眾可以獲得的文件，進入檔案館后公眾仍然可以獲得[9]。建議《檔案法》的相關配套立法適當參考國外立法規(guī)定，明確規(guī)定入館前已經(jīng)依法公開的檔案，在入館后應當繼續(xù)開放。

4 結語

目前，需要盡快完成新修訂《檔案法》配套立法的修訂和完善，必要時出臺檔案開放審核的專門規(guī)定，依法推進檔案開放審核機制和體制的創(chuàng)新和完善，提升檔案治理能力，確保檔案開放審核的依法有序進行，依法保障人民充分利用檔案的權利。未來，有必要針對新修訂《檔案法》實施后檔案開放審核實踐出現(xiàn)的新問題進行理論和實踐的融合性研究，進一步探索成熟的檔案治理方式，有效回應檔案利用權和利益相關者權益保障的現(xiàn)實要求。