大數(shù)據(jù)時代政府信息公開中的個人信息保護

楊藝萍 陳 杰

(上海政法學(xué)院，上海 201701)

0 引言

政府信息公開是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，政府信息的公開透明一直是社會關(guān)注的熱點問題之一。從世界范圍來看，各國政府對信息公開態(tài)度明確。美國、澳大利亞、德國、英國、日本等在早前就建立了較為成熟的政府信息公開制度，同時對隱私泄露等問題進行了相應(yīng)的規(guī)制。反觀我國，雖然對政府信息公開進行了大量的探索和研究，并且取得了一定的成效，但是隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，在大數(shù)據(jù)背景下，政府信息公開在拓展信息公開渠道的同時，并未給予個人信息保護更高的重視。為了實現(xiàn)大數(shù)據(jù)時代政府信息公開對個人信息的有效保護，實現(xiàn)法治國家、法治政府的建設(shè)，本文通過梳理相關(guān)的文獻，整合政府信息公開過程中出現(xiàn)的個人隱私泄露問題，擬從大數(shù)據(jù)時代政府信息公開的特點、在運行中存在的相關(guān)問題以及產(chǎn)生該問題的原因等方面進行分析研究。

1 大數(shù)據(jù)時代政府信息公開的特點

在大數(shù)據(jù)時代，信息成為一種新的資源，開始在社會生活中占據(jù)重要地位。20世紀80年代以來，我國對政府信息公開的相關(guān)制度研究從未停止，2007年頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)對政府信息公開內(nèi)容首次進行了系統(tǒng)的規(guī)定。近年來，政府信息公開在“新冠肺炎疫情防控(2020年)”“河南特大暴雨(2021年)”等嚴重突發(fā)事件中發(fā)揮了巨大的作用，并且受到了中央和地方各級政府的高度重視?，F(xiàn)階段，大數(shù)據(jù)特點體現(xiàn)在4個方面，即Volume(大量)、Variety(多樣)、Velocity(高速)和Value(價值)，這使得我國政府信息公開呈現(xiàn)出標準化、多樣化、具體化的特點。

1.1 政府信息公開制度標準化

大數(shù)據(jù)規(guī)范整合了政府信息，使得政府信息公開制度更加標準化。《條例》中以公開為原則、不公開為例外的規(guī)定，表明政府主動公開的范圍擴大。隨著信息技術(shù)不斷完善，各省份、直轄市利用信息技術(shù)，以《條例》的內(nèi)容和精神為核心，基于各地的發(fā)展實際狀況，相繼制定了信息公開地方性法規(guī)，積極接受社會監(jiān)督。從各地的實踐情況來看，地方的政府信息公開工作逐漸步入法治化、規(guī)范化軌道。各地區(qū)各部門根據(jù)《條例》的核心精神與具體要求，構(gòu)建信息公開工作的基本框架，保證了政府信息公開的有序進行。

1.2 政府信息公開渠道多樣化

大數(shù)據(jù)改變了傳統(tǒng)政府信息公開的方式，使得政府信息公開的渠道進一步優(yōu)化。政府信息公開的渠道一般包括政府公報、新聞發(fā)布會、電視廣播、官方門戶網(wǎng)站等等。信息化時代的到來使得政府網(wǎng)站建設(shè)不斷完善，在拓寬政府信息公開渠道的同時也使得政府的工作受到人民群眾的廣泛監(jiān)督。政府網(wǎng)站的完善一方面有助于加大信息公開力度，另一方面對公職人員的行為起到很好的監(jiān)督作用。因此政府網(wǎng)站的完善是對政府網(wǎng)絡(luò)公開信息渠道的一種完善，也可以說是對政府“廉政”的有效監(jiān)督。

1.3 政府信息公開內(nèi)容具體化

大數(shù)據(jù)時代信息總量的增加，使得政府信息公開內(nèi)容更加具體。政府工作的核心是“為人民服務(wù)”，一切以利民、便民為最終工作的落腳點。根據(jù)2020年公開的政府服務(wù)事項目錄，公開率明顯增高，國務(wù)院有關(guān)部門和被調(diào)研的所有省、市、縣(區(qū))三級政府均公開了政務(wù)服務(wù)事項目錄。調(diào)研顯示，大多數(shù)政府展示了“全生命周期”辦事服務(wù)事項，包括26家省級政府、42家較大的市政府、125家縣(區(qū))政府，占比分別為83.87%、85.71%、100%，部分對象還梳理公開了確需保留的證明事項[1]。顯然，政府在服務(wù)信息公開方面的相關(guān)措施明顯提高，公開內(nèi)容逐步細化，使得信息的查詢與獲取更為便利，信息內(nèi)容更加規(guī)范與具體。

2 政府信息公開存在的問題

基于上述政府信息公開的特點，可見我國政府信息公開在廣度層面取得了重大成就，但是在大數(shù)據(jù)時代，為了實現(xiàn)信息公開的科學(xué)化、民主化，必須要對公開的范圍、內(nèi)容進行有效的規(guī)制。目前我國政府信息公開仍處于探索階段，政府在信息公開過程中對個人信息保護存在很多不足之處。因此，不僅要從宏觀和微觀層面發(fā)現(xiàn)問題，還要進一步完善政府信息公開制度，以促進社會主義法治進步。

2.1 基本概念分類界定不明

政府在個人信息公開過程中不僅要了解個人信息的基本概念，還應(yīng)當對個人信息的分類以及其中的具體概念進行有效區(qū)分，目的在于防止對個人信息進行無差別公開。個人信息是個寬泛概念，對于其所包含的具體分類概念在學(xué)界沒有統(tǒng)一觀點。張茂月[2]將個人信息分為個人基本信息、消費者網(wǎng)絡(luò)活動信息以及消費者儲存的個人信息三類。齊愛民等[3]認為個人信息應(yīng)分為四類：第一類是直接個人信息和間接個人信息，第二類是瑣細信息與敏感信息，第三類是評論性信息與陳述性信息，第四類是已公開個人信息與未公開個人信息。通過不同觀點的展示，可見政府在信息公開過程中對個人信息與隱私信息的區(qū)分、基本信息與敏感信息的區(qū)分顯得尤為重要。通過分類可以了解到個人信息有隱私信息和瑣碎信息。隱私信息如身份證號、手機號等絕對不得直接公布，需要進行星號的脫敏處理；而瑣碎信息如姓名、大致的住址(不要太過于精確到門戶)等可以直接公布。其實很多時候由于政府對個人信息的分類沒有進行很好的區(qū)分，因此才會出現(xiàn)個人隱私泄露問題。

2.2 個人信息處理方式法律依據(jù)不明

行政主體收集和利用個人信息的前提須有法律的授權(quán)，并且是以履行行政職責、符合行政管理為目的，同時還需要行政相對人的同意。但是，由于缺乏法律的具體規(guī)制，我國行政主體在收集、利用個人信息時，對是否要經(jīng)相關(guān)權(quán)利人同意存在著爭議。一些學(xué)者認為，只要相關(guān)的信息公開符合法律規(guī)定，就不需要相關(guān)權(quán)利人的同意[4]；而有些學(xué)者認為，行政主體對個人信息的收集與利用應(yīng)該分開來看，即在利用個人信息時，對于個人敏感信息的處理行為應(yīng)該征得相關(guān)權(quán)利人的同意[5]。目前，行政主體在收集、處理、利用個人信息的過程中處理方式不一，對個人信息的利用沒有統(tǒng)一的處理方式，缺乏對個人信息的保護，顯然成為政府信息公開中個人信息保護面臨的重要挑戰(zhàn)之一。

2.3 隱私風險評估機制缺失

政府在開發(fā)、使用新技術(shù)推廣政務(wù)公開時，對公民的個人信息缺乏綜合性評估機制。行政機關(guān)對公民個人信息的無意識侵犯可能造成公民對政府工作信任感降低。政府信息公開對個人信息的侵犯往往表現(xiàn)為行政機關(guān)在信息公開過程中對于個人敏感信息沒有進行脫敏處理，往往只重視信息公開的迫切性，而忽視對個人隱私信息的保護。例如，在武漢市黃陂區(qū)公布的2018年1―2季度新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險補助、貧困生救助補貼等名單中，政府除了公布姓名外，對身份證號、手機號以及精確到門戶的家庭住址也進行了無差別公布。顯然上述未經(jīng)脫敏處理的身份證號、手機號以及精確到門(戶)的家庭住址已經(jīng)侵犯個人隱私。政府信息公開的目的是接受人民群眾的監(jiān)督，而不是信息的無差別公開，否則會對個人隱私造成侵犯。

2.4 個人信息保護與維權(quán)意識淡薄

從行政機關(guān)的角度來看，政府機構(gòu)對個人信息的保護意識比較淡薄。例如，某新聞媒體在查詢湖北省鄖西縣人民政府扶貧開發(fā)辦公室官網(wǎng)時發(fā)現(xiàn)，政府在信息公開過程中自身優(yōu)越感比較強烈，沒有考慮到信息泄露造成的嚴重后果，以信息所有者的態(tài)度自居，存在大量泄露貧困戶、脫貧戶個人隱私信息的情況。

從社會公眾的角度來看，公眾對自身信息維權(quán)意識比較淡薄。據(jù)調(diào)查，在我國政府信息公開過程中，公民對個人信息保護的關(guān)注度遠遠不夠。以2018年武漢市黃陂區(qū)政務(wù)公開數(shù)據(jù)為例，在黃陂區(qū)服務(wù)網(wǎng)站計劃擬補助學(xué)員名單中，學(xué)生的電話號碼、身份證號以及住址等均被公布，不法分子以非法方式獲得個人信息后進行轉(zhuǎn)賣，絕大多數(shù)人在得知信息泄露后反應(yīng)平平，僅是對騷擾電話進行拉黑處理，而沒有意識到個人信息泄露的重要性，往往采取不了了之的態(tài)度，缺乏維權(quán)的意識。

3 個人信息保護缺失的原因

近年來，隨著“政府控權(quán)”意識的不斷增強，國家推出了政府信息公開的一系列辦法和途徑。從村務(wù)公開到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公開再到廠務(wù)公開，最后到各級人民政府信息公開等，均反映出我國在信息公開方面取得了巨大成就[6]。但隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，信息化程度不斷加強，政府信息公開給個人信息保護帶來了新的挑戰(zhàn)，其原因主要體現(xiàn)在三個方面：一是政府缺乏個體價值理念指引，二是政府信息公開與個人信息保護的法益相沖突，三是政府對個人信息保護的責任缺失。

3.1 政府個體價值理念缺失

縱觀我國歷史，受到傳統(tǒng)文化的影響，我國往往重視集體價值的實現(xiàn)，而忽視個體價值的實現(xiàn)，顯然不均衡的價值定位容易導(dǎo)致公民對個人信息維權(quán)意識的缺位。建設(shè)法治國家的目的在于充分保障公民的自由與財產(chǎn)，國家對公民的權(quán)利不能肆意侵犯，可見法治中國建設(shè)要求更加重視以法治方式維護最廣大人民根本利益，以法治推動和保障法治中國夢的實現(xiàn)。2004年我國憲法修正案首次明確規(guī)定了“國家尊重和保障人權(quán)”原則，構(gòu)建了個人信息的公法保護制度，充分體現(xiàn)我國立法對人權(quán)問題的重視，要求政府履行職權(quán)必須尊重、保障人權(quán)。

3.2 法益沖突利益衡量缺失

政府在信息公開時很難不泄露個人信息，換言之，政府信息公開與個人信息保護之間本來就存在著一種矛盾的對立關(guān)系。一方面，個人信息涉及的范圍較廣，政府在信息公開過程中對于個人信息涉及的隱私范圍并不明確；另一方面，由于政府信息公開缺乏個人數(shù)據(jù)開放的項目清單，因此行政主體在評判某些信息是否屬于個人隱私信息時存在偏差，從而在公開相關(guān)信息后對公民隱私權(quán)造成侵犯。如何界定不公開的范圍，需要政府在信息公開與個人信息保護之間做一個利益衡量。但是在實踐過程中這種利益衡量顯然給了行政機關(guān)一定的自由裁量，如果利益衡量這個“度”的范圍不加以確定，那么利益衡量也相當于空談。政府機關(guān)在網(wǎng)上公布信息時往往對個人信息采取“均”公開的方式，很少會考慮利益衡量的問題。

3.3 政府個人信息保護責任缺失

政府在信息公開過程中過度追求效率，而忽視對公民個人信息的保護。行政機關(guān)在工作實踐中缺乏對公民個人信息的保護意識，以追求效率為重心，漠視公民個人信息權(quán)。目前，政府各部門對信息的收集主要存在以下三種形式：一是不以法律為依據(jù)，根據(jù)內(nèi)部的規(guī)章制度對公民收集個人信息；二是超出法律的依據(jù)或漠視法定目的收集個人信息；三是政府各部門之間互相傳送公民的個人信息。對此，政府在信息公開過程中應(yīng)充當什么角色、履行什么義務(wù)、保持什么意識，值得深思探討。

4 政府信息公開的完善路徑

政府信息公開不僅是世界各國發(fā)展的共同趨勢，也是我國在世界舞臺上與國際政治接軌的重要方式。在大數(shù)據(jù)時代，針對政府信息公開與個人信息保護之間的關(guān)系、我國在政府信息公開制度建設(shè)方面存在的問題，應(yīng)主要從憲法理念層面、平衡政府信息公開與個人信息保護的利益沖突層面、具體實施層面以及從個人維權(quán)意識層面四個方面完善我國政府信息公開制度對個人信息的保護。

4.1 明確“保障人權(quán)”的憲法地位

憲法是所有權(quán)力之母，是一切行政法之母[7]。為防止公民的個人信息被行政機關(guān)恣意地處理，“保障人權(quán)”的憲法概念應(yīng)引起高度的重視。行政機關(guān)在履行職責的過程中應(yīng)充分尊重公民對其個人信息的自我決定和自我支配的權(quán)利，遵循“以人為本，為民服務(wù)”的理念。進一步明確“保障人權(quán)”的憲法地位，一方面有利于限制公權(quán)力，引導(dǎo)行政機關(guān)依法、合理行政，另一方面有利于實現(xiàn)法治國家、法治政府的最終目的。在信息公開過程中，行政機關(guān)對公民主體地位應(yīng)予以充分的尊重，保護信息主體對其個人信息的自主權(quán)?！氨Ｕ先藱?quán)”的理念，表明政府在行使權(quán)力履行職責過程中堅持法治原則，嚴格依法行政，做到權(quán)利與責任緊密相連，對個人信息予以充分尊重，任何濫用權(quán)力而導(dǎo)致公民的個人信息權(quán)受到損害的行為皆需要承擔法律責任。同時，通過“保障人權(quán)”理念，進一步區(qū)分個人信息與隱私信息、基本信息與敏感信息，清晰界定不同概念之間的區(qū)別，進而為政府信息公開提供正確的指引。

4.2 完善平衡法益沖突體系

政府信息公開和個人信息保護可以說是天然對立的關(guān)系，它們分別代表的是公共利益與個人利益，因此需要在政府信息公開與個人信息保護之間做一個衡量，協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系，做好個人信息的隱私保護工作。如何調(diào)和這種沖突，可以從兩個方面加以考慮。一是明確基本概念的內(nèi)涵。在政府信息公開過程中應(yīng)當將個人信息與隱私信息進行嚴格區(qū)分，以實現(xiàn)對公民個人信息的充分保護。從屬性來看，個人信息是一種綜合性的權(quán)利，具有十分突出的財產(chǎn)屬性；隱私具有消極的性質(zhì)，只能在自己的隱私被非法披露之后才可行使權(quán)利進行救濟[8]。從客體來看，隱私主要包括私生活安寧和私生活秘密，個人信息涉及的面就比較廣泛，只要信息與個人的人格、身份相關(guān)，就可以認為是個人信息。因此，需厘清個人信息與個人隱私信息之間的區(qū)別，促進政府在信息公開過程中謹慎行使權(quán)力。二是以社會公共利益的優(yōu)先性為前提，最大程度實現(xiàn)個人信息保護。在政府信息公開過程中，社會公共利益與個體的權(quán)利發(fā)生沖突時，應(yīng)優(yōu)先考量社會公共利益。當權(quán)力的行使已不再是權(quán)力行使者的私事，而是關(guān)涉社會公共利益的公事時，不能一味以公共利益之維護為名，肆意地侵害隱私權(quán)。當隱私所涉信息與公共利益無關(guān)時，應(yīng)在政府信息公開過程中保護隱私權(quán)不被侵害，借助必要的利益衡量機制，合理地為公共利益與個人利益劃定范圍，以實現(xiàn)政府信息公開中隱私保護最大化。

4.3 構(gòu)建隱私風險評估機制

在信息公開過程中需要政府通過事前、事中、事后的隱私評估機制，積極履職，進一步保障公民權(quán)利。首先，行政機關(guān)在政府信息公開前對公民的個人信息進行事前評估，涉及公共利益的個人信息優(yōu)先開放，基于商業(yè)利益的要進行風險價值衡量后開放，涉及純粹個人利益的應(yīng)當進行脫敏處理。其次，行政機關(guān)在政府信息公開過程中對個人信息進行事中評估，通過充分聽取當事人的意見綜合衡量公開的價值。最后，行政機關(guān)在政府信息公開后對公民的個人信息進行事后評估，通過公民的反饋、網(wǎng)絡(luò)瀏覽量等，建立回查機制，積極地對侵犯個人信息的網(wǎng)頁進行優(yōu)化處理，若公民發(fā)現(xiàn)個人數(shù)據(jù)被非法泄露、使用等現(xiàn)象，可以進行反饋并獲得法律援助。

4.4 增強個人信息保護與維權(quán)意識

政府信息公開過程中會出現(xiàn)對個人信息的侵犯，一個很重要的原因就是個人信息保護和維權(quán)意識淡薄，因此增強個人信息保護意識勢在必行。增強個人信息保護意識需要政府從兩個方面進行。一是積極開展信息普法活動，增強行政機關(guān)工作人員的“為民、利民”意識。充分利用微博、微信、短視頻等渠道整合互聯(lián)網(wǎng)線上線下資源，及時開展豐富多彩的科普教育活動。二是增加普法宣傳活動，增強公民的信息維權(quán)意識，提高公民維權(quán)素質(zhì)。通過信息普法，強化公眾對個人信息保護的危機防范意識，熟練應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，參與政府互聯(lián)網(wǎng)信息公開互動，監(jiān)督個人信息是否受到侵害，從而推動政府信息公開透明化和制度化建設(shè)，保證公民用法律武器進行維權(quán)，而不是以信息公開為借口，浪費司法資源。只有公民學(xué)法、懂法、知法和用法，才能切實發(fā)揮法律的作用。

5 結(jié)語

大數(shù)據(jù)給政府信息公開提供新的方式的同時,也給個人信息的安全性帶來挑戰(zhàn)。如何實現(xiàn)對個人信息的有效保護是實現(xiàn)政府信息公開民主性的重要前提，本文從價值層面、機制層面、個人層面等對政府信息公開運行過程中侵犯個人隱私問題進行分析與總結(jié)，解決政府信息公開過程中的個人信息泄露問題，通過平衡政府信息公開與個人信息保護的法益沖突、增強政府對個人信息的保護意識以及公民自身的維權(quán)意識，以期實現(xiàn)法治政府、法治國家、民主政治的最終目標。