黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的百年歷史與經(jīng)驗(yàn)借鑒

◇中共內(nèi)江市委黨校 彭櫪燃

“仁圣之本，在乎制度而已”，嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的法律制度是治黨、治國(guó)之重器。而立足于建黨百年這一宏大時(shí)間跨度下去研究黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的百年歷史、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，無(wú)疑對(duì)推動(dòng)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)向縱深處發(fā)展具有重要的理論和實(shí)踐意義。

1 黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的百年歷史

1938年，毛澤東首次提出“黨內(nèi)法規(guī)”這個(gè)概念和定義，之后這一概念和定義便伴隨了黨的建設(shè)的始終。而依照黨在不同的歷史階段的不同任務(wù)和不同環(huán)境，可以將黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)史劃分為以下四個(gè)歷史階段：革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期、共和國(guó)成立之后至十一屆三中全會(huì)之前、十一屆三中全會(huì)后到十八大前、十八大以后。

（1）革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的特點(diǎn)是：盡管中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)開(kāi)始了黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)，但認(rèn)識(shí)仍存在局限性，進(jìn)而使得黨內(nèi)法規(guī)表現(xiàn)出了規(guī)范性不足（如名稱(chēng)不規(guī)范，多以“指示”“決定”來(lái)命名）、內(nèi)容模糊籠統(tǒng)、穩(wěn)定性不夠、體系化不強(qiáng)、執(zhí)行力較弱等瑕疵。因此，想要通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮作用，從而有效、及時(shí)地去制止黨內(nèi)錯(cuò)誤路線的執(zhí)行，通常是難以實(shí)現(xiàn)的。但在六屆六中全會(huì)以后，黨中央開(kāi)始重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，并審議通過(guò)了多部重要文件，發(fā)展歷程呈現(xiàn)出了先抑后揚(yáng)的特征，而這也為共產(chǎn)黨帶領(lǐng)著全國(guó)人民實(shí)現(xiàn)了新民主主義革命的勝利奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（2）共和國(guó)成立之后至十一屆三中全會(huì)之前。這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的特點(diǎn)是：經(jīng)歷了先揚(yáng)后抑的曲折發(fā)展過(guò)程。在前期，黨內(nèi)根據(jù)社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期的特定任務(wù)從而制定了大量的黨內(nèi)法規(guī)出來(lái)，而這些黨內(nèi)法規(guī)主要作用于保持黨的先進(jìn)性、純潔性，為社會(huì)主義革命的順利完成起了一定的保障作用。然而在后期，“以黨代政”這一問(wèn)題逐漸凸顯，這也使得這一時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)表現(xiàn)出了：名稱(chēng)繁多、內(nèi)容不清晰、效力等級(jí)模糊、規(guī)范性和程序性不足等瑕疵?？偟膩?lái)說(shuō)質(zhì)量并不高，因此黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)工作也由此緩慢發(fā)展。

（3）十一屆三中全會(huì)后到十八大前。這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的特點(diǎn)是：中國(guó)共產(chǎn)黨日漸重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)開(kāi)始蓬勃發(fā)展，法規(guī)無(wú)論是在數(shù)量上還是制定效率上，都獲得了極大提高。但是在黨規(guī)數(shù)量提高的同時(shí)，法規(guī)質(zhì)量卻沒(méi)有完全同步跟上，國(guó)家法律與部分黨內(nèi)法規(guī)之間，甚至法規(guī)與法規(guī)之間，都存在一定的重疊，甚至沖突，造成司法資源浪費(fèi)。同時(shí)，有的法規(guī)并沒(méi)有得到貫徹、執(zhí)行，最終淪為擺設(shè)，黨內(nèi)腐敗問(wèn)題也由此逐漸凸顯出來(lái)。

（4）十八大后。這一階段黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的特點(diǎn)是：黨內(nèi)法規(guī)在數(shù)量、質(zhì)量（如內(nèi)容形式）上都有了顯著的提升，法規(guī)與國(guó)家法律有效銜接，更具規(guī)范性、科學(xué)性、計(jì)劃性、可操作性和剛性，黨內(nèi)法規(guī)建也由此迎來(lái)了空前的高度發(fā)展階段，取得了革命性的進(jìn)步。

2 新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)面臨的問(wèn)題及原因

鑒往知來(lái)，鑒古知今。在以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，構(gòu)建起的科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h內(nèi)法規(guī)體系在不斷完善的同時(shí)，我們能觀察到在實(shí)踐操作時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在具體操作、運(yùn)作與執(zhí)行方面仍然存在一定問(wèn)題和瑕疵。

這些問(wèn)題和瑕疵主要有：黨內(nèi)法規(guī)的有效性較低、建設(shè)環(huán)境較差、執(zhí)行力度不足、監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制還不夠完善等。馬克思認(rèn)為，任何問(wèn)題的出現(xiàn)都有其重要的原因，這是認(rèn)識(shí)和實(shí)踐之間的辯證關(guān)系。所以針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在實(shí)踐操作中表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題和瑕疵，從本質(zhì)上來(lái)講，是由于時(shí)代日益加快，但建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)體系的客觀條件還不足以支撐，因此使得黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作在形式上和在實(shí)質(zhì)層面上，表現(xiàn)出來(lái)是存在一定偏差的。而具體來(lái)講，造成以上不足的原因主要有：宣傳教育還不到位、立規(guī)的參與機(jī)制尚不健全、監(jiān)督機(jī)制不夠完善等。

3 加強(qiáng)新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的路徑思考

（1）提升法規(guī)的合理、有效、科學(xué)、精細(xì)化水平。

其一，要逐漸健全對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的分門(mén)別類(lèi)。“重實(shí)體輕程序”是一直以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)體系存在的問(wèn)題之一，因此需要進(jìn)一步健全、完善黨內(nèi)法規(guī)在程序方面的立法、立規(guī)，從而使得實(shí)踐操作方面的法規(guī)和程序方面的法規(guī)能夠進(jìn)一步有效統(tǒng)一、有效銜接，發(fā)揮出本應(yīng)有的作用；同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)體系也需要進(jìn)行更進(jìn)一步的清理，要制定清理計(jì)劃，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行全面的梳理、長(zhǎng)久持續(xù)的評(píng)估和有序的清理工作，要及時(shí)廢止那些已經(jīng)與發(fā)展不相適的法規(guī)，并根據(jù)發(fā)展需要，科學(xué)地進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)，按照不同的類(lèi)別來(lái)制定法規(guī)制度，分步驟、分層次地修訂新的黨內(nèi)法規(guī)，并體系性地檢查現(xiàn)有法規(guī)、交錯(cuò)查重，從而形成更科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)體系，進(jìn)一步提升黨內(nèi)法規(guī)體系的水平和質(zhì)量。

其二，要深度健全黨內(nèi)法規(guī)體系。新時(shí)代的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)務(wù)必要結(jié)合黨內(nèi)外、國(guó)內(nèi)外以及時(shí)代背景，綜合、全面地去考量制定法規(guī)的必要性和實(shí)施法規(guī)的可能性，建議可以通過(guò)分階段進(jìn)行試驗(yàn)的方法來(lái)檢查、評(píng)估、測(cè)試法規(guī)是否符合時(shí)代發(fā)展的要求，從而推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系不斷健全、完善。

（2）強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的宣傳學(xué)習(xí)。

其一，要運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)加強(qiáng)宣傳。在大數(shù)據(jù)時(shí)代和融媒體時(shí)代之下，中國(guó)共產(chǎn)黨可以通過(guò)科學(xué)、新型的現(xiàn)代信息技術(shù)和電子技術(shù)來(lái)管理政黨和宣傳政黨；同時(shí)還可以借用特殊的節(jié)日或者時(shí)間節(jié)點(diǎn)，通過(guò)支部活動(dòng)等豐富的形式來(lái)集中開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)的主題宣傳活動(dòng)，進(jìn)一步豐富宣傳形式，增強(qiáng)趣味性和可參與性，從而構(gòu)建起認(rèn)真、積極學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)的向上氛圍，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)的進(jìn)一步規(guī)范化、全面覆蓋化。

其二，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)機(jī)制。將集體學(xué)和個(gè)人自主學(xué)充分結(jié)合，并可以以座談交流、研討分享、情景設(shè)計(jì)、知識(shí)問(wèn)答等多樣的方式和形式來(lái)開(kāi)展學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)，提升趣味性的同時(shí)又能調(diào)動(dòng)學(xué)習(xí)的積極性。

（3）加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的監(jiān)督執(zhí)行。

其一，要完善黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督、審查機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的預(yù)先審查，以期能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，并迅速解決這些突出問(wèn)題，保證黨內(nèi)法規(guī)能夠與黨的路線、方針、政策以及憲法、法律相一致；而在后續(xù)具體落實(shí)工作中，也要根據(jù)具體領(lǐng)域的不同，針對(duì)性地開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)的專(zhuān)項(xiàng)督查工作。

其二，要強(qiáng)化責(zé)任界定、嚴(yán)格責(zé)任追究。在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與施行工作中，要把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任界定和責(zé)任追究系統(tǒng)、有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步將責(zé)任界定、責(zé)任追究的主體、對(duì)象和程序等內(nèi)容制度化和程序化，并將執(zhí)行與考核進(jìn)行掛鉤。

（4）構(gòu)筑黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的銜接機(jī)制。

其一，可以借鑒、吸收法律體系建設(shè)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。如黨內(nèi)法規(guī)的制定、建設(shè)也可以堅(jiān)持民主立法的這一立法基本原則，在黨內(nèi)法規(guī)的制定過(guò)程中，讓專(zhuān)家、群眾和新聞?shì)浾撏ㄟ^(guò)一定的形式有序參與進(jìn)來(lái)，進(jìn)一步推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)的公開(kāi)化和民主化。

其二，可以推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)和憲法、法律聯(lián)合互動(dòng)。國(guó)家立法與黨內(nèi)法規(guī)之間定位不同、作用不同、二者不能互相替代、也缺一不可，因此要做到有機(jī)結(jié)合、相互補(bǔ)充。這就要求要構(gòu)筑起憲法、法律、行政法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)的信息共享和相互補(bǔ)充的完善機(jī)制。只有法律和黨內(nèi)法規(guī)相互補(bǔ)來(lái)共同發(fā)揮作用，才能構(gòu)建起完善的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。

總的來(lái)說(shuō)，站在建黨百年這一宏大時(shí)間跨度下去研究黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的成果、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于推動(dòng)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)向縱深處發(fā)展具有重要的理論和實(shí)踐意義。只有總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，構(gòu)筑起憲法、法律、行政法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)的共同作用機(jī)制，來(lái)構(gòu)建起完整的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，才能更好地推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。