英國(guó)青少年體育整體性治理的實(shí)踐探索及經(jīng)驗(yàn)啟示

馬德浩，曹丹丹

少年強(qiáng)則中國(guó)強(qiáng)，體育強(qiáng)則中國(guó)強(qiáng)。促進(jìn)青少年體育參與不僅是落實(shí)教育“立德樹(shù)人”根本任務(wù)，構(gòu)建德智體美勞全面培養(yǎng)教育體系的題中之義，也是推動(dòng)全民健身戰(zhàn)略廣泛開(kāi)展、奧運(yùn)爭(zhēng)光戰(zhàn)略做大做強(qiáng)的根基所在。2020年，國(guó)家體育總局、教育部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化體教融合促進(jìn)青少年健康發(fā)展的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)指出：推動(dòng)青少年文化學(xué)習(xí)和體育鍛煉協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)青少年健康成長(zhǎng)、錘煉意志、健全人格[1]。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，青少年體育參與問(wèn)題屬于跨域性治理難題，單純依靠政府治理難以有效完成，還需要聯(lián)合社會(huì)組織、市場(chǎng)組織等主體進(jìn)行協(xié)同治理。而且，在政府內(nèi)部，單純依靠教育部門的力量也難以有效完成，還需要體育、衛(wèi)健、住建等多部門的協(xié)同參與。受我國(guó)行政管理體制“條塊結(jié)構(gòu)”影響，體育、教育、衛(wèi)健等部門在協(xié)同促進(jìn)青少年體育參與上仍存在壁壘，尚未形成合力。此外，受我國(guó)“大政府、小社會(huì)”治理格局影響，社會(huì)組織、市場(chǎng)組織等主體在參與青少年體育治理上仍存在障礙，作用發(fā)揮有限。自黨的十八屆三中全會(huì)把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[2]作為全面深化改革的總目標(biāo)后，我國(guó)日益重視多主體、多部門的協(xié)同治理。所以，強(qiáng)化青少年體育整體性治理不僅是破解青少年體育參與難題的內(nèi)在需要，也是順應(yīng)國(guó)家推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)然之舉。

英國(guó)不僅是整體性治理理論的發(fā)軔地，也是整體性治理實(shí)踐的倡導(dǎo)國(guó)。為彌補(bǔ)新公共管理理論的不足，克服部門主義，解決政府內(nèi)部碎片化結(jié)構(gòu)弊端，以英國(guó)人佩里·?？怂篂榇淼膶W(xué)者提出了整體性治理理論。整體性治理理論堅(jiān)持以滿足居民需求為目標(biāo)，以協(xié)調(diào)、合作、責(zé)任為導(dǎo)向，不僅強(qiáng)調(diào)政府部門間的職能與行為整合，也注重公私部門間合作，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化、治理秩序的有序化，為居民提供“一站式服務(wù)”[3]。受整體性治理理論影響，英國(guó)提出了“整體政府”的改革理念，以解決部門主義擴(kuò)張導(dǎo)致的跨部門協(xié)作不暢等問(wèn)題[4]，主張?jiān)谕ㄟ^(guò)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高公共服務(wù)供給效率的同時(shí)，對(duì)政府各層級(jí)部門、社會(huì)組織、市場(chǎng)組織等主體采用交互合作方式，達(dá)到公共服務(wù)治理的協(xié)調(diào)一致，有效利用稀缺資源[5]。整體性治理理論在英國(guó)促進(jìn)青少年體育參與上得到了積極運(yùn)用，如強(qiáng)化青少年體育整體性治理的政策干預(yù)，注重政府多部門協(xié)同參與青少年體育治理，搭建社會(huì)組織、市場(chǎng)組織等多元主體參與青少年體育治理的平臺(tái)等，取得了良好成效。鑒于英國(guó)在青少年體育整體性治理上進(jìn)行了大量實(shí)踐探索，本研究梳理了英國(guó)青少年體育整體性治理的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)加強(qiáng)青少年體育整體性治理、促進(jìn)青少年體育參與提供參考。

1 英國(guó)青少年體育整體性治理的實(shí)踐探索

1.1 搭建青少年體育整體性治理的政策框架

英國(guó)作為首個(gè)宣布建成福利社會(huì)的國(guó)家，不僅將參與體育運(yùn)動(dòng)視為居民的福利，更希望通過(guò)制定與體育有關(guān)的干預(yù)政策提高公共體育服務(wù)供給數(shù)量與質(zhì)量。在此背景下，公共體育服務(wù)成為了政府財(cái)政支出的一部分。20世紀(jì)70年代末，英國(guó)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題不斷惡化，使得保守黨不得不進(jìn)行福利制度改革，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和引進(jìn)企業(yè)管理方法提高公共服務(wù)供給效率，將體育作為促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和培養(yǎng)“積極公民”的工具，并制定了以青少年為重點(diǎn)的投資戰(zhàn)略。1992年，英國(guó)將體育列入國(guó)家課程科目。注重青少年體育參與，倡導(dǎo)學(xué)校體育與社區(qū)體育融合發(fā)展，以改善社區(qū)的安全、教育、就業(yè)等問(wèn)題。成立國(guó)家遺產(chǎn)部，將體育發(fā)展列為政府的重要責(zé)任，并制定了首個(gè)國(guó)家級(jí)體育政策——《運(yùn)動(dòng)：提高比賽（Sport:Raising the Game）》，將學(xué)校體育和競(jìng)技體育視為體育發(fā)展戰(zhàn)略核心，將體育院校作為學(xué)校體育、社區(qū)體育、競(jìng)技體育相結(jié)合的樞紐，為英國(guó)體育治理結(jié)構(gòu)和學(xué)校體育合作伙伴關(guān)系奠定基礎(chǔ)[6]。

1997年，新工黨受整體性治理理論影響，強(qiáng)調(diào)政府職能由管理向治理轉(zhuǎn)變，注重政府各部門間以及政府與社會(huì)組織、市場(chǎng)組織間建立合作伙伴關(guān)系。新工黨成立了文化、媒體與體育部，加強(qiáng)對(duì)體育事務(wù)的統(tǒng)籌管理。通過(guò)學(xué)校體育合作伙伴與當(dāng)?shù)伢w育合作伙伴、單項(xiàng)體育管理協(xié)會(huì)合作伙伴等建立聯(lián)系，形成以學(xué)校為中心向周圍延伸的網(wǎng)絡(luò)化治理體系。為增加青少年的體育參與機(jī)會(huì)，英國(guó)財(cái)政部、教育部以及文化、媒體與體育部于2002年聯(lián)合發(fā)布了《體育教育、學(xué)校體育與體育俱樂(lè)部連接計(jì)劃（Physical Education，School Sport and Club Links Strategy）》，目標(biāo)是使5～16歲兒童青少年每周至少參與2小時(shí)高質(zhì)量體育活動(dòng)的人數(shù)比例從2002年的25%提升到2008年的85%[7]。2005年，英國(guó)在獲得倫敦奧運(yùn)會(huì)舉辦權(quán)時(shí)承諾：選擇倫敦，我們將激勵(lì)新一代參與體育運(yùn)動(dòng)。2008年，英國(guó)發(fā)布了《青少年體育運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)略（The Physical Education and Sport Strategy for Young People）》，要求學(xué)校體育合作伙伴必須制定新的發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)讓青少年參與到運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練、體育志愿服務(wù)、體育活動(dòng)組織中來(lái)[8]。

2010年，英國(guó)進(jìn)入聯(lián)合執(zhí)政時(shí)期。聯(lián)合政府更多地關(guān)注體育運(yùn)動(dòng)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)效益。在此背景下，英國(guó)發(fā)布了《2012年奧運(yùn)會(huì)和殘奧會(huì)遺產(chǎn)計(jì)劃（Plans for the Legacy from the 2012 Olympic and Paralympic Game）》，倡導(dǎo)政府各部門積極參與計(jì)劃實(shí)施，讓奧運(yùn)激情保持下去，支持學(xué)校師生、家長(zhǎng)及當(dāng)?shù)鼐用竦慕涣骱献鳎瑵M足家庭和社區(qū)的體育需求[9]。為向青少年提供卓越的體育教育，英國(guó)于2013年發(fā)布了《超越2012——面向全民的卓越體育教育（Beyond 2012-Outstanding Physical Education for All）》，強(qiáng)調(diào)學(xué)校必須采取有效措施解決體育教育存在的問(wèn)題，倡導(dǎo)青少年定期參與當(dāng)?shù)伢w育俱樂(lè)部和社區(qū)組織的體育活動(dòng)，以在校外也能保持參與體育運(yùn)動(dòng)的興趣[10]。2015年，英國(guó)發(fā)布了《體育的未來(lái)：打造一個(gè)活力國(guó)家的新戰(zhàn)略（Sporting Future:A New Strategy for an Active Nation）》，把體育的功能歸納為身體健康、心理健康、個(gè)人發(fā)展、社會(huì)和社區(qū)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)5個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)[11]。2019年，為解決青少年久坐以及肥胖問(wèn)題，教育部聯(lián)合文化、媒體與體育部以及健康和社會(huì)服務(wù)部發(fā)布了《學(xué)校體育和積極活動(dòng)計(jì)劃（School Sport and Activity Action Plan）》，目標(biāo)是促進(jìn)學(xué)校、社區(qū)、家長(zhǎng)和社會(huì)組織間的合作，確保青少年每天至少參與60分鐘的體育運(yùn)動(dòng)[12]。

綜上所述，在英國(guó)青少年體育治理上，面對(duì)福利社會(huì)建設(shè)所產(chǎn)生的政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重、公共服務(wù)供給效率偏低等弊端，對(duì)福利社會(huì)制度進(jìn)行了改革，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和企業(yè)管理方法減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高公共服務(wù)供給效率。新工黨受整體性治理理論影響，著力構(gòu)建了政府各部門間以及政府與社會(huì)組織、市場(chǎng)組織間的伙伴關(guān)系。在聯(lián)合執(zhí)政時(shí)期，延續(xù)了打造“整體政府”的政策，強(qiáng)化了以學(xué)校體育合作伙伴為基石的青少年體育治理體系，形成了政府各部門間相互協(xié)同，政府與社會(huì)組織、市場(chǎng)組織間積極合作，學(xué)校、社區(qū)與家庭深度參與的青少年體育整體性治理格局。

1.2 強(qiáng)調(diào)政府多部門協(xié)同參與青少年體育整體性治理

英國(guó)政府涉及青少年體育治理的部門包括文化、媒體與體育部、教育部、健康和社會(huì)服務(wù)部以及財(cái)政部等。其中，文化、媒體與體育部、教育部作為青少年體育治理的兩大主責(zé)部門，前者主要負(fù)責(zé)為青少年搭建良好的校外體育參與環(huán)境，后者主要負(fù)責(zé)為青少年提供優(yōu)質(zhì)的體育教育、創(chuàng)造良好的學(xué)校體育環(huán)境。在促進(jìn)政府多部門協(xié)同參與青少年體育整體性治理方面，英國(guó)進(jìn)行了以下實(shí)踐探索。一是簽訂《公共服務(wù)協(xié)議（Public Service Agreement）》，從外部消除部門主義?！豆卜?wù)協(xié)議》是英國(guó)財(cái)政部與其他政府部門簽訂的公共服務(wù)資金使用協(xié)議，其制定了可量化、以效益為標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)績(jī)效目標(biāo)與財(cái)政投入相掛鉤，最大化使用公共服務(wù)資金，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。英國(guó)還專門成立了公共開(kāi)支和公共服務(wù)委員會(huì)，要求每個(gè)政府部門定期向委員會(huì)報(bào)告政策進(jìn)展，以給予各部門持續(xù)的壓力，使其在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)成政策目標(biāo)[13]。自財(cái)政部與文化、媒體與體育部以及教育部簽訂《公共服務(wù)協(xié)議》以來(lái)，三者一直保持密切合作，共同致力于推動(dòng)青少年體育發(fā)展。

二是達(dá)成一致目標(biāo)，從內(nèi)部打破部門藩籬。英國(guó)政府通過(guò)確立共同目標(biāo)，在頂層設(shè)計(jì)上為多部門合作奠定基礎(chǔ)，下屬的郡、縣等地方政府各部門間也會(huì)為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，積極尋求多種路徑進(jìn)行合作。比如，文化、媒體與體育部聯(lián)合教育部制定了多個(gè)改善青少年體育教育質(zhì)量、提升青少年體質(zhì)健康的政策規(guī)劃，聯(lián)合健康和社會(huì)服務(wù)部制定了多項(xiàng)解決青少年肥胖問(wèn)題的措施。為了協(xié)調(diào)多部門共同推進(jìn)青少年體育戰(zhàn)略的實(shí)施，英國(guó)通常會(huì)成立一個(gè)由相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成的戰(zhàn)略合作小組，定期舉行協(xié)商會(huì)議，確定戰(zhàn)略的責(zé)任分配及實(shí)施細(xì)則。比如，在《體育教育、學(xué)校體育與體育俱樂(lè)部連接計(jì)劃》實(shí)施上，成立了包括文化、媒體與體育部、教育部、教育標(biāo)準(zhǔn)局、體育協(xié)會(huì)、學(xué)校等負(fù)責(zé)人在內(nèi)的戰(zhàn)略委員會(huì)。其中，教育標(biāo)準(zhǔn)局負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和評(píng)估項(xiàng)目的交付，確保該戰(zhàn)略對(duì)學(xué)校體育產(chǎn)生積極影響。

綜上所述，為打造“整體政府”，促進(jìn)政府多部門協(xié)同參與青少年體育治理，英國(guó)一方面通過(guò)財(cái)政部與各部門間簽訂《公共服務(wù)協(xié)議》，成立公共開(kāi)支和公共服務(wù)委員會(huì)，以“政策結(jié)果”為導(dǎo)向強(qiáng)化對(duì)公共服務(wù)資金的監(jiān)管，共同實(shí)現(xiàn)青少年體育政策的績(jī)效目標(biāo)，從外部消除部門主義；另一方面通過(guò)各部門間達(dá)成一致目標(biāo)，聯(lián)合制定促進(jìn)青少年體育參與的戰(zhàn)略規(guī)劃，從內(nèi)部打破部門藩籬。英國(guó)還通過(guò)成立由各部門負(fù)責(zé)人組成的合作小組，協(xié)同解決青少年體育治理難題。

1.3 注重社會(huì)組織在青少年體育整體性治理中的作用發(fā)揮

文化、媒體與體育部雖然是主管全國(guó)體育事務(wù)的政府部門，但并不對(duì)體育事務(wù)進(jìn)行直接干預(yù)，而是通過(guò)與英國(guó)體育理事會(huì)、以英格蘭體育理事會(huì)為代表的區(qū)域體育理事會(huì)、單項(xiàng)體育管理協(xié)會(huì)、英國(guó)青年體育信托基金會(huì)等社會(huì)組織合作實(shí)現(xiàn)對(duì)體育發(fā)展的管理與調(diào)控。英國(guó)體育理事會(huì)作為全國(guó)最大的體育社會(huì)組織，主要是配合文化、媒體與體育部制定體育發(fā)展戰(zhàn)略，負(fù)責(zé)國(guó)家體育財(cái)政資金、體育彩票資金的管理和分配，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)全國(guó)體育社會(huì)組織發(fā)展等。英國(guó)體育理事會(huì)通過(guò)與以英格蘭體育理事會(huì)為代表的區(qū)域體育理事會(huì)制定《體育治理準(zhǔn)則（ACode for Sports Governance）》，打造一流的體育社會(huì)組織治理框架?！扼w育治理準(zhǔn)則》規(guī)定英國(guó)體育理事會(huì)要定期公開(kāi)國(guó)家彩票資金來(lái)源與使用情況，對(duì)獲得資助的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)、人員、透明度以及資金規(guī)劃和風(fēng)險(xiǎn)管控等制定等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)[14]。具體到青少年體育治理上，其不僅負(fù)責(zé)青少年體育賽事的資金撥付，還負(fù)責(zé)對(duì)參與合作的社會(huì)組織進(jìn)行管理和監(jiān)督，使青少年體育發(fā)展得到持續(xù)支持。

以英格蘭體育理事會(huì)為代表的區(qū)域體育理事會(huì)作為對(duì)上承接政府職能，對(duì)下指導(dǎo)監(jiān)督體育社會(huì)組織運(yùn)行的中介組織，其縱向聯(lián)合各州、郡、縣的體育部門，橫向聯(lián)合英國(guó)青年體育信托基金會(huì)、單項(xiàng)體育管理協(xié)會(huì)、體育俱樂(lè)部、教練員協(xié)會(huì)及志愿者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，共同開(kāi)展青少年體育活動(dòng)。英格蘭體育理事會(huì)主要負(fù)責(zé)學(xué)校和社區(qū)體育活動(dòng)開(kāi)展，為其提供設(shè)施保障、專業(yè)指導(dǎo)，滿足青少年、家長(zhǎng)、社區(qū)居民的體育需求。為更好發(fā)揮體育俱樂(lè)部在學(xué)校體育與社區(qū)體育融合發(fā)展中的紐帶作用，英格蘭體育理事會(huì)對(duì)體育俱樂(lè)部進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證（Club Mark），申請(qǐng)認(rèn)證的俱樂(lè)部必須屬于英格蘭體育理事會(huì)認(rèn)可的單項(xiàng)體育管理協(xié)會(huì)，開(kāi)展的體育項(xiàng)目、安全保護(hù)、社區(qū)服務(wù)也須符合英格蘭體育理事會(huì)提出的標(biāo)準(zhǔn)[15]。標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證對(duì)于規(guī)范體育俱樂(lè)部建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)具有重要作用。

英國(guó)各單項(xiàng)體育管理協(xié)會(huì)是國(guó)家體育戰(zhàn)略落實(shí)的重要支撐，負(fù)責(zé)各運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的推廣，其需要制定與國(guó)家體育戰(zhàn)略相一致的發(fā)展計(jì)劃才能獲得國(guó)家體育資金的資助。各單項(xiàng)體育管理協(xié)會(huì)在促進(jìn)青少年體育參與上涵蓋的領(lǐng)域眾多，包括將體育俱樂(lè)部延伸到學(xué)校、培養(yǎng)教練員、發(fā)展體育志愿者等，還要與當(dāng)?shù)卣?、社?huì)組織、市場(chǎng)組織等合作，開(kāi)展各類青少年體育活動(dòng)。各單項(xiàng)體育管理協(xié)會(huì)除積極建立體育俱樂(lè)部外，還遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)其經(jīng)營(yíng)情況，并邀請(qǐng)專家開(kāi)設(shè)短期研習(xí)班，幫助體育俱樂(lè)部工作人員提高技能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)體育俱樂(lè)部的良好發(fā)展。比如，射箭項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)與許多學(xué)校合作建立了射箭俱樂(lè)部，向青少年介紹射箭運(yùn)動(dòng)，教授射箭課程，培養(yǎng)俱樂(lè)部管理人員，使青少年接觸、參與射箭運(yùn)動(dòng)。

英國(guó)青年體育信托基金會(huì)是全國(guó)性的慈善組織，與文化、媒體與體育部、教育部、健康和社會(huì)服務(wù)部以及地方政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)組織等建立了良好的伙伴關(guān)系，共同為青少年提供優(yōu)質(zhì)的體育教育和課外體育活動(dòng)。為提高體育課程在學(xué)校教育體系中的地位，英國(guó)青年體育信托基金委托體育專業(yè)人員制定了體育教育和身體素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，以發(fā)揮體育運(yùn)動(dòng)對(duì)青少年認(rèn)知表現(xiàn)、社會(huì)交往、生活技能、心理品質(zhì)等方面的教育作用。為了消除學(xué)校體育與社區(qū)體育的壁壘，英國(guó)青年體育信托基金會(huì)鼓勵(lì)青少年參與社區(qū)體育的組織開(kāi)展，為社區(qū)帶來(lái)多元化的體育服務(wù)。比如，英國(guó)青年體育信托基金會(huì)發(fā)起《打破界限項(xiàng)目（Breaking Boundaries）》，旨在將青少年與社區(qū)居民聯(lián)系在一起，通過(guò)參與、觀看和志愿活動(dòng)培養(yǎng)彼此尊重、信賴的友誼，提高社區(qū)凝聚力。

綜上所述，在英國(guó)青少年體育整體性治理中，政府部門主要負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控和戰(zhàn)略制定，其通過(guò)“權(quán)力下放”與英國(guó)體育理事會(huì)、以英格蘭體育理事會(huì)為代表的區(qū)域體育理事會(huì)、單項(xiàng)體育管理協(xié)會(huì)、英國(guó)青年體育信托基金會(huì)等社會(huì)組織建立合作伙伴關(guān)系，使社會(huì)組織深度參與到青少年體育整體性治理中，不僅減少了政府治理成本，也提高了青少年公共體育服務(wù)的供給效率。英國(guó)體育理事會(huì)通過(guò)與以英格蘭體育理事會(huì)為代表的區(qū)域體育理事會(huì)制定《體育治理準(zhǔn)則》，來(lái)構(gòu)建良好的體育社會(huì)組織治理秩序。在英國(guó)體育理事會(huì)和以英格蘭體育理事會(huì)為代表的區(qū)域體育理事會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，包括各單項(xiàng)體育管理協(xié)會(huì)、英國(guó)青年體育信托基金會(huì)等在內(nèi)的社會(huì)組織形成了分工明確、協(xié)同推進(jìn)青少年體育發(fā)展的善治格局。

1.4 引導(dǎo)市場(chǎng)組織積極介入青少年體育整體性治理

英國(guó)通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)各類市場(chǎng)組織進(jìn)行體育投資，利用靈活多樣的資助措施吸引市場(chǎng)組織積極介入青少年體育整體性治理。比如，英國(guó)設(shè)立了社區(qū)資產(chǎn)基金（Community Asset Fund），市場(chǎng)組織、社會(huì)組織可以通過(guò)競(jìng)標(biāo)申請(qǐng)?jiān)摶穑糜诟纳粕鐓^(qū)體育空間，組織社區(qū)體育活動(dòng)，為居民提供更多的體育參與機(jī)會(huì)[16]。此外，英國(guó)通過(guò)設(shè)立體育教育與運(yùn)動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)金來(lái)幫助學(xué)校改善體育教學(xué)質(zhì)量。研究顯示：許多學(xué)校通過(guò)與市場(chǎng)組織合作的形式將這筆資金用于體育教師培訓(xùn)、雇傭體育教練員、發(fā)展課外體育俱樂(lè)部、組織體育比賽等，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)伢w育產(chǎn)業(yè)發(fā)展[17]。為提高體育場(chǎng)地設(shè)施的利用率，英國(guó)在體育場(chǎng)地設(shè)施管理上實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的方式，通過(guò)市場(chǎng)手段將體育場(chǎng)地設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)以競(jìng)標(biāo)方式承包給市場(chǎng)組織、社會(huì)組織等進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。比如，學(xué)校租賃服務(wù)公司（School Lettings Solutions）與250多所學(xué)校建立了合作關(guān)系，建設(shè)了體育場(chǎng)地設(shè)施預(yù)訂系統(tǒng)，為各地的市場(chǎng)組織、社會(huì)組織以及個(gè)人提供體育場(chǎng)地設(shè)施預(yù)定服務(wù)，不僅提高了體育場(chǎng)地設(shè)施的利用率，也推動(dòng)了學(xué)校體育和社區(qū)體育的融合發(fā)展[18]。

英國(guó)的職業(yè)體育聯(lián)盟也高度重視青少年體育興趣的培養(yǎng)以及運(yùn)動(dòng)能力的提高，以為聯(lián)盟培養(yǎng)更多的觀眾、消費(fèi)者以及后備人才。比如，英國(guó)橄欖球聯(lián)盟（The Rugby Football League）每年都會(huì)拿出固定資金面向青少年推廣橄欖球運(yùn)動(dòng)，并委派教練員到學(xué)校、社區(qū)培訓(xùn)青少年掌握橄欖球運(yùn)動(dòng)技能，開(kāi)展青少年橄欖球比賽[19]。此外，一些英國(guó)企業(yè)也注重對(duì)未來(lái)消費(fèi)者的培養(yǎng)，積極介入青少年體育發(fā)展。比如，塞恩斯伯里打造了品牌化的學(xué)校體育賽事——塞恩斯伯里學(xué)校體育比賽，涉及多個(gè)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，包括4個(gè)層次，即校內(nèi)體育比賽、校際體育比賽、郡縣間的體育比賽以及全國(guó)不同學(xué)齡優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)員間的體育比賽[20]。該賽事不僅得到了英國(guó)文化、媒體與體育部、教育部、健康和社會(huì)服務(wù)部的大力支持，也吸引英格蘭體育理事會(huì)以及單項(xiàng)體育管理協(xié)會(huì)參與其中。

綜上所述，受新公共管理理論影響，英國(guó)在保守黨執(zhí)政時(shí)期高度重視市場(chǎng)組織在青少年體育發(fā)展中的作用發(fā)揮，通過(guò)實(shí)施強(qiáng)制性競(jìng)投標(biāo)制度，為市場(chǎng)組織參與青少年公共體育服務(wù)供給提供保障。然而，這也導(dǎo)致了青少年公共體育服務(wù)供給過(guò)度市場(chǎng)化的問(wèn)題。新工黨執(zhí)政時(shí)期受整體性治理理論影響，適當(dāng)糾正了過(guò)度市場(chǎng)化的傾向，尋求政府與市場(chǎng)之間的平衡，但其很大程度上延續(xù)了保守黨執(zhí)政時(shí)期重視市場(chǎng)組織作用發(fā)揮的政策。英國(guó)不僅通過(guò)設(shè)立各種資金引導(dǎo)市場(chǎng)組織參與青少年體育發(fā)展，還通過(guò)實(shí)行體育場(chǎng)地設(shè)施所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離來(lái)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)組織參與青少年體育發(fā)展。此外，英國(guó)的職業(yè)體育聯(lián)盟以及企業(yè)也積極介入到青少年體育發(fā)展中，并發(fā)揮出日益重要的作用。

2 英國(guó)青少年體育整體性治理的經(jīng)驗(yàn)啟示

2.1 對(duì)我國(guó)制定青少年體育整體性治理政策的經(jīng)驗(yàn)啟示

（1）在政策制定上注重整合多方力量、明確各方責(zé)任。英國(guó)在新工黨執(zhí)政期間，為破除政府各部門間“閉環(huán)式”行政、缺乏整合與協(xié)調(diào)的弊端，提出打造“整體政府”的目標(biāo)，在政策制定上強(qiáng)調(diào)整合政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)組織等多方力量，建立合作伙伴關(guān)系。目前，我國(guó)青少年體育政策大多以體育、教育、衛(wèi)健等政府部門的單部門政策為主，缺乏有效整合與聯(lián)動(dòng)，呈現(xiàn)出政策碎片化傾向。鑒于此，建議我國(guó)在青少年體育政策制定上，一方面要注重整合性政策的制定，引導(dǎo)政府多部門協(xié)同參與青少年體育整體性治理，如制定教育、體育、衛(wèi)健等部門協(xié)同參與的《青少年體質(zhì)健康促進(jìn)行動(dòng)計(jì)劃》《學(xué)校、家庭和社區(qū)體育融合發(fā)展計(jì)劃》等整合性政策；另一方面要明確整合性政策的部門分工與責(zé)任，還要明確政府、社會(huì)、個(gè)人以及家庭的責(zé)任，以確保各項(xiàng)舉措能夠得到落實(shí)。（2）在政策制定上強(qiáng)化績(jī)效管理，提高政策的執(zhí)行度。英國(guó)在新工黨執(zhí)政期間構(gòu)建了以“最佳價(jià)值”為導(dǎo)向的公共服務(wù)績(jī)效管理模式。我國(guó)青少年體育政策大多以意見(jiàn)、通知的形式下發(fā)，內(nèi)容基本為宣示性、倡導(dǎo)性條款，缺乏獎(jiǎng)懲措施，導(dǎo)致政策的激勵(lì)性、約束性不足。鑒于此，建議我國(guó)在青少年體育政策制定上，一方面要在文件形式上注重青少年體育發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、方案的制定，加強(qiáng)對(duì)青少年體育發(fā)展的謀劃，在內(nèi)容表述上要凸顯強(qiáng)制性、約束性以及可操作性，提高政策的執(zhí)行度；另一方面要強(qiáng)化政策的績(jī)效管理，設(shè)立獎(jiǎng)懲措施，以激發(fā)多元主體落實(shí)政策的積極性，如在制定學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施對(duì)外開(kāi)放的政策上，要明確每周至少開(kāi)放幾次、每次至少開(kāi)放多長(zhǎng)時(shí)間，開(kāi)放時(shí)間超過(guò)基本要求的有何獎(jiǎng)勵(lì)、達(dá)不到基本要求的會(huì)受到怎樣的處罰等。

2.2 對(duì)我國(guó)協(xié)同政府多部門參與青少年體育整體性治理的經(jīng)驗(yàn)啟示

（1）引入行政締約制度，促進(jìn)政府多部門協(xié)同參與青少年體育整體性治理。為解決政府多部門在青少年體育發(fā)展上可能存在的職責(zé)不清、推諉扯皮問(wèn)題，英國(guó)積極引入行政締約制度，來(lái)約束政府多部門履行好協(xié)議規(guī)定的職責(zé)，以最大化使用公共服務(wù)資金。我國(guó)行政管理體系目前呈現(xiàn)為“條塊結(jié)構(gòu)”，近年來(lái)在國(guó)家推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的背景下，“條條”將公共服務(wù)供給延伸至社區(qū)，實(shí)行垂直型項(xiàng)目推進(jìn)與經(jīng)費(fèi)下?lián)?，提高了公共服?wù)供給的順暢性與可達(dá)性。然而，強(qiáng)化“條條”權(quán)能也帶來(lái)了一些負(fù)效應(yīng)，如“條條”權(quán)能變大，加深了“條條”與“塊塊”權(quán)能間的失衡，弱化了基層政府對(duì)其內(nèi)部各部門的協(xié)調(diào)能力。此外，“條條”權(quán)能增大，也助長(zhǎng)了“條條”的部門主義傾向。具體到青少年體育發(fā)展而言，就是體育、教育、衛(wèi)健等部門均有相應(yīng)的青少年公共體育服務(wù)項(xiàng)目與經(jīng)費(fèi)下?lián)芟聛?lái)，但很多項(xiàng)目是重復(fù)的，未得到較好整合，導(dǎo)致青少年公共體育服務(wù)供給效果不甚理想。鑒于此，建議我國(guó)積極引入行政締約制度，體育、教育、衛(wèi)健等部門可以圍繞青少年體育發(fā)展事宜簽訂合作協(xié)議，協(xié)議中既要包括合作清單，明確分工、厘清權(quán)責(zé)，也應(yīng)列出負(fù)面清單，規(guī)避“搭便車”等行為。（2）組建戰(zhàn)略合作小組，統(tǒng)籌政府多部門協(xié)同參與青少年體育整體性治理。為協(xié)調(diào)政府多部門共同推進(jìn)青少年體育戰(zhàn)略的實(shí)施，英國(guó)通常會(huì)成立一個(gè)由相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成的戰(zhàn)略合作小組，定期舉行協(xié)商會(huì)議，確定戰(zhàn)略分工及實(shí)施細(xì)則。我國(guó)體育、教育、衛(wèi)健等部門更多地表現(xiàn)為“閉環(huán)式”行政，在推動(dòng)青少年體育發(fā)展缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制。為落實(shí)體教融合文件要求，我國(guó)建立了青少年體育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，由15個(gè)部門和單位組成。青少年體育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的建立，雖有助于加強(qiáng)中央政府對(duì)青少年體育工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政府多部門間的溝通與合作，但其與英國(guó)成立的戰(zhàn)略合作小組相比，更多地呈現(xiàn)為一個(gè)面向青少年體育工作全域進(jìn)行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的議事機(jī)構(gòu)，而英國(guó)的戰(zhàn)略合作小組通常聚焦于青少年體育某項(xiàng)具體戰(zhàn)略或重點(diǎn)工作，其目標(biāo)更具體、分工更明確、績(jī)效管理與評(píng)估更具可操作性。鑒于此，建議我國(guó)在青少年體育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度基礎(chǔ)上，聚焦于青少年體育某項(xiàng)具體戰(zhàn)略或重點(diǎn)工作，成立由相關(guān)部門組成的戰(zhàn)略合作小組，以更精準(zhǔn)地破解制約青少年體育發(fā)展的難題。

2.3 對(duì)我國(guó)促進(jìn)社會(huì)組織參與青少年體育整體性治理的經(jīng)驗(yàn)啟示

（1）優(yōu)化體育治理結(jié)構(gòu)，為社會(huì)組織參與青少年體育整體性治理提供空間。在英國(guó)青少年體育整體性治理中，政府部門主要負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控和戰(zhàn)略目標(biāo)制定，其通過(guò)“權(quán)力下放”與英國(guó)體育理事會(huì)等社會(huì)組織建立合作伙伴關(guān)系，使社會(huì)組織深度參與到青少年體育整體性治理中來(lái)。在我國(guó)體育治理結(jié)構(gòu)中，政府部門與社會(huì)組織的關(guān)系整體上呈現(xiàn)為“傘狀同構(gòu)”，即體育社會(huì)組織被吸納進(jìn)政府管理框架，處于虛化狀態(tài)[21]。鑒于此，建議我國(guó)一方面要推進(jìn)政社分離，分類推進(jìn)單項(xiàng)體育管理協(xié)會(huì)實(shí)體化進(jìn)程，對(duì)作為雙軌制改革的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心設(shè)定撤銷時(shí)間表；另一方面要厘清國(guó)家體育總局、中華全國(guó)體育總會(huì)與中國(guó)奧委會(huì)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，國(guó)家體育總局應(yīng)把更多精力放在體育發(fā)展戰(zhàn)略、體育法律法規(guī)、體育財(cái)政預(yù)算制定以及對(duì)中華全國(guó)體育總會(huì)和中國(guó)奧委會(huì)工作的引導(dǎo)與監(jiān)督上，中華全國(guó)體育總會(huì)應(yīng)成為全國(guó)體育社會(huì)組織的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)群眾體育組織與管理，中國(guó)奧委會(huì)則主要負(fù)責(zé)競(jìng)技體育的組織與管理，保障奧運(yùn)戰(zhàn)略有效落實(shí)[22]。通過(guò)優(yōu)化體育治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)社會(huì)組織參與青少年體育整體性治理的積極性。（2）完善社會(huì)組織管理制度，為社會(huì)組織參與青少年體育整體性治理提供保障。英國(guó)體育理事會(huì)通過(guò)與以英格蘭體育理事會(huì)為代表的區(qū)域體育理事會(huì)制定《體育治理準(zhǔn)則》，與英國(guó)青年體育信托基金會(huì)等社會(huì)組織形成了分工明確、協(xié)同推進(jìn)青少年體育發(fā)展的善治格局。目前，制約我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的制度瓶頸主要包括注冊(cè)掛靠制度和限制競(jìng)爭(zhēng)原則。前者導(dǎo)致業(yè)務(wù)主管部門對(duì)社會(huì)組織的指導(dǎo)經(jīng)常存在越界干預(yù)現(xiàn)象；后者限制了社會(huì)組織數(shù)量的增長(zhǎng)，弱化了社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)，難以激發(fā)社會(huì)組織的活力。鑒于此，建議我國(guó)一方面要基于體育社會(huì)組織公益性、服務(wù)性的特點(diǎn)，研制體育社會(huì)組織直接依法登記注冊(cè)的實(shí)施方案，增強(qiáng)體育社會(huì)組織的自主權(quán)；另一方面要推廣廣東省允許行業(yè)協(xié)會(huì)“一業(yè)多會(huì)”的經(jīng)驗(yàn)，改革針對(duì)體育社會(huì)組織的限制競(jìng)爭(zhēng)原則，為其發(fā)展壯大提供保障。

2.4 對(duì)我國(guó)引導(dǎo)市場(chǎng)組織參與青少年體育整體性治理的經(jīng)驗(yàn)啟示

（1）深化“放管服”改革，保障市場(chǎng)組織公平參與青少年體育資源配置。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制長(zhǎng)期影響，我國(guó)在保障市場(chǎng)組織參與體育資源配置上尚存在一些制度性障礙，如在全國(guó)性體育賽事舉辦上仍存在管辦不分的現(xiàn)象，在運(yùn)動(dòng)員產(chǎn)權(quán)歸屬上仍存在爭(zhēng)議，在大型體育場(chǎng)館管理上仍未較好地實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離等。鑒于此，建議我國(guó)一方面要深化“放管服”改革，逐級(jí)下放體育行政權(quán)力，制定體育部門的權(quán)力清單與負(fù)面清單，明確體育部門的權(quán)責(zé)邊界，厘清全國(guó)性體育賽事、運(yùn)動(dòng)員、大型體育場(chǎng)館的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，使市場(chǎng)組織公平地參與青少年體育資源配置；另一方面要完善體育產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)，在《中華人民共和國(guó)體育法》修訂中明確政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)組織在體育市場(chǎng)中的權(quán)利與義務(wù)，制定《體育市場(chǎng)管理?xiàng)l例》《職業(yè)體育管理?xiàng)l例》等配套法律法規(guī)，保障市場(chǎng)組織的合法權(quán)益。

（2）建立多元資金扶持體系，培育青少年體育市場(chǎng)。英國(guó)不僅通過(guò)設(shè)立各種資金來(lái)引導(dǎo)市場(chǎng)組織參與青少年體育發(fā)展，還通過(guò)加強(qiáng)稅收和金融支持，壯大青少年體育市場(chǎng)規(guī)模。我國(guó)目前在引導(dǎo)市場(chǎng)組織參與青少年體育發(fā)展上更多地停留在政策層面，缺乏相應(yīng)的資金支持，弱化了市場(chǎng)組織參與青少年體育發(fā)展的積極性。鑒于此，建議我國(guó)一方面要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)組織的資金支持，通過(guò)設(shè)立青少年體育賽事資金、學(xué)校體育發(fā)展資金、家庭體育資金等引導(dǎo)市場(chǎng)組織參與青少年體育發(fā)展；另一方面要?jiǎng)?chuàng)新政府財(cái)政資金的使用模式，推廣政府與社會(huì)資本合作模式，通過(guò)股權(quán)投資、產(chǎn)業(yè)基金等融資手段支持體育企業(yè)發(fā)展。

3 結(jié)語(yǔ)

對(duì)于復(fù)合型、跨域性治理難題，整體性治理理論有其理論上的恰適性及指導(dǎo)性。英國(guó)通過(guò)青少年體育整體性治理的實(shí)踐探索，實(shí)現(xiàn)了“整體政府”的建設(shè)目標(biāo)。對(duì)于我國(guó)而言，要在立足國(guó)情的基礎(chǔ)上，借鑒英國(guó)青少年體育整體性治理的經(jīng)驗(yàn)，不僅要完善政府多部門參與青少年體育治理的協(xié)同機(jī)制，還要明晰政府與社會(huì)組織、市場(chǎng)組織等多元主體在青少年體育發(fā)展中的權(quán)責(zé)邊界，建立積極的合作伙伴關(guān)系，推動(dòng)青少年體育治理創(chuàng)新發(fā)展。