農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革模式路徑在灌區(qū)中的應(yīng)用

張玲林

（甘肅省景泰川電力提灌水資源利用中心，甘肅 景泰 730400）

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水量占國家總用水量的比重較大。同時(shí)，我國也屬于水資源稀缺國家，水資源在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的大量使用，使我國水資源緊缺問題更加嚴(yán)重。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管我國水資源非常緊缺，但許多灌區(qū)卻存在水源浪費(fèi)、水源污染等問題，珍稀的水資源并未得到充分合理的利用[1]，導(dǎo)致以上問題產(chǎn)生的主要原因是灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)不合理，如水價(jià)過低導(dǎo)致群眾節(jié)水意識(shí)淡薄，進(jìn)而引起水源浪費(fèi)嚴(yán)重。因此，對(duì)灌區(qū)水價(jià)與水價(jià)改革相關(guān)問題進(jìn)行探討具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)存在的主要問題

1.1 水價(jià)偏低

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)灌溉區(qū)域的水價(jià)普遍較低，過低的水價(jià)不僅導(dǎo)致農(nóng)民不注意水源保護(hù)與水資源節(jié)約，更使水利工程建設(shè)與運(yùn)維管理得不到保障。據(jù)有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，近幾年我國水利工程農(nóng)業(yè)水價(jià)普遍偏低，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水價(jià)得不到提高的原因也是多方面的，如水費(fèi)計(jì)收方式不合理，一些地區(qū)按供水成本收費(fèi)，忽略了水利工程在建設(shè)與使用期間的資金投入，水費(fèi)整體偏低。此外，水價(jià)偏低還與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入有關(guān)。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入有限，相關(guān)部門在制定水價(jià)時(shí)會(huì)出于減輕農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)負(fù)擔(dān)的考慮而適當(dāng)降低水價(jià)。除以上原因外，部分區(qū)域末級(jí)渠系水價(jià)改革受重視程度不夠等原因，尚未進(jìn)入到政府水價(jià)管理范疇，用水水費(fèi)仍然是相關(guān)部門代為計(jì)收，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制，導(dǎo)致末級(jí)渠系所收水費(fèi)偏高，國有水利工程的價(jià)格空間受到擠壓[2]。

1.2 農(nóng)民實(shí)際支付水費(fèi)的負(fù)擔(dān)重

在水價(jià)普遍過低的情況下，一些灌區(qū)又存在截留、挪用等現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)民實(shí)際承擔(dān)的水費(fèi)相對(duì)較高。近年來，我國一直在推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，致力于減輕農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但現(xiàn)實(shí)情況卻是農(nóng)民支付水費(fèi)的負(fù)擔(dān)逐漸加重。深入調(diào)查與研究可知，2006年我國取消了農(nóng)業(yè)稅。在這一政策實(shí)施后，水費(fèi)成為農(nóng)業(yè)唯一收取的費(fèi)用，因而也就成為主要的截留目標(biāo)。此外，一些農(nóng)村地區(qū)水費(fèi)征收管理系統(tǒng)不夠完善，水費(fèi)得不到有效管理，農(nóng)民實(shí)際支付的水費(fèi)在不斷增加[3]。

1.3 水費(fèi)計(jì)收方式不合理

當(dāng)前許多灌區(qū)的水費(fèi)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)仍然比較單一，水費(fèi)計(jì)收方式也不夠先進(jìn)合理，許多地區(qū)還沒有推廣應(yīng)用超定額用水累進(jìn)加價(jià)、兩部制水價(jià)、豐枯季節(jié)水價(jià)等計(jì)價(jià)方式。更為關(guān)鍵的是，灌區(qū)缺乏相對(duì)完善且可靠的計(jì)量儀器設(shè)施，更多的是依托于上級(jí)渠道計(jì)量分水灌溉，影響水資源合理開發(fā)利用，可能存在部分農(nóng)田未能得到充分灌溉，或是由于計(jì)量不準(zhǔn)確導(dǎo)致水費(fèi)繳納出現(xiàn)爭議，繳納不及時(shí)，影響到后續(xù)的工程維護(hù)工作順利開展。目前多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)存在資金支持力度不夠、配套硬件設(shè)施不完善等情況。由于經(jīng)費(fèi)不足，后續(xù)的工程維護(hù)工作缺少充足資金的支持，不可避免的影響到后續(xù)相關(guān)工作順利落實(shí)。

1.4 水權(quán)界定不清晰

農(nóng)村一些小型水利工程是歷史遺物，普遍存有產(chǎn)權(quán)不明等問題。一些水利工程因?yàn)榧嬗袪I利性與公益性等特點(diǎn)，權(quán)責(zé)主體不夠明確。在水利工程管理權(quán)責(zé)界定不明確、主體責(zé)任不清晰的情況下，水價(jià)的制定與執(zhí)行都會(huì)受到嚴(yán)重阻礙。另外，我國傳統(tǒng)的農(nóng)村水利工程管理模式為集體經(jīng)濟(jì)組織管理模式，農(nóng)戶沒有將水利工程管理與自身利益緊密連接起來，節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，繳費(fèi)積極性也不高。

1.5 田間配套工程建設(shè)滯后

在農(nóng)業(yè)水價(jià)改革背景下，盡管已經(jīng)轉(zhuǎn)變了以往大水漫灌的方式，節(jié)水意識(shí)不斷增強(qiáng)，但仍然存在水費(fèi)收繳失衡的情況。水價(jià)改革后，農(nóng)民襯砌渠道的積極性不斷增強(qiáng)，但由于項(xiàng)目支持力度不足，大量農(nóng)村勞動(dòng)力前往城市務(wù)工，留在農(nóng)村的居民老齡化問題嚴(yán)重，多種問題導(dǎo)致農(nóng)田水利建設(shè)投入力度不足，組織管理難度較大，難以有效解決用水節(jié)水效益失衡問題。

1.6 灌區(qū)之間的發(fā)展失衡

不同地區(qū)的用水理念存在一定差異，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展快但水資源短缺的區(qū)域，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革進(jìn)展較快，農(nóng)民的參與熱情較高，節(jié)水意識(shí)較強(qiáng)。渠系水利用系數(shù)持續(xù)提升下，大量節(jié)水灌溉技術(shù)引進(jìn)應(yīng)用，促使高效節(jié)水工程建設(shè)進(jìn)程不斷加快。但不同區(qū)域的灌區(qū)灌溉水利用率卻有所差異，未能協(xié)同發(fā)展。對(duì)于一些海拔較高的區(qū)域，采用地表水灌溉，缺少地下水補(bǔ)充支持，僅僅是依靠地表水灌溉，保灌率水平偏低。由于灌區(qū)的地質(zhì)條件不同，存在用水矛盾問題，對(duì)于純井灌溉區(qū)域，用水供需矛盾問題尤為嚴(yán)峻，主要是采用地下水超采來滿足水資源需求。灌區(qū)內(nèi)推進(jìn)落實(shí)高效節(jié)水工程，但仍然存在缺水問題。河井混灌區(qū)用水矛盾較小，保灌率較高，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平快，土地流轉(zhuǎn)快，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革成效理想。純河水灌溉區(qū)域由于水量充足，用水管理過于粗放，群眾節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致灌水混亂無序，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革進(jìn)程緩慢。

2 農(nóng)業(yè)水價(jià)改革目標(biāo)

灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革需要在明確具體目標(biāo)的前提下，保證各項(xiàng)工作規(guī)范有序進(jìn)行，具體包括以下幾點(diǎn)：一是加強(qiáng)水資源定額管理和總量控制。核定農(nóng)業(yè)用水總量，制定和落實(shí)用水總量封頂政策。二是采用終端計(jì)量供水。此種方式需要適當(dāng)?shù)脑黾淤Y金投入，對(duì)區(qū)域資源挖掘整合，配套終端計(jì)量供水設(shè)施，落實(shí)農(nóng)業(yè)水價(jià)政策，形成良性的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，在滿足農(nóng)業(yè)灌溉需求的同時(shí)，有效降低農(nóng)業(yè)供水成本，減少不必要的水資源損耗，依據(jù)不同用水需求確定合理的供水價(jià)格。三是完善節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和補(bǔ)貼機(jī)制。為了支持農(nóng)業(yè)水價(jià)改革深化，應(yīng)建立完善的節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和補(bǔ)貼機(jī)制，整合資源，拓寬資金籌措渠道，對(duì)于參與農(nóng)業(yè)節(jié)水的農(nóng)戶可給予資金獎(jiǎng)勵(lì)支持，以此調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的積極性。同時(shí)，積極整合社會(huì)資金，頒布相關(guān)政策制度，支持后續(xù)中小型水利工程建設(shè)。

通過灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，可以為灌區(qū)提供充足的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，以求確定最佳的水價(jià)。摒棄傳統(tǒng)理念束縛，水價(jià)按方收費(fèi)，同時(shí)要求征收農(nóng)業(yè)地下水水費(fèi)，此種方式可以規(guī)范水資源開發(fā)和利用行為，規(guī)避盲目開采地下水造成的水資源浪費(fèi)問題。應(yīng)建立水資源統(tǒng)一管理制度，指導(dǎo)后續(xù)地表水和地下水開采活動(dòng)有序進(jìn)行，最大限度規(guī)避生態(tài)環(huán)境遭到破壞。通過改造升級(jí)，安裝智能計(jì)量設(shè)備，智能化管控水資源，有助于減少水資源消耗。另外，實(shí)行末級(jí)渠系水價(jià)，綜合考量引水灌溉面積，確定最佳的水價(jià)，并上報(bào)給相關(guān)部門，經(jīng)由上級(jí)部門審批通過后，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)末級(jí)渠系水費(fèi)收取和管理。通過此種方式，不僅有利于水費(fèi)計(jì)收合理化，避免區(qū)域水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況，還可以有效減少農(nóng)民的用水成本壓力，提升農(nóng)民收入水平。另外，此種方式計(jì)收的水費(fèi)可以投入到灌區(qū)農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)工作中，確保農(nóng)田水利工程穩(wěn)定、有效運(yùn)行。

3 灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革措施

3.1 健全完善用水管理體制

按照“誰受益、誰負(fù)責(zé)”的原則構(gòu)建管理體系，全面落實(shí)各項(xiàng)管理工作，使水資源得到充分利用與科學(xué)管理。在構(gòu)建管理小組與管理體制時(shí)，要以全新的理念及思想為基礎(chǔ)，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上構(gòu)建管理體制，提高水利工程管理水平。具體如有關(guān)部門可樹立公眾參與理念，開展對(duì)群眾的宣傳教育工作，通過全面系統(tǒng)的宣傳教育，改變?nèi)罕婂e(cuò)誤思想觀念，充分認(rèn)識(shí)到水價(jià)改革與用水管理的重要性，調(diào)動(dòng)群眾積極構(gòu)建專門的管理小組，切實(shí)提高用水管理效率。為了使水資源得到有效管理與利用，還可在灌區(qū)推行專業(yè)管護(hù)制度。當(dāng)?shù)厮麢C(jī)構(gòu)要強(qiáng)化職能，派遣專人充分調(diào)查水利工程區(qū)域的實(shí)地情況，包括地質(zhì)條件、水文環(huán)境以及水資源儲(chǔ)量，并加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通聯(lián)系，建立相對(duì)完善的組織機(jī)構(gòu)，如基層水務(wù)站、農(nóng)民用水戶管理協(xié)會(huì)等。在專門部門支持下，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域內(nèi)灌區(qū)水利工程、灌溉水源等進(jìn)行全權(quán)管理，從根本上解決管理權(quán)限混亂等問題。另外，可在灌區(qū)建設(shè)發(fā)展農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，即由農(nóng)民自愿組成管水用水組織，自愿對(duì)灌溉用水以及水利工程等進(jìn)行管理與維護(hù)，使灌區(qū)水源得到充分合理利用。相較于政府管理部門，這種民間性質(zhì)的管理組織在用水管理上更具有優(yōu)勢。具體如農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)可以加強(qiáng)供水單位與農(nóng)民之間的聯(lián)系，協(xié)會(huì)可以為用水農(nóng)戶提供真實(shí)、透明、全面的水價(jià)信息、用水信息，讓信息不對(duì)稱問題得到有效解決，同時(shí)也讓水價(jià)改革更加公開、透明[4]。

3.2 改進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)補(bǔ)貼方式

研究與實(shí)踐證明，對(duì)灌區(qū)農(nóng)戶給予水成本補(bǔ)貼、水價(jià)補(bǔ)貼，不僅能夠減輕農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且也能增強(qiáng)農(nóng)民節(jié)水意識(shí)，提高其繳納水費(fèi)的積極性，使灌區(qū)水資源浪費(fèi)嚴(yán)重、水費(fèi)計(jì)收困難等問題得到有效解決。對(duì)此，可以在政府財(cái)政補(bǔ)貼支持的同時(shí)，適當(dāng)?shù)脑黾愚r(nóng)業(yè)用水價(jià)格，以此來獲取更多的建設(shè)資金。具體的做法：根據(jù)灌區(qū)實(shí)際情況以及當(dāng)?shù)氐乃M(fèi)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)核定農(nóng)業(yè)用水價(jià)格，其中的部分損失由國家補(bǔ)貼。在對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，還需根據(jù)灌區(qū)實(shí)際情況科學(xué)選擇最為合適的補(bǔ)貼方式。當(dāng)前常用的補(bǔ)貼方式有暗補(bǔ)、明補(bǔ)以及介于暗補(bǔ)與明補(bǔ)之間的3 種補(bǔ)貼方法。每種補(bǔ)貼方式都有各自的適用情況。從原則上來說，國家在對(duì)用水農(nóng)戶進(jìn)行直補(bǔ)時(shí)應(yīng)采用明補(bǔ)方法，即直接向農(nóng)戶發(fā)放補(bǔ)貼資金，之后將灌溉區(qū)域內(nèi)的水價(jià)適當(dāng)提高，通過提高水價(jià)增強(qiáng)農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)，同時(shí)也讓灌區(qū)的水價(jià)逐漸趨于合理。

3.3 完善農(nóng)業(yè)水價(jià)分?jǐn)倷C(jī)制

灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革是一項(xiàng)綜合、系統(tǒng)且復(fù)雜的工作，水價(jià)改革牽涉到多個(gè)利益群體，涉及多個(gè)部門。因此，在對(duì)灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)進(jìn)行調(diào)整時(shí)，必須要考慮好利益分配以及分?jǐn)倖栴}，避免不必要的糾紛。在改革時(shí)要綜合系統(tǒng)分析各部門以及農(nóng)民群眾的利益，考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力，繼而從調(diào)控水價(jià)、提高水資源利用率這一目標(biāo)出發(fā)，通過多種渠道、多種方式與各利益相關(guān)者進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)，力求制定出一套能使各方都滿意的水價(jià)改革方案[5]。

3.4 建立灌排工程體系

積極將節(jié)水理念落到實(shí)處，支持水價(jià)核定、水費(fèi)收取等工作有序進(jìn)行，配備相對(duì)完善的基礎(chǔ)設(shè)施。伴隨著農(nóng)田水利工程投入力度和建設(shè)力度的加大，用水計(jì)量問題得到顯著改善，但實(shí)際中計(jì)量率仍然處于較低的水平。對(duì)此，應(yīng)充分考量灌溉模式、管理方式以及供水條件等情況，在此基礎(chǔ)上合理劃分計(jì)量單元，配備完善且可靠的計(jì)量設(shè)施，推廣應(yīng)用信息化管理系統(tǒng)?；诖朔N方式，可以有效增強(qiáng)水量使用公正性和均勻性，水費(fèi)繳納工作透明，對(duì)于促進(jìn)水資源合理配置與利用具有積極作用。除此之外，多措并舉，完善配套基礎(chǔ)設(shè)施，結(jié)合配套政策支持，為農(nóng)田水利工程提供充足的資金保障。經(jīng)過統(tǒng)籌安排，圍繞統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)水利工程建設(shè)，便于提升節(jié)水效益，降低農(nóng)業(yè)水費(fèi)支出。推動(dòng)水利投融資體制改革深化，在當(dāng)?shù)刎?cái)政投入支持下，結(jié)合金融扶持政策吸引更多社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)和管理。

4 結(jié)語

推進(jìn)灌區(qū)水價(jià)改革、調(diào)整灌區(qū)水價(jià)政策有助于提升灌區(qū)水資源利用率，促進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。因此，相關(guān)部門要根據(jù)灌區(qū)水價(jià)低、農(nóng)民實(shí)際支付費(fèi)用高等問題重新完善水價(jià)管理機(jī)制，改進(jìn)水價(jià)補(bǔ)貼方式，創(chuàng)新水價(jià)分?jǐn)倷C(jī)制，使水價(jià)引起的各項(xiàng)問題得到有效解決。