新形勢(shì)下農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作探析

安徽省青陽縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法中隊(duì)

□ 江山保

青陽縣位于皖南山區(qū)北部，素有“七山一水一分田，一分道路和莊園”之稱?！笆濉币詠?，青陽縣農(nóng)機(jī)裝備總量快速增長(zhǎng)，農(nóng)機(jī)化作業(yè)水平快速提升。2021年數(shù)據(jù)顯示，主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)到75.57%；農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社16個(gè)，其中綜合性農(nóng)事服務(wù)中心1家，省級(jí)、市級(jí)示范社分別有2家和4家，鄉(xiāng)村農(nóng)機(jī)從業(yè)人員2.5萬人，農(nóng)機(jī)服務(wù)總收入達(dá)1.2億元。然而，農(nóng)機(jī)化安全生產(chǎn)隱患日益加大，農(nóng)機(jī)事故頻發(fā)，迫切需要加強(qiáng)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理工作。

一、現(xiàn)階段農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作存在的突出問題

1.對(duì)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理重要性認(rèn)識(shí)不足。隨著農(nóng)機(jī)化向全程全面發(fā)展，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理的對(duì)象已由單個(gè)農(nóng)戶擴(kuò)展到農(nóng)機(jī)大戶和專業(yè)合作社，老的管理模式已完全不能適應(yīng)新時(shí)期需要。

2.機(jī)構(gòu)改革后職責(zé)權(quán)限不清晰。2021年2月，青陽縣成立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法中隊(duì)，從原農(nóng)機(jī)監(jiān)理轉(zhuǎn)隸6名監(jiān)理人員，農(nóng)機(jī)執(zhí)法權(quán)限隨之移交中隊(duì)，但原農(nóng)機(jī)監(jiān)理機(jī)構(gòu)仍保留了農(nóng)業(yè)機(jī)械登記入戶、牌證管理、年度安全檢驗(yàn)、安全教育培訓(xùn)、農(nóng)機(jī)事故處理等職能。改革后，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理人員編制大幅減少，農(nóng)機(jī)監(jiān)理和農(nóng)機(jī)執(zhí)法各自職責(zé)還沒有理順。

3.農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理法律法規(guī)不健全。我國(guó)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理立法較早，但多年來擴(kuò)容增量較少，還沒有形成專業(yè)性強(qiáng)的農(nóng)機(jī)化法律體系，難以滿足農(nóng)機(jī)化高質(zhì)量發(fā)展的需要。當(dāng)前與農(nóng)機(jī)化有關(guān)的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)道路交通法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》等。然而，《道路交通安全法》只賦予了農(nóng)機(jī)化部門對(duì)拖拉機(jī)實(shí)施牌證管理的行政許可權(quán)和行政處罰權(quán)，沒有賦予上路執(zhí)法檢查權(quán)，監(jiān)管手段有限，常規(guī)監(jiān)管執(zhí)法很難。自2011年停止變型拖拉機(jī)入戶登記后，青陽縣目前還有大量外省入戶變拖，主要從事運(yùn)輸作業(yè)，違法載人、無牌行駛、無證駕駛等嚴(yán)重違法行為得不到有效遏制。

4.農(nóng)機(jī)監(jiān)理隊(duì)伍和基礎(chǔ)設(shè)施都比較薄弱。一是監(jiān)理執(zhí)法人員年齡偏大，退休減員也很嚴(yán)重。2021年機(jī)構(gòu)改革后，青陽縣農(nóng)機(jī)綜合服務(wù)中心總編制14個(gè)，從事監(jiān)理的8人，其中，年齡最大59歲，最年輕43歲，平均年齡50歲；從1996年以來，26年中只有在2020年招錄了一名新人，后來又考入別的單位；在目前的實(shí)際在編9人中，其中的8名監(jiān)理人員還要承擔(dān)農(nóng)機(jī)化管理、農(nóng)機(jī)化推廣和農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼等工作。二是在農(nóng)機(jī)化不斷向廣度和深度進(jìn)軍的形勢(shì)下，依靠一支平均年齡達(dá)50歲的8人監(jiān)理隊(duì)伍，管理全縣7.5萬臺(tái)套農(nóng)機(jī)具顯然力不從心。

二、加快推進(jìn)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作探討

（一）充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理的重要意義

1.從全局看，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作能有效促進(jìn)農(nóng)村和諧發(fā)展。龐大的農(nóng)機(jī)從業(yè)人員思想意識(shí)和文化素質(zhì)相對(duì)較高，在農(nóng)村社會(huì)中是一支不可忽視的力量。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作規(guī)范化開展，有利于提升農(nóng)民綜合素質(zhì)，增強(qiáng)群眾法治意識(shí)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展。

2.從行業(yè)看，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作能更有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作通過規(guī)范農(nóng)機(jī)作業(yè)和農(nóng)機(jī)維修，減少了機(jī)械故障和安全事故發(fā)生，有利于提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提質(zhì)增效，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保駕護(hù)航。

3.從自身看，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作能更好保障農(nóng)機(jī)化高質(zhì)量發(fā)展。新時(shí)期農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理的職能范圍大幅度拓展延伸。一方面，要對(duì)拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)等實(shí)行牌證管理，還需要將植保無人飛機(jī)、茶葉機(jī)械、糧食烘干等各環(huán)節(jié)機(jī)械化納入有效監(jiān)管。另一方面，為順應(yīng)農(nóng)機(jī)化高質(zhì)高效發(fā)展要求，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理還需引導(dǎo)農(nóng)機(jī)手規(guī)范操作，促進(jìn)農(nóng)機(jī)化高質(zhì)高效運(yùn)行。

（二）厘清各部門職責(zé)權(quán)限齊抓共管

1.行政執(zhí)法概念。指行政主體依照行政執(zhí)法程序及有關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)具體事件進(jìn)行處理的具體行政法律行為，是為了保證行政法規(guī)有效執(zhí)行，對(duì)特定人和事件所做的具體行政行為。按照行政執(zhí)法的行為方式，可劃分為行政處理、行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行等。

2.農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理主要職責(zé)。主要承擔(dān)各類農(nóng)業(yè)機(jī)械的安全技術(shù)檢驗(yàn)、駕駛（操作）人員考核和核發(fā)牌證等安全監(jiān)督管理工作；貫徹執(zhí)行農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)的方針、政策、法規(guī)、條例、辦法；農(nóng)機(jī)事故的調(diào)查處理，分析農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)形勢(shì)，落實(shí)事故防范措施。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管是法律法規(guī)賦予農(nóng)機(jī)化主管部門的法定職責(zé)，《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》第20條規(guī)定，國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門和縣級(jí)以上地方人民政府主管農(nóng)業(yè)機(jī)械化工作的部門，應(yīng)當(dāng)按照安全生產(chǎn)、預(yù)防為主的方針，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械安全使用的宣傳、教育和管理。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)的主要業(yè)務(wù)是源頭管理，包括拖拉機(jī)和聯(lián)合收割機(jī)牌證管理、安全技術(shù)檢驗(yàn)、駕駛?cè)笋{駛證管理、安全隱患排查整改、安全宣傳教育、農(nóng)機(jī)事故調(diào)查處理等。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理依法實(shí)施行政許可，依據(jù)法律法規(guī)賦予的職責(zé)權(quán)限實(shí)施牌證管理、安全技術(shù)檢驗(yàn)、農(nóng)機(jī)事故調(diào)查處理等行政行為，應(yīng)屬行政執(zhí)法范疇。

3.農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法（農(nóng)機(jī)執(zhí)法）主要職責(zé)。新一輪機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)業(yè)各項(xiàng)行政執(zhí)法職能整合為綜合行政執(zhí)法，主要是將行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制職能整合，行政處理、行政監(jiān)督檢查等職能多數(shù)保留在原職能部門，可能主要目的是強(qiáng)化實(shí)施行政處罰的規(guī)范化，全面推進(jìn)法治化建設(shè)。筆者認(rèn)為，目前農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法（農(nóng)機(jī)執(zhí)法）主要職責(zé)是實(shí)施行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制，強(qiáng)調(diào)對(duì)違法行為的行政處罰，履行職能應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行；開展執(zhí)法檢查（巡查）的目的，是積極主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并糾正有關(guān)違法違規(guī)行為，不能等同于主管部門開展的全面行政監(jiān)督檢查。比如說，農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)檢查有些方面只是屬于行政決定的范疇，并沒有具體的法律法規(guī)規(guī)定。

4.二者相輔相成需要在工作中高度契合。農(nóng)機(jī)監(jiān)理機(jī)構(gòu)需要依托農(nóng)機(jī)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力量，對(duì)違章載人、無牌行駛、無證駕駛、非法拼裝、制售假冒偽劣產(chǎn)品等違法行為形成法律震懾，從源頭上消除安全隱患，杜絕農(nóng)機(jī)安全事故發(fā)生。農(nóng)機(jī)執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要聯(lián)合農(nóng)機(jī)監(jiān)理機(jī)構(gòu)，依托其多年來積累的監(jiān)理臺(tái)賬、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)等開展農(nóng)機(jī)行政執(zhí)法和檢查，達(dá)到有的放矢、事半功倍的效果。某種程度上說，規(guī)范后的農(nóng)機(jī)執(zhí)法（行政處罰、行政強(qiáng)制職能）還是要服務(wù)于農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理承擔(dān)農(nóng)機(jī)行業(yè)的全面監(jiān)管。當(dāng)然，有些地方將農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)（職能）整體劃入農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這樣只需明確內(nèi)部崗位職責(zé)，做好統(tǒng)籌安排就可以。

5.加強(qiáng)農(nóng)機(jī)監(jiān)理隊(duì)伍體系建設(shè)。努力培養(yǎng)一支懂法律、精業(yè)務(wù)，作風(fēng)過硬，執(zhí)法文明，服務(wù)熱情的農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理隊(duì)伍，提升依法行政能力和服務(wù)水平。在國(guó)家行政法規(guī)所授職權(quán)下，對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)和農(nóng)機(jī)駕駛?cè)藛T行使安全監(jiān)督管理職能，不斷提升依法行政能力和服務(wù)水平。一要切實(shí)解決編制人員不足問題；二要適應(yīng)新形勢(shì)，抓好農(nóng)機(jī)監(jiān)理人員法律法規(guī)和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)；三要加強(qiáng)制度建設(shè)，明確崗位職責(zé)；四要加大資金支持，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)機(jī)監(jiān)理裝備建設(shè)。

三、建立農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作長(zhǎng)效機(jī)制

站在推進(jìn)農(nóng)機(jī)化高質(zhì)量發(fā)展的高度，當(dāng)前和今后一段時(shí)期，必須盡快建立健全農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理法律法規(guī)和規(guī)章制度。

1.拓展法律規(guī)范的范圍種類。比如對(duì)植保無人機(jī)、履帶旋耕機(jī)、插秧機(jī)、糧食烘干機(jī)等比較成熟的機(jī)械，制定統(tǒng)一的規(guī)章制度、安全標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，納入規(guī)范化管理，明確技術(shù)要求，規(guī)范操作行為，提高農(nóng)機(jī)質(zhì)量安全和操作使用水平。其中，植保無人機(jī)是否歸口農(nóng)業(yè)部門管理有待明確。

2.加快制定農(nóng)業(yè)機(jī)械以舊換新和報(bào)廢回收辦法。完善農(nóng)機(jī)禁用和報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范農(nóng)機(jī)回收解體或銷毀的程序和方法，促進(jìn)農(nóng)機(jī)更新?lián)Q代和節(jié)能降耗；加快制定農(nóng)機(jī)安全標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，目前農(nóng)機(jī)報(bào)廢已經(jīng)納入農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼范疇，但涉及面窄、約束條件多，難以實(shí)現(xiàn)節(jié)能增效、減排環(huán)保、保障安全，探索建立符合我國(guó)特點(diǎn)的強(qiáng)制報(bào)廢法規(guī)，確保其安全高效作業(yè)。Θ