公立醫(yī)院監(jiān)察對象認定研究

吳仕清

(福建醫(yī)科大學(xué)紀委紀檢監(jiān)察室，福建福州350122)

《中華人民共和國憲法》(2018年修正版)和《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)的施行，確立了我國國家監(jiān)察體制，實現(xiàn)了對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督全覆蓋?！侗O(jiān)察法》等相關(guān)法律文件關(guān)于公立醫(yī)院監(jiān)察對象的規(guī)定使用了多種表述，例如，《監(jiān)察法》總則中使用“所有行使公權(quán)力的公職人員”概念，分則中使用“公辦的衛(wèi)生醫(yī)療單位中從事管理的人員”概念。對這些概念內(nèi)涵和外延的理解不同，實踐中容易導(dǎo)致公立醫(yī)院監(jiān)察對象難以識別、適用問題。國家監(jiān)察體制改革前，依照行政監(jiān)察法的規(guī)定，行政監(jiān)察對象主要是行政機關(guān)及其工作人員，還沒有做到對所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋，監(jiān)察范圍過窄?！侗O(jiān)察法》施行后，實現(xiàn)了對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。但是，“全覆蓋”不是“啥都管”，一些地方監(jiān)察機關(guān)將普通教師、醫(yī)生和公務(wù)用車司機也列為監(jiān)察對象，甚至連普通群眾也要管的做法，就偏離了監(jiān)察機關(guān)的工作職責，也使“全覆蓋”失去了本身應(yīng)有的震懾效應(yīng)[1]。因此，監(jiān)察對象的認定十分重要，面對公立醫(yī)院復(fù)雜的組織機構(gòu)和人員組成，亟待明確監(jiān)察對象識別標準。筆者通過解讀相關(guān)法律規(guī)定，分析確定監(jiān)察對象識別的標準，結(jié)合公立醫(yī)院的組織機構(gòu)和人員組成特點，深入探究醫(yī)院監(jiān)察對象的認定，對監(jiān)察機關(guān)正確履行職責具有理論和實踐意義。

一、公立醫(yī)院監(jiān)察對象認定的現(xiàn)行規(guī)定與不足

(一)公立醫(yī)院監(jiān)察對象認定的相關(guān)規(guī)定

2018年3月施行的《監(jiān)察法》第一條、第三條將監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督對象表述為所有行使公權(quán)力的公職人員，第十五條第四項將公辦醫(yī)療衛(wèi)生單位的監(jiān)察對象表述為從事管理的人員。2018年4月施行的《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》進一步明確公辦醫(yī)療衛(wèi)生單位中“從事管理的人員”具體包括從事領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理、監(jiān)督等活動的人員，該表述與全國人大常委會關(guān)于刑法第九十三條解釋中的國家工作人員定義相類似。2020年7月1日，作為《監(jiān)察法》配套的《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》(以下簡稱《公職人員政務(wù)處分法》)施行，該法也將監(jiān)察對象表述為“行使公權(quán)力的公職人員”，并在第二條明確公職人員為監(jiān)察法第十五條規(guī)定的人員。2021年9月施行的《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》(以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》)，在監(jiān)察法規(guī)定基礎(chǔ)上，進一步廓清公職人員外延，對監(jiān)察法規(guī)定的六類監(jiān)察對象逐項進行細化，將《監(jiān)察法》第十五條第四項所稱公辦醫(yī)療衛(wèi)生單位中“從事管理的人員”細化為“從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等工作的人員”，同時將在依法組建的評標、談判等組織中，代表國家機關(guān)、事業(yè)單位等臨時履行公共事務(wù)組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責的人員也納入監(jiān)察對象范圍[2]。2018年3月，中央紀委國家監(jiān)委法規(guī)室編寫出版的《中華人民共和國監(jiān)察法釋義》(以下簡稱《監(jiān)察法釋義》)，對公辦醫(yī)療衛(wèi)生單位中從事管理的人員進行概括和列舉式闡釋，將從事管理的人員分為五類，包括領(lǐng)導(dǎo)班子成員、國家工作人員、中層管理人員(包括管理崗六級以上職員)、基層管理人員和臨時從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的人員，并提出根據(jù)實踐發(fā)展，從事管理人員范圍可以不斷豐富完善[3]。

(二)公立醫(yī)院監(jiān)察對象認定規(guī)定的不足

1.監(jiān)察對象識別標準不夠清晰。《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》及相關(guān)釋義使用“行使公權(quán)力的公職人員”“從事管理的人員”“從事領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理、監(jiān)督等活動的人員”“從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的其他職員”等相對概括性概念，難以確定這些概念的內(nèi)涵和外延是否一致，該如何理解；公職人員與從事管理的人員是否包括編外人員；醫(yī)院的普通醫(yī)生、公務(wù)車駕駛員以及車隊長是否屬于監(jiān)察對象。囿于立法語言的高度概括性和抽象性，這些規(guī)定雖然明確但不具體，關(guān)于監(jiān)察對象界定標準相對寬泛，未明確“公職人員”概念，未對“從事管理的人員”做出清晰界定，導(dǎo)致實踐中公立醫(yī)院監(jiān)察對象認定難度大。

2.監(jiān)察對象界定范圍有待商榷。首先，《監(jiān)察法釋義》將公立醫(yī)院的中層管理人員限定為管理崗六級以上職員，范圍偏窄。以公辦省屬醫(yī)院為例，該單位的黨政中層管理人員包括科級正職和科級副職，分別對應(yīng)管理崗位七級和八級。若將中層管理人員限定為六級以上，則無法全部囊括公立醫(yī)院的中層管理人員。其次，《監(jiān)察法釋義》提出的動態(tài)識別標準具有實踐指導(dǎo)意義，但同時應(yīng)認識到監(jiān)察對象可以動態(tài)認定，而識別標準一定是靜態(tài)的、明確的、清晰的，否則實踐中將難以操作。

3.《監(jiān)察法釋義》的效力存在一定局限性。中央紀委國家監(jiān)委法規(guī)室作為法律起草者，所編寫的《監(jiān)察法釋義》在一定程度對全國監(jiān)察機關(guān)開展監(jiān)察工作具有指導(dǎo)性和權(quán)威性，發(fā)揮答疑釋惑作用[4]。但是根據(jù)1981年6月10日通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強法律解釋工作的決議》第一條規(guī)定，對《監(jiān)察法》具體條款本身進一步明確界限或作出補充規(guī)定的主體為全國人大常委會。中央紀委國家監(jiān)委無權(quán)對《監(jiān)察法》第十五條中“從事管理的人員”進行法律解釋，即中央紀委國家監(jiān)委法規(guī)室關(guān)于公辦醫(yī)療衛(wèi)生單位中從事管理的人員的闡釋，本質(zhì)上不屬于立法解釋，屬于政策范圍[5]。在以審判為中心的訴訟制度背景下，監(jiān)察機關(guān)必須嚴格遵照憲法和法律開展監(jiān)察工作，其調(diào)查職務(wù)犯罪收集的證據(jù)、調(diào)查程序等，最終需要通過、也必須通過法庭審理來檢驗[6]。

二、監(jiān)察對象的識別標準分析

監(jiān)察對象識別標準是認定監(jiān)察對象的關(guān)鍵，要理清公立醫(yī)院監(jiān)察對象的范圍，必須先明確監(jiān)察對象的識別標準。目前學(xué)界對監(jiān)察對象識別標準存在不同看法。其一是“身份標準”，強調(diào)公職人員身份是認定監(jiān)察對象的關(guān)鍵，只要是公職人員，就必然能夠行使公共權(quán)力。其二是“行為標準”，強調(diào)行使公權(quán)力是認定監(jiān)察對象的核心要素，不在乎行使公權(quán)力者是否具有公職人員身份。其三是“身份+行為標準”，強調(diào)監(jiān)察對象首先必須具有公職人員身份，其次看是否行使公權(quán)力[7]。

學(xué)界探討的監(jiān)察對象識別標準各有側(cè)重點，要準確界定監(jiān)察對象范圍，應(yīng)從監(jiān)察體制改革目標和《監(jiān)察法》立法目的中尋求標準。《監(jiān)察法》及相關(guān)規(guī)定從形式上主要形成了兩個方面的識別標準。一是《監(jiān)察法》第六條指出監(jiān)察工作的目標是“有效制約和監(jiān)督權(quán)力”，監(jiān)察體制改革的重點任務(wù)是整合反腐敗資源，構(gòu)建有效監(jiān)督制約公權(quán)力運行的機制，實現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋。據(jù)此，形成了監(jiān)察對象識別標準為“行為標準”，即所有公權(quán)力的行使者都應(yīng)納入監(jiān)察對象范圍。二是《監(jiān)察法》和《公職人員政務(wù)處分法》第一條提出了立法目的，即加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》第三條明確了監(jiān)察機關(guān)依法對所有行使公權(quán)力的公職人員開展監(jiān)察。據(jù)此，形成了監(jiān)察對象的識別標準為“身份標準”，即所有行使公權(quán)力的公職人員是監(jiān)察對象。前者關(guān)注行使公權(quán)力這一行為，不強調(diào)行使公權(quán)力人員的身份，后者更注重公職人員的身份，認為具備公職人員身份是認定監(jiān)察對象的關(guān)鍵。

筆者認為“行為標準”更有利于把握監(jiān)察對象實質(zhì)，符合《監(jiān)察法》立法目的和監(jiān)察體制改革目標。首先，從《監(jiān)察法》立法目的上看，《監(jiān)察法》第十五條對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察范圍進行界定，其中與監(jiān)察對象范圍關(guān)系最密切的是“監(jiān)察機關(guān)對公職人員和有關(guān)人員進行監(jiān)察”。從語義上看，該規(guī)定明確將監(jiān)察對象范圍擴大到公職人員以外的其他人員，即監(jiān)察對象范圍大于公職人員。如果采用“身份標準”和“身份+行為標準”，那么會將行使公權(quán)力的非公職人員排除，縮小了監(jiān)察對象范圍。實際上，“從事管理”“從事領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理和監(jiān)督等活動”以及“從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)”等表述，本質(zhì)都是對公權(quán)力的行使。其次，監(jiān)察體制改革確立的監(jiān)察制度是對當今權(quán)力制約形式的一個新探索。改革后的監(jiān)察體制將政府的監(jiān)察部門、檢察院查處貪污賄賂等反腐敗資源力量整合至監(jiān)察機關(guān)，由監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)，形成全覆蓋、統(tǒng)一的權(quán)力監(jiān)督格局，進一步加強權(quán)力運行的監(jiān)督和制約?！侗O(jiān)察法》是一部將公權(quán)力關(guān)進制度籠子的基本法律，它關(guān)注的不僅是“公職人員”這類人，更關(guān)注“公權(quán)力”這件事。因此，“行使公權(quán)力”是識別監(jiān)察對象的核心要素，公立醫(yī)院監(jiān)察對象范圍應(yīng)根據(jù)行使公權(quán)力的情況來認定。

何為公權(quán)力？《監(jiān)察法》中未對公權(quán)力的內(nèi)涵和外延進行明確界定，學(xué)界對公權(quán)力也有不同的認識，有學(xué)者認為公權(quán)力可以根據(jù)屬性劃分為國際公權(quán)力、國家公權(quán)力和社會公權(quán)力[8]。還有學(xué)者認為公權(quán)力應(yīng)當具備來源正當性、公益性以及強制性等特征[9]。在當前的法律詞匯中，“公務(wù)”一詞與公權(quán)力關(guān)系最密切，《監(jiān)察法》第十五條第二項也采用“從事公務(wù)”表述。關(guān)于公務(wù)的解讀，2003年《全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀要》規(guī)定，從事公務(wù)是指代表國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位和人民團體等履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和管理等職責。公務(wù)主要表現(xiàn)為與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理國有財產(chǎn)的職務(wù)活動。那些不具備職權(quán)內(nèi)容的勞務(wù)活動、技術(shù)服務(wù)工作，一般不認為是公務(wù)。筆者認為可以參考最高人民法院關(guān)于公務(wù)的解讀，將《監(jiān)察法》意義上的公權(quán)力概括為代表國家機關(guān)、國有企事業(yè)單位等履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和管理等職責，開展與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)的活動。那些不具備職權(quán)內(nèi)容的專業(yè)技術(shù)服務(wù)、勞務(wù)等活動不視為行使公權(quán)力，如公辦學(xué)校普通老師的教學(xué)行為、公立醫(yī)院普通醫(yī)生的執(zhí)業(yè)行為等。同時，應(yīng)區(qū)分公辦單位教師、醫(yī)生等利用專業(yè)知識，代表醫(yī)院臨時從事管理事務(wù)的情形，例如作為評標委員會、詢價小組的成員，臨時參與評標或者采購活動的行為，應(yīng)視為《監(jiān)察法》上的行使公權(quán)力。

三、公立醫(yī)院監(jiān)察對象的認定

《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定，事業(yè)單位主要是為了社會公益目的，由國家機關(guān)或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的社會服務(wù)組織。公立醫(yī)院屬于典型的事業(yè)單位，代表國家提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，必然享有《監(jiān)察法》意義上的公權(quán)力。同時醫(yī)院組織機構(gòu)復(fù)雜，包含臨床科室、醫(yī)技科室、黨政職能部門以及研究院(所)等，其中也存在部分不具備職權(quán)內(nèi)容的專業(yè)技術(shù)、勞務(wù)服務(wù)等活動，不屬于《監(jiān)察法》意義上的公權(quán)力。因此，公立醫(yī)院的工作人員并非都是監(jiān)察對象，需分類認定。

(一)公立醫(yī)院人員分類

1.從人員身份分類。公立醫(yī)院工作人員包括事業(yè)單位編制人員和編制外工作人員，其中編制外工作人員還可以進一步細分為合同制、勞務(wù)派遣工作人員等。不同身份的工作人員分布于管理、專業(yè)技術(shù)和工勤等不同崗位。

2.從崗位設(shè)置分類。根據(jù)2007年3月19日人事部、衛(wèi)生部印發(fā)的《關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)單位崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》等規(guī)定，公立醫(yī)院的工作人員包括管理、專業(yè)技術(shù)和工勤技能人員。

(二)公立醫(yī)院監(jiān)察對象的范圍

如前所述，公立醫(yī)院組織機構(gòu)、人員組成復(fù)雜，應(yīng)依據(jù)監(jiān)察對象識別標準來認定，即判斷公立醫(yī)院工作人員是否屬于監(jiān)察對象，主要看其是否行使公權(quán)力，所涉嫌的職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪是否損害了公權(quán)力的廉潔性。

1.從人員身份分類。根據(jù)“行為標準”，公立醫(yī)院監(jiān)察對象的認定與工作人員的身份無必然聯(lián)系，核心在于是否行使公權(quán)力。因此，不論是編內(nèi)工作人員，還是合同制、勞務(wù)派遣人員，只要行使與職務(wù)職權(quán)相關(guān)的公權(quán)力，就應(yīng)當納入監(jiān)察對象范圍。

2.從崗位設(shè)置分類。公立醫(yī)院管理崗位是指擔負領(lǐng)導(dǎo)職責或者管理任務(wù)的工作崗位，代表醫(yī)院履行管理、監(jiān)督等職權(quán)，根據(jù)“行為標準”，管理崗位全體人員屬于監(jiān)察對象。而專業(yè)技術(shù)和工勤技能崗位屬于提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)和勞務(wù)服務(wù)的崗位，這些崗位人員一般不認定為監(jiān)察對象。如果專業(yè)技術(shù)、工勤技能人員存在其他兼職情況，則應(yīng)根據(jù)“行為標準”具體分析。例如公立醫(yī)院醫(yī)生為專業(yè)技術(shù)崗位人員，醫(yī)生開具處方用的是自己的職業(yè)技能，與醫(yī)院公權(quán)力無關(guān)，一般不認定為監(jiān)察對象。但是，如果醫(yī)生同時還兼任科室行政主任，那么其承擔著科室內(nèi)部管理職責，如決定科室內(nèi)部績效分配等，此時應(yīng)認定為監(jiān)察對象。再如，公務(wù)車輛駕駛員為工勤技能崗位工作人員，其從事的是勞務(wù)活動，一般不認定為監(jiān)察對象，但是，如果該駕駛員同時兼任車隊隊長，那么其承擔著車隊內(nèi)部的管理職責，此時應(yīng)認定為監(jiān)察對象。

實踐中還應(yīng)注意“動態(tài)監(jiān)察對象”的情形，即公立醫(yī)院專業(yè)技術(shù)或工勤人員有時屬于監(jiān)察對象，有時又不屬于監(jiān)察對象，此時認定的核心標準為“是否行使公立醫(yī)院的公權(quán)力”。例如，公立醫(yī)院非中共黨員醫(yī)生李某接受醫(yī)藥代表10萬元回扣，因醫(yī)生未直接經(jīng)手藥品銷售，其開處方行為屬于專業(yè)執(zhí)業(yè)行為，而不是醫(yī)院的公權(quán)力。因此，李某不屬于監(jiān)察對象，不構(gòu)成受賄罪，而應(yīng)當認定為非國家工作人員受賄罪，屬于公安機關(guān)管轄的罪名。醫(yī)院人事部門依據(jù)醫(yī)生職業(yè)行為規(guī)范等規(guī)定作出處理后，移送公安機關(guān)處理。但是，同樣是非中共黨員醫(yī)生李某，當他受醫(yī)院委派，作為藥品采購小組成員，代表醫(yī)院采購藥品，此時李某行使的是醫(yī)院公權(quán)力，屬于監(jiān)察對象。如果李某接受藥商代表“好處費”，那么該問題線索應(yīng)由監(jiān)察機關(guān)依法調(diào)查處置。關(guān)于派出的醫(yī)務(wù)人員是否屬于監(jiān)察對象問題，也可依據(jù)“行為標準”來確定。以社區(qū)養(yǎng)老為例，存在政府、企業(yè)等多方主體參與提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，如果是私立醫(yī)院派出的醫(yī)務(wù)人員，則不存在行使公權(quán)力情形，該醫(yī)務(wù)人員不屬于監(jiān)察對象；如果是公立醫(yī)院派出的醫(yī)務(wù)人員，此時應(yīng)根據(jù)醫(yī)務(wù)人員是否行使醫(yī)院公權(quán)力情況具體分析，若該醫(yī)務(wù)人員僅提供專業(yè)技術(shù)的醫(yī)療服務(wù)，一般不認定為監(jiān)察對象。

綜上，公立醫(yī)院監(jiān)察對象范圍為管理崗位全體人員以及其他代表醫(yī)院行使公權(quán)力的人員，具體包括醫(yī)院黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員，黨政職能部門管理人員，臨床醫(yī)技科室、研究院(所)、中心和機構(gòu)等主任、副主任和秘書，病區(qū)護士長、副護士長等，也包括受醫(yī)院委派或者選定承擔臨時性管理事務(wù)的專業(yè)技術(shù)和工勤技能人員。

四、總 結(jié)

公立醫(yī)院監(jiān)察對象的認定是監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責的基礎(chǔ)。筆者以《監(jiān)察法》《監(jiān)察法釋義》等關(guān)于監(jiān)察對象的規(guī)定為依據(jù)，通過分析界定監(jiān)察對象的識別標準，進一步明確了公立醫(yī)院監(jiān)察對象的范圍。實踐中，公辦高校、國有企業(yè)等單位的監(jiān)察對象也可依據(jù)“行為標準”來認定。