中韓黃海劃界爭端及我國法律應(yīng)對研究

馬 天 能開放

（1.青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810007；2.中國政法大學(xué) 國家安全研究院，北京 100088）

黃海雖為半封閉邊緣海，但其重要的戰(zhàn)略地位以及豐富的生物資源和能源儲備使其成為我國海上安全的重點(diǎn)保障對象。當(dāng)前，我國在黃海海域主要同韓國存在海上劃界爭議及由此引發(fā)的捕魚權(quán)糾紛。由于《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）對于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的邊界設(shè)定較為寬泛，導(dǎo)致黃海海域的寬度難以同時滿足中韓兩國對于“二百海里”水域的管轄權(quán)聲索。[1]同時，在聯(lián)合國框架下生效的《大陸架公約》對沿海國所享有的大陸架權(quán)利之規(guī)定又與《公約》存在不同，加之中國和韓國各自國內(nèi)海洋法在立法時所秉持的國家利益考量不同，從而使得兩國在黃海海域大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海上劃界原則上存在較大的法定差異。此外，《中韓漁業(yè)協(xié)定》的內(nèi)容瑕疵與韓國海警長期針對中國漁民的海上暴力執(zhí)法共同導(dǎo)致并加劇了兩國在黃海海域捕魚權(quán)問題上的分歧和沖突。在此大背景下，我國應(yīng)積極通過法律手段切實(shí)維護(hù)我國在黃海海域的國家海上安全與漁民合法權(quán)益，并亟待破解諸如《中華人民共和國海洋基本法》（以下簡稱《海洋基本法》）缺位、海洋立法缺乏靈活性、海上執(zhí)法武力使用規(guī)則不完善等問題。中韓作為一衣帶水的友好鄰邦，在法律框架內(nèi)和平解決黃海海域劃界問題及由此衍生的一系列爭議不僅有助于東北亞地區(qū)的穩(wěn)定，也有利于兩國國家海上安全的維護(hù)和漁民權(quán)益的鞏固。[2]

一、中韓黃海劃界問題的核心焦點(diǎn)

中國與韓國是隔黃海相望的鄰邦，在1895 年《馬關(guān)條約》簽訂之前，基于彼此間穩(wěn)定的“宗藩關(guān)系”，兩國軍艦和漁船均可自由行駛于黃海海域，雙方從未因黃海劃界或資源利用問題引起過紛爭。中韓兩國的黃海劃界問題源起于“日韓合并”事件后日本政府的介入，實(shí)際擴(kuò)大于“朝鮮戰(zhàn)爭”后歷屆韓國政府在“冷戰(zhàn)”思維和民族主義情緒影響下而頒布的海洋法案，以及韓國海警依據(jù)這類法律法規(guī)和政策對中國漁民所實(shí)施的一系列暴力執(zhí)法活動。[3]從整體上看，中韓黃海劃界問題的核心焦點(diǎn)可概括為以下兩點(diǎn)：兩國在大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃界原則上存在沖突，以及在爭議水域內(nèi)頻發(fā)捕魚權(quán)糾紛。

（一）兩國針對黃海劃界問題之國內(nèi)法主張

中韓兩國同為《公約》的締約國，因此《公約》的相關(guān)內(nèi)容也為中韓兩國各自的國內(nèi)法所承認(rèn)。但值得注意的是，由于《公約》第57 條和第76 條分別賦予了沿海國享有從測算領(lǐng)海寬度基線起延展寬度達(dá)200 海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架區(qū)域之管轄權(quán)，[4]故對于海域?qū)挾葍H有104～400 海里的黃海海域而言，《公約》規(guī)定的適用勢必會引起兩國對于具體管轄范圍的邊界劃分之爭。而中韓兩國對《公約》規(guī)定的解讀和態(tài)度又以國內(nèi)法的形式予以呈現(xiàn)，因此兩國的國內(nèi)立法主張可被視作中韓黃海劃界問題產(chǎn)生的重要源起之一。

國內(nèi)法是我國主張黃海劃界原則的重要法理支撐。為維護(hù)我國歷史性與正當(dāng)性海洋主權(quán)及利益，當(dāng)前我國現(xiàn)行的海洋法律法規(guī)主要包括：《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》（以下簡稱《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》）《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》（以下簡稱《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》）《中華人民共和國海島保護(hù)法》《中華人民共和國海警法》（以下簡稱《海警法》）等。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界問題上，我國歷來主張公平原則，即一切能夠?qū)е鹿浇Y(jié)果的規(guī)則和方法都是公平原則的體現(xiàn)。因此，我國主張中韓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界問題應(yīng)考慮海岸線比例、歷史性權(quán)利、漁業(yè)資源分布及其他能夠影響公平結(jié)果的相關(guān)因素。誠如我國《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第2 條第3 款規(guī)定：“中華人民共和國與海岸相鄰或者相向國家關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主張重疊的，在國際法的基礎(chǔ)上按照公平原則以協(xié)議劃定界限?！痹摋l款可被視為我國主張秉持公平原則進(jìn)行海洋劃界的國內(nèi)法依據(jù)。

韓國在1970 年頒布的《大韓民國海底礦物資源開發(fā)法》中確立了中間線和自然延伸并用的大陸架劃界原則。韓國主張黃海海域?qū)賳我淮箨懠埽淮箨懠懿粦?yīng)以自然延伸原則劃界，而應(yīng)采用中間線原則。1977 年韓國頒布并實(shí)施了《大韓民國領(lǐng)海法》，并于1996 年頒布了《大韓民國排他性經(jīng)濟(jì)海域法》。二者均規(guī)定在無特殊協(xié)定的情況下，韓國方面應(yīng)當(dāng)在與海上相鄰或相向國家解決海洋利益重疊區(qū)內(nèi)的劃界問題時適用等距離/中間線原則。但韓國在未與中國簽訂劃界協(xié)議的情況下，單方面提出適用等距離線劃定中韓海洋邊界，這在國際法上是沒有依據(jù)的。[5]《公約》中并沒有支持當(dāng)事國單方面決定以等距離線來劃定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架作為最終界限的條文。[6]同時，韓國方面為實(shí)現(xiàn)其國家海上利益的最大化，在不同海域適用不同的劃界原則，如在面向中國的黃海海域主張中間線原則，而在同日本存在爭議的海域（日本海）則要求依據(jù)大陸架的自然延伸進(jìn)行劃界。[7]

由此可見，中韓兩國國內(nèi)法在黃海劃界問題上的分歧較大，且韓國方面對于國家利益的考量已使其國內(nèi)法相關(guān)規(guī)定背離了《公約》的基本精神，亦對中國的國家海上安全與海洋利益造成了侵害，不利于中韓海上合作的可持續(xù)發(fā)展。

（二）兩國針對大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃界原則差異

沿海國家間對于相鄰海域大陸架及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海上劃界工作是具體且關(guān)乎彼此國家海上安全與海洋利益的，因此這項(xiàng)工作的開展與協(xié)商往往需要依據(jù)一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)，并基于各方均認(rèn)可的劃界方法才能達(dá)成真正意義上的共識。但由于《公約》和《大陸架公約》對于大陸架的劃分原則存在條款規(guī)定上的差異，前者主張通過沿海國之間的雙邊或多邊協(xié)議進(jìn)行分割，后者則承認(rèn)以等距離劃分為核心的中間線原則。同時，《公約》對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃界原則并未作出唯一性解釋，這就導(dǎo)致公平性原則和中間線原則為不同的國家所主張或?qū)嶋H采納。[8]因此，當(dāng)前我國同韓國之間尚未就黃海海域大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃界原則及具體方法形成一致意見。

首先，我國與韓國在黃海大陸架的劃界原則上存在重大分歧。雖然兩國始終主張應(yīng)在《公約》框架下解決這一問題，但韓國方面對《公約》及《大陸架公約》相關(guān)條款作出的任意解釋始終只是為了獲取更多利益，無助于爭議的根本解決。中國與韓國隔黃海相望，但我國在黃海海域的海岸線長度數(shù)倍于韓國，且黃海大陸架發(fā)端于我國，呈自然延伸狀輻射向韓國方向。因此，我國政府多次重申了中國對于黃海大陸架的劃分是以公平原則為核心，在兼顧雙方利益和安全需要的基礎(chǔ)上以協(xié)議形式實(shí)施。[9]但韓國方面則對《公約》中的規(guī)定進(jìn)行泛化，認(rèn)為所謂公平原則應(yīng)優(yōu)先重視等距離/中心線原則的適用，完全罔顧中國在黃海海域的歷史性主權(quán)以及擁有高比例海岸線的事實(shí)。此外，部分韓國海洋法學(xué)界學(xué)者，如Kang shin suk[10]認(rèn)為黃海大陸架是海底單一性質(zhì)大陸架，因此其作為一個整體并不適用自然延伸原則，以中間線原則進(jìn)行劃分才具公平性。但這一觀點(diǎn)明顯有悖于黃海大陸架的自然形成歷史和方式，且從地質(zhì)學(xué)視角剖析部分韓國學(xué)者的主張，可知一旦以中間線原則為標(biāo)準(zhǔn)對黃海大陸架進(jìn)行劃界，則黃海海域大部分的海底石油資源都將被劃入韓方范圍。[11]由此可知，韓方堅(jiān)持等距離/中間線原則的核心意圖即在于獲得黃海大陸架中段和東段豐富的海底油氣資源的控制權(quán)。

其次，由于《公約》對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界原則的規(guī)定較為模糊，公平原則和中間線原則均為其所默許。[12]因此，中韓兩國在對黃海海域的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)重疊水域進(jìn)行劃分時也存在著同大陸架劃分相一致的分歧，即中方主張適用公平原則，而韓國方面則堅(jiān)持中間線原則。我國歷屆政府和國內(nèi)立法在這一問題上均秉持公平原則，因?yàn)辄S海海域的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界不僅僅是簡單的對管轄范圍進(jìn)行界定，還關(guān)乎沿岸國的歷史性權(quán)利、底土能源利益、生物資源稟賦、海岸線占比以及沿海經(jīng)濟(jì)狀況和人口分布等多重因素。[13]基于全方面的綜合考量，我國始終認(rèn)為黃海海域?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的劃分原則應(yīng)在充分考慮中韓雙方海上政治安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全以及科技安全的基礎(chǔ)上，以公平原則為指導(dǎo)展開劃界工作，而不能采取中間線原則進(jìn)行“一刀切”，否則將有失公允，危害中國的海上安全和利益，也不符合《公約》所要求的“公平解決”之宗旨和精神。而韓國方面卻長期無視我國釋放的善意信號，堅(jiān)持依據(jù)《大韓民國排他性經(jīng)濟(jì)海域法》的相關(guān)規(guī)定對存在爭議的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域進(jìn)行劃分。此外，韓國在同中日兩國進(jìn)行專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界談判時主張適用不同的劃界原則，卻要求中國在黃海海域也要一并適用中越兩國劃分北部灣海域?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)時所采用的中間線原則，這無疑是韓國方面“雙重標(biāo)準(zhǔn)”的體現(xiàn)。[14]

（三）黃海海域捕魚權(quán)問題的產(chǎn)生與升級

由于我國和韓國在黃海海域?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行劃界時存在爭議且長期未能得到有效解決，故兩國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)重疊水域內(nèi)的捕魚權(quán)問題日益顯現(xiàn)。中韓兩國為有效解決專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)重疊水域捕魚權(quán)問題，于2001年簽訂了《中韓漁業(yè)協(xié)定》，自此該協(xié)定成為兩國共同處置漁業(yè)糾紛的唯一法律依據(jù)。[15]該協(xié)定從表面上來看，公平劃分了黃海海域，但卻存在實(shí)質(zhì)性的不公平?！吨许n漁業(yè)協(xié)定》中的漁船準(zhǔn)入制度、漁船跨境通報(bào)程序、漁獲配額管理制度等內(nèi)容均嚴(yán)重?fù)p害了中國漁民的歷史性權(quán)利，并大大壓縮了我國漁業(yè)體系的發(fā)展空間。[16]如《中韓漁業(yè)協(xié)定》在兩國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)重疊水域設(shè)置了“過渡性水域”，每年允許一定配額的中/韓漁船進(jìn)入該片水域進(jìn)行捕魚作業(yè)。該舉措看似公平，實(shí)際上我國黃海沿岸地區(qū)從事漁業(yè)生產(chǎn)的漁民人數(shù)和漁船總量均數(shù)十倍于韓國，且我國漁民在所謂“過渡性水域”從事水產(chǎn)捕撈的歷史已近千余年。[17]由此也可看出，韓國方面以中間線原則作為劃分黃海海域?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的主張，不僅有損我國的海上政治安全，也對我國的海上經(jīng)濟(jì)安全造成了巨大侵害，而我國所堅(jiān)持的公平原則其初衷正是我國各類海上安全能夠得到兼具全面性和公正性的保障及維護(hù)。

此外，由于《中韓漁業(yè)協(xié)定》并沒有對“過渡性水域”的行政執(zhí)法隊(duì)伍構(gòu)成、監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行具體規(guī)定，加之我國大量漁民為《中韓漁業(yè)協(xié)定》中所設(shè)立的漁獲配額制度等規(guī)定所限，被迫進(jìn)入內(nèi)海海域并陷入“內(nèi)卷”，進(jìn)而使得我國黃海海域的魚群數(shù)量急劇減少。[18]因此，自2002 年起，我國部分法律意識不強(qiáng)的漁民基于投機(jī)心理或航行過失進(jìn)入“過渡性水域”后，便多次遭遇韓國海警不同程度的暴力執(zhí)法。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2006 年至2017 年，便已有超過3 200 艘中國漁船遭韓國海警強(qiáng)行扣押，70 余名中國漁民在韓國海警的暴力執(zhí)法中喪生。[19]自2018 年起，在我國政府的強(qiáng)烈抗議與我國海警、海事部門的介入下，韓國海警針對中國漁民的暴力執(zhí)法活動有所收斂，但仍時有發(fā)生。因此，《中韓漁業(yè)協(xié)定》對于中國漁民歷史性權(quán)利的忽視及對“過渡性水域”行政執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的規(guī)定缺失是韓國海警得以實(shí)施暴力執(zhí)法的關(guān)鍵原因，而韓國海警延續(xù)近二十年的暴力執(zhí)法則是導(dǎo)致中韓兩國黃海海域捕魚權(quán)問題不斷升級的主因。

二、我國應(yīng)對中韓黃海劃界爭端存在的主要法律問題

當(dāng)前，我國同韓國之間關(guān)系仍以發(fā)展政治互信、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)合作為核心，中韓黃海劃界爭端暫未呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢。但近些年來，隨著駐韓美軍人數(shù)的不斷增加以及韓國宣布加入北約合作網(wǎng)絡(luò)防御卓越中心，韓國的海洋安全戰(zhàn)略和需求不斷被放大，進(jìn)而為中韓黃海劃界爭端的持續(xù)性解決增加了不穩(wěn)定因素。[20]基于這一風(fēng)險(xiǎn)，我國應(yīng)在當(dāng)前中韓雙方在黃海海域“擱置爭議，共同開發(fā)”的大背景下作好長期法理斗爭的準(zhǔn)備。然而現(xiàn)階段，我國在應(yīng)對中韓黃海劃界爭端時卻存在著諸多法律層面的問題和漏洞，如《海洋基本法》缺位、海洋立法缺乏靈活性、海上執(zhí)法武力使用規(guī)則不完善等。

（一）《海洋基本法》的長期空缺

我國擁有漫長的海岸線和眾多海上鄰國，這當(dāng)中業(yè)已頒行《海洋基本法》或與之功能相類似立法的國家由南向北包括印度尼西亞、越南、日本和韓國。而我國自《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》出臺后，再未頒布過綜合性海洋法。在這樣的背景下，我國學(xué)界呼吁盡快制定并出臺《海洋基本法》的呼聲不絕于耳。其中一大原因便是《海洋基本法》的長期空缺不利于我國在國家海上安全領(lǐng)域同他國進(jìn)行法理斗爭。特別是在《公約》和《大陸架公約》對海上劃界相關(guān)原則的規(guī)定存在差異或具有模糊性的情況下，經(jīng)由《海洋基本法》確立我國同海岸相向國家間劃分大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的基本原則勢必能夠?yàn)槲覈鴮ν膺M(jìn)行法理斗爭提供高位階的國內(nèi)法法理支撐。同時，《海洋基本法》內(nèi)在的綜合性統(tǒng)籌權(quán)限與引導(dǎo)力將成為促進(jìn)我國海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展繼而維護(hù)國家海上經(jīng)濟(jì)安全的重要保障。[21]這無疑將從宏觀層面為我國漁民在黃?！斑^渡性水域”獲得更多捕魚權(quán)利提供法理依據(jù)及后續(xù)的立法引導(dǎo)。此外，《海洋基本法》作為綜合性海洋立法，是唯一適合將《公約》原則和精神融匯于國內(nèi)法之中的載體。因此《海洋基本法》 的出臺將成為我國在《公約》框架下同韓國方面解決黃海劃界爭端的重要法理依據(jù)，并能進(jìn)一步體現(xiàn)出我國的主張同《公約》相關(guān)規(guī)定間的一致性。[22]

(二）國內(nèi)海洋立法缺乏靈活性

由于《公約》中的某些條款內(nèi)容具有寬泛性和模糊性，因此各締約國可根據(jù)本國的實(shí)際國情對其予以一定程度上的自行解釋或進(jìn)行靈活運(yùn)用。[23]當(dāng)前，韓國方面在明知會損害中方海洋利益和海上安全的情況下,仍堅(jiān)持主張以兩國海岸基準(zhǔn)線的中間線來劃分黃海海域的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。我國當(dāng)前的實(shí)際對策是采取以“主權(quán)歸我，合作開發(fā)”為核心內(nèi)容的軟處理方式，這一做法雖然能夠暫時擱置雙方爭議，但終歸無法實(shí)現(xiàn)問題的全面解決。因此，我國是否可以根據(jù)中韓兩國間黃海海底大陸架地貌結(jié)構(gòu)及其走向，將《公約》 第76 條“大陸架自然延伸”原則同我國一直主張的公平原則進(jìn)行結(jié)合，并將之寫入綜合性海洋立法和沿海省份的地方性海洋立法及軍事法體系之中，從而強(qiáng)化國內(nèi)海洋立法體系對我國黃海海域?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的海上安全及海洋利益的保護(hù)，同時能夠在我國與韓國就黃海劃界爭端展開法理斗爭時為我國爭取更多的法理解釋空間和回旋余地。

俄羅斯聯(lián)邦就曾通過對《公約》第76 條關(guān)于大陸架尤其是外大陸架之規(guī)定和第234 款“冰封區(qū)域條款”之規(guī)定進(jìn)行靈活且適度的擴(kuò)張解釋，為其最終簽署《挪威王國與俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于在巴倫支海和北冰洋的劃界與合作條約》以及針對“北極—北方海航道”進(jìn)行國內(nèi)立法提供了法理依據(jù)。俄羅斯聯(lián)邦的這一做法也將以《公約》為核心的國際海洋法原則和內(nèi)容貫徹于其國內(nèi)立法之中，使二者間形成了良性互動與銜接。反觀我國現(xiàn)階段的海洋立法，則明顯缺乏這種靈活性。一方面，沒有從我國的海權(quán)主張與海上利益角度出發(fā)對《公約》和《大陸架公約》中有關(guān)大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界原則與方法的相關(guān)條款進(jìn)行法理解釋，并將之融匯于國內(nèi)涉海法律法規(guī)的條款之中。另一方面，我國的海洋立法大都集中于國家層面，地方性與軍事性的海洋法規(guī)缺位嚴(yán)重，在同外國展開涉海法理斗爭時難以形成合力。

（三）海上執(zhí)法武力使用規(guī)則不完善

韓國海警基于完善的海上執(zhí)法武力使用規(guī)則使其在應(yīng)對中國漁民和海警時顯得游刃有余。而現(xiàn)階段，我國海上執(zhí)法過程中的武力使用規(guī)則僅有《海警法》和《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》（以下簡稱《人民警察使用警械和武器條例》）兩部。我國海上執(zhí)法武力使用規(guī)則的不完善直接導(dǎo)致我國海警在進(jìn)行海上執(zhí)法時的武力使用目的、程序和層級均有待明確。[24]而韓國方面的《大韓民國海洋安全法》《大韓民國海洋警備法》《大韓民國海洋警察法》等均要求韓國海警在進(jìn)行海上執(zhí)法時應(yīng)明確區(qū)分完成任務(wù)與實(shí)施自衛(wèi)間的區(qū)別和聯(lián)系。同時，上述法律法規(guī)還針對韓國海警中的指揮人員準(zhǔn)確判斷目標(biāo)企圖，合理決策自衛(wèi)權(quán)等問題提出了具體要求，并詳細(xì)規(guī)定了當(dāng)自衛(wèi)權(quán)超過使用限度且造成傷亡情況后應(yīng)執(zhí)行的司法救濟(jì)和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。而我國法律對于海警行使自衛(wèi)權(quán)的規(guī)定相較于韓國而言則要模糊許多，如《中華人民共和國人民武裝警察法》 第47 條、《中華人民共和國人民警察法》第10 條、《人民警察使用警械和武器條例》第9 條及《海警法》第6 章規(guī)定雖明確賦予了中國海警可在出現(xiàn)暴力抗法等情況下合理使用武力以用于自衛(wèi)的權(quán)限，卻并未進(jìn)一步針對自衛(wèi)權(quán)的地位、如何使用以及使用不當(dāng)時所應(yīng)執(zhí)行的救濟(jì)程序與應(yīng)承擔(dān)的具體法律責(zé)任進(jìn)行說明和規(guī)制。又如我國《海警法》雖然在第6 章中對警械和武器使用進(jìn)行了專門性規(guī)定，但也僅有6 條篇幅，且并未賦予中國海警使用軍事裝備和軍事武力之權(quán)限。同時，基于我國海上執(zhí)法武力使用規(guī)則內(nèi)容過于淺顯和宏觀，故極易導(dǎo)致身處現(xiàn)場的指揮官在面臨如何使用武力以及使用武力的層級等問題時沒有具體的法定標(biāo)準(zhǔn)可供參考。海上執(zhí)法武力使用規(guī)則的缺失勢必會使我國海警在同韓國海警發(fā)生對峙時面臨更大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國應(yīng)對中韓黃海劃界爭議的法律完善路徑

在中韓兩國當(dāng)前不斷淡化黃海劃界爭端以及持續(xù)性展開協(xié)商會談的大背景下，我國基于強(qiáng)化國家海上安全以及同韓國進(jìn)行長期法理斗爭的雙重需求，應(yīng)對國內(nèi)的海洋法律體系進(jìn)行系統(tǒng)化完善。具體的完善路徑包括盡快出臺《海洋基本法》、加強(qiáng)海洋立法的靈活性、補(bǔ)強(qiáng)海上執(zhí)法武力使用規(guī)則等。

（一）應(yīng)盡快出臺《海洋基本法》

《海洋基本法》的制定與否關(guān)系著國家海權(quán)與海洋利益的發(fā)展命運(yùn)，也是海上安全法律體系實(shí)體建設(shè)中不可或缺的關(guān)鍵一環(huán)。早在海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略提出后的第二年，《海洋基本法》制定與頒行的重要性就已為中央政府所明確，并將其連續(xù)三年列為國務(wù)院重點(diǎn)研究項(xiàng)目之一。[25]然而時至今日，《海洋基本法》仍未出臺，這不僅導(dǎo)致我國海洋法體系的頂層設(shè)計(jì)始終不完整，也使得我國海權(quán)主張的法律表達(dá)缺乏權(quán)威性。當(dāng)前，我國海洋劃界的國內(nèi)法依據(jù)不足問題多源于《海洋基本法》及配套性涉海法律法規(guī)的缺失。為更好地同韓國方面進(jìn)行法理斗爭，亟需加快制定該法，積極主張我國在黃海、東海、南海海域的海洋權(quán)益。結(jié)合我國當(dāng)前的海洋立法現(xiàn)狀和海洋事務(wù)的實(shí)際需求，《海洋基本法》在制定過程中應(yīng)重點(diǎn)凸顯引領(lǐng)性原則，使其能夠完整且精準(zhǔn)地反映我國海權(quán)主張、海上安全觀乃至海洋戰(zhàn)略的發(fā)展趨向與核心宗旨，進(jìn)而對未來一定時期內(nèi)的國家各領(lǐng)域海洋立法予以方向指引和趨勢把控。同時，《海洋基本法》在內(nèi)容上應(yīng)以宏觀性的原則規(guī)定為主，如對大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行劃界時所秉持的基本原則以及何為公平原則等內(nèi)容。因?yàn)椤逗Ｑ蠡痉ā返闹贫ú⒉皇莻鹘y(tǒng)意義上的法律匯編，而是要對下一位階的海洋立法進(jìn)行綜合指導(dǎo)和趨向引導(dǎo)，并對國家海洋治理與工作領(lǐng)導(dǎo)體制的構(gòu)建、優(yōu)化與發(fā)展提出要求和標(biāo)準(zhǔn)限度?！逗Ｑ蠡痉ā返某雠_不僅能夠強(qiáng)化我國對于黃海海域大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的主權(quán)聲索，明確我國在對韓談判及進(jìn)行法理斗爭時的基本原則，亦能有效提升我國所主張的公平原則及其法理依據(jù)的法律位階性，從而為我國未來解決同韓國之間的黃海劃界爭端提供有力的法律保障。

（二）加強(qiáng)國內(nèi)海洋立法的靈活性

從目的來看，加強(qiáng)國內(nèi)海洋立法的靈活性是為了更好地應(yīng)對我國周邊海上安全形勢與格局的變化，并有效增強(qiáng)法律保障層面的適用性。從內(nèi)容上看，加強(qiáng)國內(nèi)海洋立法的靈活性則要求我國在立法準(zhǔn)備階段就應(yīng)對相關(guān)國際法規(guī)則、原則或條款進(jìn)行靈活運(yùn)用或解釋。如俄羅斯聯(lián)邦對《公約》第234 條“冰封區(qū)域條款”的靈活解釋和運(yùn)用為其不斷完善針對“北極-北方海航道”區(qū)域的國內(nèi)立法奠定了基礎(chǔ)。[26]從而進(jìn)一步取得了其在巴倫支海同挪威進(jìn)行海上勘界及漁場劃分時的巨大優(yōu)勢，充分保障了俄聯(lián)邦的國家海洋權(quán)益。[27]

中韓黃海劃界爭端中，韓方長期堅(jiān)持以“等間距/中間線”作為劃界原則且多次在公開場合表示國際上的深度標(biāo)準(zhǔn)和自然延伸原則極易導(dǎo)致海洋劃界的不公平結(jié)果產(chǎn)生。雖然我國歷來不贊同韓方主張，并在《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架法》第2 條中明確了我國在大陸架劃分問題上主張公平原則，且國際海洋法庭也多次在判決中對公平原則和大陸架自然延伸原則予以了確認(rèn)和肯定，如1969 年的北海大陸架案之判決等[28]；但我國向來以中韓友好為大局，長期執(zhí)行“擱置爭議、共同開發(fā)”的柔性政策，而韓方卻頻頻作出無益于解決黃海劃界爭端之舉動。從1974 年繞開中國同日本單方面簽訂《日本國與大韓民國共同開發(fā)大陸架協(xié)定》到近20 年來韓國海警針對中國漁民的近百次暴力執(zhí)法，嚴(yán)重侵害了我國在黃海海域的政治安全、經(jīng)濟(jì)安全以及公共安全。

因此，我國應(yīng)借鑒俄聯(lián)邦靈活利用國際法規(guī)則和原則進(jìn)行國內(nèi)立法的既有經(jīng)驗(yàn)，將大陸架自然延伸原則同公平原則相結(jié)合，在《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》中對黃海海域的大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分原則進(jìn)行明確，并通過設(shè)置具體條款賦予其法定地位，而不再僅僅是我國政治與政策層面的海權(quán)主張。因?yàn)楣皆瓌t作為被諸多國際司法和仲裁實(shí)踐所肯定的一類劃界原則，其注重和強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果公正。這就從前提和內(nèi)容上排斥了傳統(tǒng)的以利己主義原則為中心的解決方法，進(jìn)而針對具體情況具體分析并力求公平結(jié)果。[29]《公約》雖未明確指出大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界所應(yīng)適用的何種唯一性或具體性原則，但卻將公平原則視為當(dāng)前及未來一定時期內(nèi)解決雙邊乃至多邊海上劃界爭議的基本原則之一。所以，我國若能在《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》中增補(bǔ)由自然延伸原則和公平原則共同組成的“組合拳”，靈活且充分地調(diào)動兩大國際法原則的能動性，則勢必能在今后的對韓海上劃界談判與法律斗爭中獲得高效、強(qiáng)力的國內(nèi)法保障，從而全面維護(hù)我國在黃海海域的海上政治安全和經(jīng)濟(jì)安全。此外，我國還應(yīng)強(qiáng)化地方性涉海立法工作，并增加軍事法體系中的涉海條款，同既有的海洋立法形成合力，在法理解釋與條款應(yīng)用領(lǐng)域呈現(xiàn)多元化趨勢，進(jìn)一步增強(qiáng)我國進(jìn)行涉海法律斗爭時的手段與實(shí)力。

（三）補(bǔ)強(qiáng)海上執(zhí)法武力使用規(guī)則

在當(dāng)前中韓兩國存在漁業(yè)糾紛的大背景下，補(bǔ)強(qiáng)海上執(zhí)法武力使用規(guī)則不僅是有效提升中國海警海上執(zhí)法能力的重要路徑，也能為我國海警在爭議水域保護(hù)中國漁民以及反制韓國海警的暴力執(zhí)法提供法律保障和法理依據(jù)。

首先，適用于中國海警的海上執(zhí)法武力使用規(guī)則應(yīng)重點(diǎn)厘清軍事武力與警察武力的區(qū)別，并積極實(shí)現(xiàn)二者間的協(xié)同與轉(zhuǎn)換，從而服務(wù)于我國海上執(zhí)法，特別是在爭議性或過渡性水域執(zhí)法的實(shí)際性需求。2011年的國際警長協(xié)會年會將警察武力定義為“警察用以迫使拒絕服從管制的犯罪嫌疑人以服從而采取的各類必要性手段的總稱”[30]。該定義突顯了四重信息，即警察武力使用的主體只能是警察，其武力使用的對象是犯罪嫌疑人，在武力使用過程中僅能使用警察制式裝備和器械，其核心目的在于武力使用對象能夠服從警察管控。[31]所以，從海上執(zhí)法的角度來看，軍事武力和警察武力的區(qū)別主要體現(xiàn)在適用主體和裝備的不同。中國海警雖然隸屬于中國人民武裝警察部隊(duì)，但其進(jìn)行海上執(zhí)法時的武力使用依據(jù)卻是“警察武力”規(guī)則。[32]以中國海警的公務(wù)船為例，無論是在性能、裝備或是指揮官設(shè)置方面都同海軍軍艦存在明顯差異，且不具備海上武裝作戰(zhàn)的能力和經(jīng)驗(yàn)，故不應(yīng)將其納入軍艦范疇。因此中國海警船在進(jìn)行海上執(zhí)法時的武力使用亦無法被視為是軍事武力的使用，這一做法無疑削弱了我國海警進(jìn)行海上執(zhí)法時的戰(zhàn)斗力。而韓國政府和安全部門則為其海警系統(tǒng)配備了5 千噸級的“三峰號”警備驅(qū)逐艦（軍用改警用），且韓國現(xiàn)行的海洋執(zhí)法管理體制是一種將海軍、空軍、海警等全部涵蓋在內(nèi)的三合一軍事化海上安全警備體制。[33]所以從某種意義上而言，韓國海警是配備了軍用裝備且能夠依法使用軍事武力進(jìn)行海上執(zhí)法的。因此，我國一方面應(yīng)對現(xiàn)行《海警法》第6 章和第7 章關(guān)于執(zhí)法武力使用的內(nèi)容進(jìn)行更加具體化的修訂，賦予中國海警能夠使用軍事武力以及尋求海軍和空軍武力支援的權(quán)利；另一方面則應(yīng)考慮出臺以保衛(wèi)中華人民共和國國界、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架時使用武器和作戰(zhàn)裝備為核心內(nèi)容的具體化規(guī)則，賦予中國海警以更加全面、更為靈活的海上執(zhí)法武力使用權(quán)限。通過法律形式保障中國海警海上執(zhí)法時可以自由切換警察武力和軍事武力的使用權(quán)限，充分解決當(dāng)前中國海警自身軍事屬性與使用“警察武力”之間的矛盾，使中國海警同韓國海警發(fā)生“對峙”情況時能夠在裝備和武力使用方面居于優(yōu)勢地位。

其次，我國應(yīng)在充分借鑒《大韓民國海洋安全法》《大韓民國海洋警備法》《大韓民國海洋警察法》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，對《海警法》和《人民警察使用警械和武器條例》等相關(guān)條款進(jìn)行修訂和增補(bǔ)。特別是要明確中國海警進(jìn)行海上執(zhí)法時的武力使用目的、程序和層級，同時對中國海警的自衛(wèi)權(quán)限進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，從而讓身處執(zhí)法現(xiàn)場的海警指揮官能夠清晰地知曉其應(yīng)如何使用武力以及使用武力的層級。這些內(nèi)容的補(bǔ)強(qiáng)能夠從內(nèi)部提升我國海警在進(jìn)行海上執(zhí)法時的武力使用熟練度和精準(zhǔn)度，有利于增強(qiáng)其在爭議水域反制韓國海警、保障我國漁民生命財(cái)產(chǎn)安全的能力。