論懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的限制適用

秦天寶，袁野陽光

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072)

引 言

《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)第一千兩百三十二條在環(huán)境民事侵權(quán)領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)了懲罰性賠償制度，既拓展了懲罰性賠償在我國的適用范圍，又在環(huán)境民事侵權(quán)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了制度創(chuàng)新。《民法典》一千兩百三十二條雖然明確了環(huán)境民事侵權(quán)懲罰性賠償?shù)臉?gòu)成要件，但對其具體適用范圍卻語焉不詳。其中，由于懲罰性賠償本就緣起于私法，將其用于私益訴訟并無太大爭議。但在能否將懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟問題上，學(xué)界出現(xiàn)了截然相反的兩種觀點(diǎn)，即主張懲罰性賠償能夠適用于環(huán)境民事公益訴訟的“肯定說”和與之相反的“否定說”。至于生態(tài)損害賠償訴訟，由于其在訴訟形態(tài)和救濟(jì)利益方面與環(huán)境民事公益訴訟存在本質(zhì)一致性[1]，故本文將在生態(tài)損害賠償訴訟“公益訴訟說”的基礎(chǔ)上僅就懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的適用情況進(jìn)行討論，所得結(jié)論類推適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。鑒于懲罰性賠償源于英美法，與我國目前的大陸法系傳統(tǒng)本就有諸多不融貫之處，加之環(huán)境法治中存在大量立足現(xiàn)實(shí)、超越傳統(tǒng)法律理論的制度創(chuàng)新，在法律規(guī)范、制度功能和實(shí)施效果等多項(xiàng)因素綜合影響下，單純的“肯定說”和“否定說”可能均具有局限性。因此，本文在全面考察兩種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，試圖開辟一種《民法典》第一千兩百三十二條在公益訴訟中的限制適用模式。

一、 “肯定說”與“否定說”的對立呈現(xiàn)

1. “肯定說”的基本立場與理由

持“肯定說”觀點(diǎn)的學(xué)者通常認(rèn)為，若符合法定條件的環(huán)保團(tuán)體或檢察院作為原告或起訴人提起環(huán)境民事公益訴訟時向被告主張懲罰性賠償，在案件事實(shí)符合《民法典》第一千兩百三十二條規(guī)定主體之內(nèi)的情形時，法院應(yīng)當(dāng)支持原告或起訴人的懲罰性賠償訴訟請求。這種懲罰性賠償能夠適用于環(huán)境民事公益訴訟的觀點(diǎn)通常由以下理由支持。

(1)基于規(guī)范的理由

持“肯定說”觀點(diǎn)的學(xué)者在對《民法典》第一千兩百三十二條進(jìn)行規(guī)范分析以后認(rèn)為，該條的幾個關(guān)鍵詞“違反法律規(guī)定”“故意”“嚴(yán)重后果”和“被侵權(quán)人”的應(yīng)然旨意為“肯定說”的適用奠定了規(guī)范的基礎(chǔ)。

第一，“違反法律規(guī)定”其實(shí)是所謂的違法性要件，只有侵權(quán)人的行為在“違反法律”時，被侵權(quán)人才有權(quán)請求懲罰性賠償。問題在于，此處之“法律”僅指侵權(quán)法，還是包括其他環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范？“違法性”要件本身具有爭議。有學(xué)者主張我國侵權(quán)責(zé)任法將違法性作為侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件[2]。也有學(xué)者從《中華人民共和國民法通則》第一百零六條第二款、《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》(以下簡稱《侵權(quán)責(zé)任法》)第六條第一款的規(guī)范釋義以及侵權(quán)法的發(fā)展特征等角度出發(fā)，認(rèn)為我國侵權(quán)法實(shí)際上采取了過錯吸收違法性的方式[3]。此外，即便是將違法性視為侵權(quán)行為的構(gòu)成要件，其含義也等同于違反民法保護(hù)他人民事權(quán)益的規(guī)定[4]。因此，就《民法典》第一千一百六十五條第一款之條文而言，違法性要件不是被“過錯”所吸收，就是已經(jīng)被“侵害他人民事權(quán)益”所表達(dá)。在此情況下，若《民法典》第一千兩百三十二條之“違反法律規(guī)定”僅指違反民法保護(hù)私權(quán)益的規(guī)定，那么就與作為一般性條款的第一千一百六十五條相重復(fù)，從而成為無意義的表達(dá)。據(jù)此，持“肯定說”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，如果立法者認(rèn)為環(huán)境民事責(zé)任懲罰性賠償只能在民事違法的情況下適用，那完全沒有必要再次強(qiáng)調(diào)違法性。因此，對一千兩百三十二條中“違法法律規(guī)定”的“法律”應(yīng)當(dāng)作較為廣義的理解，即不僅包括民事法律，還應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律[5]。

第二，“故意”表明了行為人的主觀狀態(tài)?！肮室狻币庵该髦承袨闀斐蓳p害結(jié)果，但仍然希望或者放任這種結(jié)果的發(fā)生，強(qiáng)調(diào)了行為人的主觀可非難性。這種過錯亦被耶林看作產(chǎn)生損害賠償義務(wù)的關(guān)鍵[6]。但就《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條和《民法典》第一千兩百二十九條的文義來看，我國民法中的環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任并未采納過錯要件，而是遵循無過錯責(zé)任(或嚴(yán)格責(zé)任)的歸責(zé)原則。究其原因，除考慮到原告一方在高度專業(yè)化的生產(chǎn)和排污行為面前處于實(shí)質(zhì)上的弱勢地位[7]以外，還因?yàn)榄h(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任本就不著眼于行為人的過錯，而是強(qiáng)調(diào)對(即使是合法的)生產(chǎn)行為造成的損害的救濟(jì)與分擔(dān)[3]。相比于《民法典》第一千兩百二十九條，第一千兩百三十二條強(qiáng)調(diào)主觀過錯，意味著懲罰性賠償在環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任中的適用已經(jīng)超越了救濟(jì)、填補(bǔ)和分擔(dān)，直接指向制裁惡意的、可非難的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為。持“肯定說”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，“故意”要件所暗含的功能與環(huán)境民事公益訴訟的功能相契合，因此該條能夠適用于環(huán)境民事公益訴訟[8]。

第三，“嚴(yán)重后果”即結(jié)果要件，是行為人“污染環(huán)境，破壞生態(tài)”行為帶來的嚴(yán)重后果。這一表述具有模糊性，既有可能指生態(tài)環(huán)境自身受到嚴(yán)重?fù)p害，又可以指以環(huán)境為介質(zhì)造成人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的嚴(yán)重?fù)p害，也可以二者兼有。有學(xué)者通過分析立法過程，發(fā)現(xiàn)《民法典》(草案一審稿)第一千零八條將生態(tài)環(huán)境侵權(quán)中懲罰性賠償適用的結(jié)果要件表述為“損害生態(tài)環(huán)境”，其文義明顯指向生態(tài)環(huán)境自身的損害，排除了私益的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益損害。雖然《民法典》(草案二審稿)第一千零八條將結(jié)果要件修改為“損害生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重后果”，但被批評未能充分保護(hù)私權(quán)益[9]。最終，《民法典》一千兩百三十二條采用了“污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果”的表述。草案修改過程顯示了后果要件的外延由僅含生態(tài)環(huán)境自身損害向人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益損害擴(kuò)張，表明了生態(tài)環(huán)境受嚴(yán)重?fù)p害是“嚴(yán)重后果”這一要件最原始、最基本的含義。

第四，持“肯定說”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，鑒于環(huán)境民事公益訴訟的制度目的在于維護(hù)不特定社會公眾的公共利益，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為一種“國益訴訟”，也是為了維護(hù)作為公共利益之代表的國家的利益。而污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重后果的違法行為直接侵害的就是環(huán)境方面的公共利益，故檢察院和符合法定條件的環(huán)保團(tuán)體代表公共利益、國家機(jī)關(guān)代表國家利益起訴侵權(quán)人時，檢察院、相關(guān)環(huán)保團(tuán)體和國家機(jī)關(guān)就是“被侵權(quán)人”[10]。

綜上，持“肯定說”觀點(diǎn)的學(xué)者得出結(jié)論，以上內(nèi)容已經(jīng)明確，在懲罰性賠償?shù)母鱾€構(gòu)成要件中，“違反法律規(guī)定”包含了違反環(huán)境保護(hù)法律的行為、“故意”指懲罰當(dāng)事人惡意侵權(quán)行為、“嚴(yán)重后果”包含了生態(tài)環(huán)境自身所受的嚴(yán)重?fù)p害、“被侵權(quán)人”包含檢察院、環(huán)保團(tuán)體等。如此種種都意味著《民法典》第一千兩百三十二條具有救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害、制裁不法行為、保護(hù)公共利益的重要特征，故懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)是法律規(guī)范的題中應(yīng)有之義。

(2)基于功能的理由

持“肯定說”觀點(diǎn)的學(xué)者還通過懲罰性賠償具有的功能來支持其觀點(diǎn)。關(guān)于懲罰性賠償?shù)墓δ?，我國學(xué)者已有較為充分的討論。首先，從民法的角度看，有學(xué)者通過研究美國法上的懲罰性賠償，認(rèn)為懲罰性賠償應(yīng)當(dāng)具備補(bǔ)償功能，懲罰性賠償金中多于補(bǔ)償性賠償?shù)牟糠挚梢员灰暈閷駬p害等難以計(jì)量的損失和難以證明的人身損害的補(bǔ)償[11]，還可以矯正被害人通過補(bǔ)償性賠償所獲得的利益與需要付出的高昂訴訟成本之間的收支失衡問題[12]。其次，懲罰性賠償具備懲罰功能，可以對具有主觀不法性的惡意侵權(quán)行為進(jìn)行制裁，并通過加重侵權(quán)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)[13]和對侵權(quán)人的行為進(jìn)行否定性評價[14]來遏制其行為。最后，從經(jīng)濟(jì)法的角度看，懲罰性賠償還可具有激勵私人參與公共執(zhí)法的作用。由于政府機(jī)構(gòu)的公共執(zhí)法力量不可能完全涵蓋社會生活的方方面面，因此，我國有必要在執(zhí)法權(quán)未能覆蓋的領(lǐng)域引入私人執(zhí)法力量，作為公共執(zhí)法的有益補(bǔ)充。懲罰性賠償金便可被視為對積極參與公共執(zhí)法事務(wù)的私人的獎勵[15]。

上述懲罰性賠償?shù)囊话阈怨δ芘c其在環(huán)境民事侵權(quán)救濟(jì)中的具體功能可謂是一一對應(yīng)的。例如，就補(bǔ)償功能而言，有學(xué)者認(rèn)為在環(huán)境民事侵權(quán)案件中：一方面受害人處于弱勢地位，其所能獲得的救濟(jì)與付出的訴訟成本不對等；另一方面，受害人的精神損害也應(yīng)當(dāng)被救濟(jì)，故懲罰性賠償應(yīng)當(dāng)適用于環(huán)境民事侵權(quán)[16]。就懲罰功能而言，在面對部分環(huán)境污染事件時，刑事責(zé)任和行政責(zé)任并不能起到令人滿意的懲罰效果，故需要在環(huán)境民事侵權(quán)責(zé)任中引入懲罰性賠償[17]。綜合懲罰性賠償?shù)纳鲜龉δ芗捌浼钏饺藚⑴c公共事務(wù)的定位，有學(xué)者強(qiáng)烈主張將懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟之中[8，18]，進(jìn)一步支持了“肯定說”的典型觀點(diǎn)。

(3)基于后果的理由

無論是在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域，還是在其他領(lǐng)域，部分學(xué)者主張適用懲罰性賠償制度的最終目的是希望懲罰性賠償能夠起到遏制、預(yù)防違法行為的效果。從一般情況來看，有學(xué)者指出，遏制與預(yù)防是懲罰性賠償最重要的作用。懲罰性賠償通過增加違法行為人所承受的負(fù)擔(dān)、增加其違反法律的成本來實(shí)現(xiàn)其預(yù)防作用。這種效果既可以直接作用于違法行為人，也可以對社會其他主體起到警示和示范作用，故懲罰性賠償也有“示范性(Exemplary)賠償”之說[13]。在懲罰性賠償適用較為充分的幾個領(lǐng)域，其預(yù)防效果也是學(xué)者們所積極追求的。例如，在食品安全和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，有學(xué)者就關(guān)注到該領(lǐng)域的懲罰性賠償數(shù)額太低，于理論于實(shí)踐都無法起到其應(yīng)有的抑制違法行為的作用[19-20]；在知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)領(lǐng)域，基于知識產(chǎn)權(quán)自身存在的侵權(quán)成本低、維權(quán)成本高的問題，學(xué)者主張引入懲罰性賠償以增加知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)人的違法成本，以實(shí)現(xiàn)一般威懾和特別威懾，預(yù)防更多的知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為發(fā)生[21-22]。

同樣的，在環(huán)境民事侵權(quán)和環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域，部分學(xué)者主張適用懲罰性賠償，或主張對當(dāng)前懲罰性賠償?shù)臉?gòu)成要件進(jìn)一步優(yōu)化，目的也是希望懲罰性賠償能夠發(fā)揮足夠的預(yù)防與遏制作用。持“肯定說”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，在環(huán)境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償，有利于檢察院和符合法定條件的環(huán)保團(tuán)體等主體通過司法的力量向惡意侵權(quán)人施加較重的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，以增加違法成本，打消其他主體試圖通過環(huán)境違法行為賺取高額利潤的想法，實(shí)現(xiàn)預(yù)防功能[8]。至于“肯定說”中某些更為激進(jìn)的主張，即呼吁將適用懲罰性賠償?shù)闹饔^構(gòu)成要件擴(kuò)大為“故意+重大過失”的觀點(diǎn)，也是希望通過放寬懲罰性賠償?shù)倪m用條件對行為人施加更為嚴(yán)格的注意義務(wù)，進(jìn)一步避免生態(tài)環(huán)境損害后果的發(fā)生[9，23]。

2. “否定說”基本立場與理由

與“肯定說”相對，也有部分學(xué)者明確反對將懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟，這部分持“否定說”觀點(diǎn)的學(xué)者基于各種理由，極力主張檢察院和符合法定條件的環(huán)保團(tuán)體(以及生態(tài)損害賠償訴訟中的國家機(jī)關(guān))不能在環(huán)境民事公益訴訟中主張懲罰性賠償，其理由詳細(xì)展開如下。

(1)基于規(guī)范的理由

持“否定說”的學(xué)者也從《民法典》第一千兩百三十二條入手，并采取了體系解釋結(jié)合文義解釋的路徑，試圖得出檢察院和符合法定條件的環(huán)保團(tuán)體并不在《民法典》第一千兩百三十二條規(guī)定主體之內(nèi)的結(jié)論。從體系解釋來看，這部分學(xué)者認(rèn)為，《民法典》侵權(quán)責(zé)任編第七章含第一千兩百二十九條至第一千兩百三十三條、第一千兩百三十四條至第一千兩百三十五條兩個部分，只有懲罰性賠償條款歸屬于前一部分，故有權(quán)請求懲罰性賠償?shù)闹黧w并不包括第一千兩百三十四條至第一千兩百三十五條規(guī)定的“國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織”[24]，且懲罰性賠償應(yīng)當(dāng)以補(bǔ)償性賠償為基礎(chǔ)。從立法邏輯來看，補(bǔ)償性賠償應(yīng)當(dāng)規(guī)定于懲罰性賠償之前，而在《民法典》侵權(quán)責(zé)任編第七章的結(jié)構(gòu)模式下，若第一千兩百三十四條至第一千兩百三十五條規(guī)定的主體能夠主張懲罰性賠償，則會導(dǎo)致立法邏輯的混亂[25]。

基于上述體系解釋，另有持“否定說”觀點(diǎn)的學(xué)者便對《民法典》第一千兩百三十二條中“被侵權(quán)人”的文義進(jìn)行解釋，即認(rèn)為此處的“被侵權(quán)人”應(yīng)當(dāng)具有直接性，即作為請求權(quán)人的“被侵權(quán)人”應(yīng)與侵權(quán)行為有直接的利害關(guān)系，據(jù)此，檢察院、環(huán)保團(tuán)體等主體被排除出懲罰性賠償請求權(quán)主體之外，懲罰性賠償不能適用于環(huán)境民事公益訴訟[26]。

(2)基于功能的理由

在規(guī)范理由之外，持“否定說”觀點(diǎn)的學(xué)者還試圖從生態(tài)損害救濟(jì)應(yīng)有的功能方面提出反對“肯定說”的理由。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，生態(tài)損害救濟(jì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮修復(fù)功能，而不是賠償。根據(jù)《民法典》第一千兩百三十四條，對于已經(jīng)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害，相關(guān)法律主體應(yīng)當(dāng)首先考慮采取修復(fù)生態(tài)環(huán)境的方式，此時賠償責(zé)任并無介入的優(yōu)位性和必要性；當(dāng)行為人不修復(fù)或不及時修復(fù)時，應(yīng)當(dāng)支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)所需的費(fèi)用，并且這一支付行為并非履行賠償責(zé)任[27]。只有受損生態(tài)環(huán)境無法修復(fù)時，相關(guān)法律主體才得以請求行為人履行賠償責(zé)任[25]。

(3)基于后果的理由

持“否定說”觀點(diǎn)的學(xué)者還考慮到了懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中大規(guī)模適用以后可能帶來的不利后果，即引入懲罰性賠償制度可能導(dǎo)致企業(yè)等排污者責(zé)任負(fù)擔(dān)過重的問題。首先，懲罰性賠償并不是孤立地存在于我國法律體系之中，而是有多種環(huán)境法律責(zé)任與之并存。特別是自2014年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)修訂以來，我國的環(huán)境法律責(zé)任就在加重懲罰的道路上狂飆突進(jìn)，具體表現(xiàn)在以下方面：第一，行政罰款的額度大幅增加，2014年以后，多部環(huán)境保護(hù)單行法律相繼修訂，修訂后的新法幾乎都提升了行政罰款額度的上限。例如修訂后的《中華人民共和國大氣污染防治法》第九十九條規(guī)定對超標(biāo)排放大氣污染物的違法行為，相關(guān)部門可以對行為人處以人民幣十萬元以上一百萬元以下的罰款，相關(guān)數(shù)額與修訂前的規(guī)定相比提升了十倍。第二，增設(shè)按日連續(xù)處罰模式，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條規(guī)定依法對違法行為作出行政處罰的行政機(jī)關(guān)，對違法行為人拒不改正其違法行為的，可以對其以原罰款數(shù)額按日連續(xù)處罰。第三，其他法律責(zé)任中也不乏增加污染環(huán)境、破壞生態(tài)的違法行為人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的規(guī)定，環(huán)境違法行為人還可能承擔(dān)罰金刑、賠償損失、生態(tài)修復(fù)等責(zé)任。以上加重行為人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的立法思路雖然是應(yīng)對嚴(yán)重環(huán)境問題的必然之舉，但一味加重責(zé)任也并非問題解決之道，況且如此嚴(yán)苛的經(jīng)濟(jì)責(zé)任也未能起到相應(yīng)的預(yù)防作用[28]。在此情況下，若仍不對當(dāng)前的環(huán)境責(zé)任體系進(jìn)行反思，無限制支持“肯定說”的觀點(diǎn)，在環(huán)境民事公益訴訟中全面鋪開懲罰性賠償，再次加重行為人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，可能也難以起到有效的懲罰與預(yù)防作用。

其次，一味推廣懲罰性賠償，加重違法行為人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，特別是加重企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也不符合《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則。《環(huán)境保護(hù)法》第四條第二款規(guī)定：“國家采取……使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”，該條雖然確立了環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的原則，但也強(qiáng)調(diào)了在重視環(huán)保的同時也不能忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，二者必須協(xié)調(diào)[29]。企業(yè)等排污者雖然有排放污染物的行為，但其生產(chǎn)經(jīng)營行為所帶來的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益也是不可忽視的。從合作論的視角看，代表公權(quán)力的政府和民眾、企業(yè)等私主體之間并非呈現(xiàn)“國家—社會”的對立關(guān)系，政府屬于共同體的一部分，是社會合作的產(chǎn)物，且政府在社會之中并無專屬于自己的私益，因此與民眾和企業(yè)之間也并非互惠合作關(guān)系，而是代理合作關(guān)系，簡言之，政府與民眾和企業(yè)之間在根本上是利益一致的，雙方均是為了共同的目標(biāo)而努力[30]。具體到環(huán)境法治中，生態(tài)環(huán)境主管部門與企業(yè)等主體之間并非是對立的關(guān)系，而是在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之下呈現(xiàn)合作關(guān)系，政府通過制定環(huán)境保護(hù)規(guī)則、打擊環(huán)境違法行為，分別從正面和反面促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；而企業(yè)等主體則是具體的環(huán)境利用行為人，在遵守秩序的同時也應(yīng)當(dāng)合理表達(dá)其訴求，反過來影響規(guī)則的制定，以此實(shí)現(xiàn)政與企之間、官與民之間的良性互動，探尋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的正確道路。但若政府一味加強(qiáng)企業(yè)等主體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大懲罰性賠償?shù)戎贫鹊倪m用范圍，勢必增加二者之間的對立與矛盾，削弱合作的基礎(chǔ)。若企業(yè)因一次環(huán)境違法行為所承受的法律責(zé)任足以導(dǎo)致其經(jīng)營困難甚至破產(chǎn)，那么這種建立在對立和報(bào)復(fù)心理基礎(chǔ)上的法律責(zé)任體系不僅會引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會問題，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)長期處于對立狀態(tài)，還不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)原則的最終實(shí)現(xiàn)。

二、 兩種觀點(diǎn)分歧之根本與評析

根據(jù)上文，關(guān)于懲罰性賠償能否適用于環(huán)境民事公益訴訟的問題，“肯定說”與“否定說”兩種既存的對立觀點(diǎn)均從規(guī)范、功能和效果3個層面給出了自己的理由，并在每個層面都針鋒相對，與對立觀點(diǎn)截然相反，并且都可以言之成理。在如此尖銳的對立之下，明確《民法典》第一千兩百三十二條適用范圍的司法解釋必定無法單采任何一方觀點(diǎn)。但這看似劍拔弩張的背后，其實(shí)隱藏著二者兼并融合的第三條進(jìn)路。

1. 根本分歧及其本質(zhì)

“肯定說”與“否定說”的觀點(diǎn)雖然在規(guī)范、功能和后果3個層面完全對立，但若突破規(guī)范之表象，再深入功能之深層，分析后果主張的本質(zhì)不難發(fā)現(xiàn)，兩種觀點(diǎn)對立之根本在于：適用懲罰性賠償是否會導(dǎo)致懲罰過重。而這一根本分歧的本質(zhì)，其實(shí)是持各自觀點(diǎn)的學(xué)者所代表的立場的不同。

持“肯定說”觀點(diǎn)的學(xué)者站在廣義被侵權(quán)人的立場，旨在加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，主張加重對生態(tài)環(huán)境侵權(quán)行為人的懲罰，以最大限度預(yù)防和遏制污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為。故在持“肯定說”觀點(diǎn)的學(xué)者眼里，當(dāng)前法律對生態(tài)環(huán)境侵權(quán)行為人的懲罰力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，懲罰性賠償有引入和擴(kuò)張的必要。這一目的主張反映到制度功能層面，便體現(xiàn)為上文所述的懲罰性賠償?shù)?個典型功能，其中，補(bǔ)償功能和懲罰功能旨在從增加被侵權(quán)人利益和減損侵權(quán)人利益兩個方面增加侵權(quán)人的成本負(fù)擔(dān)；而激勵功能的提出則是盡可能擴(kuò)大執(zhí)法覆蓋面，增加侵權(quán)人從事違法行為被發(fā)現(xiàn)的概率。因此，上述3種功能分別從違法成本和被發(fā)現(xiàn)的概率兩個層面服務(wù)于其預(yù)防目的。這些目的和功能在規(guī)范層面的直接呈現(xiàn)，便是對《民法典》第一千兩百三十二條4個關(guān)鍵詞作較為廣義的解釋，以盡可能減少懲罰性賠償適用的阻力，促進(jìn)懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的適用，擴(kuò)大其適用范圍。

而持“否定說”觀點(diǎn)的學(xué)者則正好相反，他們主張維護(hù)違法者合法的、必要的利益，防止其受到過重的懲罰，避免其合法利益在激情式的聲討聲浪中受到侵害。故這些學(xué)者對懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中適用可能帶來的不利后果進(jìn)行必要關(guān)注，主張生態(tài)環(huán)境救濟(jì)應(yīng)當(dāng)以修復(fù)為主，減少侵權(quán)人直接承受的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。其主張反映到規(guī)范層面，便是盡可能限縮《民法典》第一千兩百三十二條的適用范圍，對“被侵權(quán)人”作狹義解釋。

綜上所述，“肯定說”與“否定說”雖然在多個層面尖銳對立，但兩種觀點(diǎn)均可以匯集到對懲罰是否過重這一問題的認(rèn)識上，雙方在不同立場下對這一根本問題有著不同的理解。此處，位于折中位置的第三條路徑已經(jīng)隱約可見，即若能兼顧保護(hù)生態(tài)環(huán)境和侵權(quán)人必要合法利益兩種立場，實(shí)現(xiàn)過罰相當(dāng)，那么“肯定說”與“否定說”之間的尖銳矛盾即可化解。

2. 單一立場及其局限

要提出折中路徑，除了上文所證明的兩種學(xué)說存在融合可能性外，還必須說明兩種學(xué)說融合的必要性。解決這一問題必須再次回到兩種觀點(diǎn)各自的主張及理由當(dāng)中。實(shí)際上，“肯定說”與“否定說”各采了保護(hù)生態(tài)環(huán)境和保護(hù)侵權(quán)人合法權(quán)益的立場，但采單一立場易顧此失彼，并不能實(shí)現(xiàn)最佳的制度效果。

(1)“肯定說”的局限

單采保護(hù)生態(tài)環(huán)境立場的“肯定說”存在一些缺陷。這種不足之處最先暴露于其功能主張之中，該觀點(diǎn)所認(rèn)為的懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的補(bǔ)償、懲罰和激勵功能均會受到我國法律體系的沖擊。

第一，補(bǔ)償功能不能成立。雖然懲罰性賠償可以對環(huán)境污染導(dǎo)致的精神損害以及其他一些難以證明的損失進(jìn)行補(bǔ)償，但仍不可將其解釋為補(bǔ)償功能。

首先，在英美法系中，法院適用懲罰性賠償?shù)哪康谋揪驮谟趹土P侵權(quán)人的主觀惡性。美國《侵權(quán)行為法(第二次)重述》(以下簡稱《重述》)第九百零八條規(guī)定：“懲罰性損害賠償是在補(bǔ)償性與象征性賠償外,用以懲罰行為人之惡性行為以及威嚇該行為人與他人于未來再為相類似行為而所給予的賠償金”，其功能正如《重述》的評注所言：懲罰性賠償并非為了補(bǔ)償原告，而是懲罰被告[31]。故所謂懲罰性賠償?shù)摹把a(bǔ)償功能”在作為典例的美國法中是不成立的。

其次，懲罰性賠償之所以給部分學(xué)者造成可以補(bǔ)償原告的精神損害和訴訟成本的錯覺，是因?yàn)樵缙诿绹ㄉ喜o專門的精神損害賠償金制度，對于被告的惡意侵權(quán)行為，法官只能運(yùn)用自由裁量權(quán)作出一個混雜人身損害賠償、精神損害賠償、主觀惡意懲罰判決。但精神損害賠償始終是補(bǔ)償性的，與懲罰性賠償之間仍有許多區(qū)別[32]，加之我國《民法典》第一千一百八十三條已經(jīng)明文規(guī)定受害人的精神損害賠償請求權(quán)，故懲罰性賠償在我國已無法起到代替精神損害賠償?shù)淖饔谩ｊP(guān)于訴訟成本，懲罰性賠償在美國法中之所以能夠起到平衡訴訟收支的作用，是因?yàn)槊绹厥獾脑V訟和律師制度本就使得原告起訴成本巨大[32]，但我國原告(或起訴人)并不會面臨這樣的問題?！董h(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第二十二條之規(guī)定賦予了環(huán)境民事公益訴訟原告(或起訴人)請求被告承擔(dān)檢驗(yàn)費(fèi)用、鑒定費(fèi)用、合理律師費(fèi)和其他合理訴訟費(fèi)用的權(quán)利，第三十三條之規(guī)定允許原告(或起訴人)在困難情況下緩交訴訟費(fèi)。因此，我國環(huán)境民事公益訴訟原告(或起訴人)并不會遭遇訴訟成本過大的問題，自然也不需要通過懲罰性賠償來平衡訴訟成本。

最后，懲罰性賠償可以救濟(jì)難以證明損害也不能支持其補(bǔ)償功能的成立。第一，根據(jù)訴訟法之基本原理，原告(或起訴人)未能證明損害的存在，即陷入舉證不能，相關(guān)損害不能被認(rèn)定為法律事實(shí)，自然也無法得到賠償。第二，生態(tài)環(huán)境的損害與生命權(quán)、健康權(quán)等人身權(quán)損害類似，均為無法量化的損害。依據(jù)各種生態(tài)環(huán)境損害賠償計(jì)算方法所認(rèn)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償金本就是法院在不可拒絕裁判的要求下為解決案件而不得不確定的判決量值[33]，其并不代表純粹客觀事實(shí)意義上的損失數(shù)額，只是對法律事實(shí)進(jìn)行合理重現(xiàn)，以推進(jìn)訴訟程序。第三，即使確實(shí)存在訴訟時沒有發(fā)現(xiàn)的損害，《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第二十八條第二款賦予了原告(或起訴人)另行起訴的訴權(quán)，以使受損的生態(tài)環(huán)境得到充分救濟(jì)。因此，從程序法的角度看，懲罰性賠償?shù)乃^補(bǔ)償功能并無存在的必要。綜上所述，無論從比較法的角度看，還是從我國訴訟法、環(huán)境法的具體法律制度看，所謂懲罰性賠償?shù)难a(bǔ)償作用均不能成立。

第二，懲罰功能的作用被夸大。在美國法中，懲罰性賠償?shù)睦碚撜?dāng)性來自私人檢察總長理論，該理論將本應(yīng)屬于公權(quán)力機(jī)構(gòu)的懲罰權(quán)賦予了私人，使原告可以通過民事程序懲罰被告。私人檢察總長理論之所以能誕生于美國法并獲得長足發(fā)展，除受盛行于美國的實(shí)用主義哲學(xué)的影響以外，更重要的原因來自美國獨(dú)特的行政法制度。受西方近代政治哲學(xué)的影響，以英美為代表的國家在設(shè)計(jì)新的政治制度時通常會對行政權(quán)力進(jìn)行制約，這一舉措的典型體現(xiàn)就是美國法律對行政機(jī)關(guān)的制裁權(quán)力進(jìn)行了十分嚴(yán)格的限制[34]。雖然隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張，美國行政機(jī)關(guān)享有的制裁權(quán)力也在逐步擴(kuò)大，但美國法始終沒有孕育出嚴(yán)格意義上的行政罰款。因此，美國行政機(jī)關(guān)有限的制裁權(quán)為私人執(zhí)法提供了廣闊的實(shí)踐空間。多數(shù)情況下，美國行政機(jī)關(guān)也通過民事程序來制裁違法行為人，而這種“民事制裁”也只是懲罰性賠償?shù)囊徊糠?，與私人提起懲罰性賠償相比，二者的區(qū)別僅是主體不同而已[35]。但相比于美國，我國憲法和行政法賦予了行政機(jī)關(guān)充分的執(zhí)法權(quán)和制裁權(quán)，使我國行政機(jī)關(guān)有能夠獨(dú)立調(diào)查行政違法事實(shí)、作出行政處罰決定的權(quán)力。因此，我國的行政法律制度決定了我國私人執(zhí)法力量無法在公共事務(wù)管理中起到主要的或與行政機(jī)關(guān)同等的作用，故我國注定無法照搬私人檢察總長理論。鑒于我國強(qiáng)大的行政執(zhí)法力量，有學(xué)者認(rèn)為懲罰權(quán)由行政機(jī)關(guān)等公權(quán)力機(jī)關(guān)行使足矣[36]。

第三，激勵功能在環(huán)境民事公益訴訟中無法成立。激勵功能本應(yīng)體現(xiàn)于鼓勵私人積極通過司法程序同環(huán)境污染等違法行為作斗爭，但在我國環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)中，激勵功能似乎喪失了其必要性，主要原因在于檢察院和符合條件的環(huán)保團(tuán)體均不適用激勵功能。作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院，提起環(huán)境民事公益訴訟，保護(hù)國家生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公共利益是《中華人民共和國民事訴訟法》及相關(guān)司法解釋賦予其的重要職能。換言之，檢察院起訴污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為人，對符合條件的違法行為主張懲罰性賠償是履行其職能的應(yīng)有之義，怎又會有經(jīng)濟(jì)激勵之說？對于符合條件的環(huán)保團(tuán)體而言，依照《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第二條之規(guī)定，其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，屬于《民法典》第八十七條規(guī)定的非營利法人，加之《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第三十四條明確禁止相關(guān)環(huán)保團(tuán)體通過公益訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。若將懲罰性賠償金作為激勵環(huán)保團(tuán)體提起公益訴訟的手段，則有使環(huán)保團(tuán)體通過公益訴訟牟利之嫌，也會產(chǎn)生使公益訴訟成為非營利法人從事“營利行為”之工具的風(fēng)險(xiǎn)。況且，就最高人民法院發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)來看，2020年全國法院審結(jié)環(huán)保團(tuán)體提起的環(huán)境民事公益訴訟103件，相比于2019年增幅高達(dá)77.6%[37]，近幾年案件數(shù)量持續(xù)保持增加狀態(tài)，證明環(huán)保團(tuán)體尚有較高的積極性提起環(huán)境民事公益訴訟，因此并不需要對其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)激勵?？偠灾?，懲罰性賠償并不能也無必要在環(huán)境民事公益訴訟中起到激勵原告(或起訴人)提起訴訟的作用。

除功能主張具有缺陷以外，“肯定說”還無法回避“否定說”所提出的后果理由，懲罰性賠償所帶來的較重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)也是現(xiàn)實(shí)存在的，這不僅反映在單次賠償?shù)臄?shù)額上，還反映在違法者可能同時遭受多重處罰的問題上。目前，已有部分持“肯定說”觀點(diǎn)的學(xué)者注意到懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟等司法救濟(jì)機(jī)制中適用可能造成一些風(fēng)險(xiǎn)，并主張通過某些途徑限制懲罰性賠償?shù)倪m用范圍。例如，有學(xué)者認(rèn)為《民法典》第一千兩百三十二條規(guī)定的嚴(yán)苛構(gòu)成要件是限制懲罰性賠償適用的有效途徑，懲罰性賠償只適用于基于“故意”這一嚴(yán)重的主觀過錯主導(dǎo)下的違法行為，因“重大過失”導(dǎo)致的違法行為不能適用懲罰性賠償。并且，適用懲罰性賠償還需要滿足違法行為導(dǎo)致的損害后果“嚴(yán)重”的情況，違法行為未造成嚴(yán)重?fù)p害后果的，即使主觀惡意較大，也不得適用懲罰性賠償[8]。還有觀點(diǎn)主張限制懲罰性賠償金的數(shù)額，以防止企業(yè)等主體承受過重的負(fù)擔(dān)。例如，法院在確定懲罰性賠償金的數(shù)額時，應(yīng)當(dāng)將被告的財(cái)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)狀況納入考量范圍[38]，或相關(guān)規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確懲罰性賠償金的計(jì)算方法，為其設(shè)置倍率上限，防止懲罰性賠償金被濫用[9]。

以上路徑雖然可以對“量”進(jìn)行限制，但卻未能突破民法的視野，未將懲罰性賠償置于整個環(huán)境法律責(zé)任體系之下進(jìn)行觀察，未觸及“質(zhì)”的層面。懲罰性賠償、行政處罰乃至刑事處罰之間，雖然懲罰機(jī)關(guān)、法律依據(jù)、責(zé)任承擔(dān)方式和資金流向在實(shí)踐層面略有不同，但三者性質(zhì)是一致的，都含有制裁意味，都是對違法者的違法行為作出否定評價，并使其承擔(dān)一定的責(zé)任。若在環(huán)境民事公益訴訟中推廣適用懲罰性賠償，則易與行政處罰等責(zé)任重疊，使違法者因一次行為受到兩次以上懲罰，這顯然是對其合法權(quán)益的極大侵害。因此，僅憑設(shè)定嚴(yán)格的構(gòu)成要件，或?qū)Α睹穹ǖ洹返谝磺砂偃l的“相應(yīng)”進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕忉寔韮?yōu)化“肯定說”并不能解決重復(fù)處罰的問題，無法有效回應(yīng)“否定說”的相關(guān)質(zhì)疑。

(2)“否定說”的局限

站在違法者的立場，保護(hù)其必要合法權(quán)益的“否定說”也有難以顧及之處。首先，在規(guī)范層面，“否定說”雖然能夠限縮“被侵權(quán)人”的外延，但對其他3個關(guān)鍵詞卻無法作出恰當(dāng)?shù)慕忉?，無法與體系解釋適應(yīng)，這會直接削弱其規(guī)范解釋的說服力。

其次，“否定說”功能層面的主張也能夠被輕易化解。雖然環(huán)境生態(tài)損害救濟(jì)應(yīng)當(dāng)以修復(fù)為主，但無論是修復(fù)責(zé)任優(yōu)先還是賠償責(zé)任優(yōu)先，都是在解決如何恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的問題，究其本質(zhì)仍未突破侵權(quán)法的損害填補(bǔ)原則。而懲罰性賠償則是突破了填補(bǔ)性的限制，在懲罰性的層面得以適用。故修復(fù)責(zé)任是否在救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的過程中優(yōu)先適用與懲罰性賠償是否得以適用于救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的環(huán)境民事公益訴訟并非同一層面的問題，修復(fù)責(zé)任排斥賠償責(zé)任的主張不足以否定懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟的可能性。況且，懲罰性賠償與修復(fù)責(zé)任之間并不沖突，兩者本可以相互轉(zhuǎn)化。修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境所需的費(fèi)用本就可以折算為一定數(shù)額的金錢，并作為懲罰性賠償金的計(jì)算基數(shù)；懲罰性賠償亦可以修復(fù)的形式體現(xiàn)，如補(bǔ)種超過實(shí)際損失的林木(1)例如，《中華人民共和國森林法》第七十四條第一款規(guī)定：“違反本法規(guī)定……限期在原地或者異地補(bǔ)種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木……”該款規(guī)定責(zé)令違法行為人補(bǔ)種多于實(shí)際損失數(shù)額的林木，體現(xiàn)了“補(bǔ)種”(修復(fù)責(zé)任)與“一倍以上三倍以下”(懲罰性要素)的結(jié)合?！渡址ā冯m然不是民事法律，但其規(guī)定證明“懲罰性修復(fù)”是具有借鑒意義的。等手段。

最后，“否定說”最大的障礙來自司法實(shí)踐。從司法政策方面看，2021年1月中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》明確提出要探索建立“民事公益訴訟懲罰性賠償制度”。從司法案例方面看，2021年1月4日，江西省浮梁縣人民法院就江西省浮梁縣人民檢察院訴浙江海藍(lán)化工集團(tuán)有限公司環(huán)境污染民事公益訴訟一案作出(2020)贛0222民初796號判決(2)該案同時為最高人民檢察院工作報(bào)告重點(diǎn)案例和江西省2020年環(huán)境資源審判典型案例，參見：最高人民檢察院網(wǎng)站，https:∥www.spp.gov.cn/zdgz/202103/t20210308_511728.shtml，2021年10月13日訪問；江西省高級人民法院網(wǎng)站，https:∥jxfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2017/06/id/2888729.shtml，2021年10月13日訪問。。在判決書中，浮梁縣人民法院依據(jù)《民法典》第一千兩百三十二條判令被告浙江海藍(lán)化工集團(tuán)有限公司承擔(dān)環(huán)境污染懲罰性賠償171 406.35元[39]。此案為《民法典》生效以后首例適用環(huán)境民事侵權(quán)懲罰性賠償?shù)陌讣彩堑谝粋€將環(huán)境民事侵權(quán)懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟的案件。通過生效判決所產(chǎn)生的既判力，懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的適用已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。

《民法典》第一千兩百三十二條的司法解釋條款如果采“否定說”的觀點(diǎn)，那么就可能在法治體系中制造出諸多不便。對《民法典》第一千兩百三十二條之適用范圍的解釋，屬于有明確對象的司法解釋條款，應(yīng)當(dāng)具備溯及力[40-41]。在此情況下，若司法解釋認(rèn)為《民法典》第一千兩百三十二條不適用于環(huán)境民事公益訴訟，那么既有判決的地位將會十分尷尬。若采既判力大于溯及力的觀點(diǎn)，雖然可以使生效判決繼續(xù)存在，但會造成判例、司法解釋與法律條款本身的矛盾，破壞法律體系的融貫性[42]。若采溯及力大于既判力的觀點(diǎn)，則司法解釋出臺之前的生效判決所確定的法律關(guān)系將會重新陷入不確定狀態(tài)，相關(guān)判決可能面臨再審、改判，已經(jīng)給付的懲罰性賠償金將可能返還，同時造成擬參照既有判決適用《民法典》第一千兩百三十二條的尚未審結(jié)的公益訴訟進(jìn)一步拖延，如上情況均會大量浪費(fèi)司法資源。若采個案處理的折中觀點(diǎn)，則兩種弊端均可能發(fā)生?？傊?，以“否定說”的觀點(diǎn)來構(gòu)造《民法典》第一千兩百三十二條適用范圍問題的司法解釋條款將造成司法實(shí)踐領(lǐng)域的困境。

以上評析證明，“肯定說”和“否定說”各采單一立場，對懲罰是否過重這一核心問題有著截然相反的認(rèn)識，但單純的“肯定說”和“否定說”均存在明顯的缺陷與不足。既然局限于保護(hù)環(huán)境的立場或過分關(guān)注違法者合法必要利益之保護(hù)均無法實(shí)現(xiàn)最佳效果，而兩種立場又存在融合兼顧的可能，那司法解釋的制定機(jī)關(guān)就有必要在綜合兩種對立觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上采納第三條路徑制定相關(guān)司法解釋，以期實(shí)現(xiàn)更好的制度效果。

三、 作為優(yōu)化路徑的“限制說”及其展開

通過上述評析可知，單采某一立場的“肯定說”和“否定說”均無法實(shí)現(xiàn)其理論的圓滿，都在某些層面具有一定的局限。上述評析還證明了，“肯定說”雖然存在一定缺陷，但卻可以通過正確定位懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的功能、為懲罰性賠償?shù)倪m用設(shè)定限制條件來優(yōu)化，“否定說”不僅某些觀點(diǎn)說服力不足，其基本主張還無法與司法實(shí)踐實(shí)現(xiàn)融貫。兩相比較，在“肯定說”的基礎(chǔ)上提出第三條路徑——“限制說”最可能最易實(shí)現(xiàn)較為完美的結(jié)果，即認(rèn)為懲罰性賠償應(yīng)當(dāng)可適用于環(huán)境民事公益訴訟，但法律應(yīng)對其適用進(jìn)行必要限制。相應(yīng)地，“限制說”應(yīng)當(dāng)兼采“否定說”之長處，在規(guī)范、功能和后果三個層面對“肯定說”進(jìn)行優(yōu)化。

1. 規(guī)范層面：《民法典》第一千兩百三十二條體系與文義解釋的統(tǒng)一

要在規(guī)范層面實(shí)現(xiàn)“肯定說”和“否定說”的融合，就必須在前者所持文義解釋和后者所持體系解釋方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一?！胺穸ㄕf”對“被侵權(quán)人”外延的限制是其體系解釋的結(jié)果，而其體系解釋是建立在《民法典》侵權(quán)責(zé)任編第七章存在雙層結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上的。但事實(shí)上，該章的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也可被解釋為僅有一層。第一，《民法典》侵權(quán)責(zé)任編第七章雖然可以被分割為兩個部分，但立法者并未直接將該章劃分為前后兩節(jié)，故所謂兩個部分彼此之間并不是完全獨(dú)立的。第二，《民法典》第一千兩百三十三條對請求權(quán)主體的表述與第一千兩百三十二條完全一致，若采納“否定說”的相關(guān)表述，那么在環(huán)境民事公益訴訟中，“國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織”便不能援引《民法典》第一千兩百三十三條起訴侵權(quán)人或第三人，侵權(quán)人得以援引《民法典》第一千一百七十五條進(jìn)行抗辯，這無疑增加了環(huán)境民事公益訴訟的起訴難度，不利于受損的生態(tài)環(huán)境得到及時救濟(jì)。第三，該章可被解釋為具有“總—分”結(jié)構(gòu)，第一千兩百二十九條起到類似總則的作用，而第一千兩百三十條至第一千兩百三十五條分別規(guī)定了環(huán)境民事侵權(quán)的各個具體方面，其中，第一千兩百三十二條是關(guān)于懲罰性賠償?shù)奶厥庖?guī)定，第一千兩百三十四條和第一千兩百三十五條是對特殊“被侵權(quán)人”所享有的特殊請求權(quán)的規(guī)定。如此便可消滅條文之間的結(jié)構(gòu)壁壘，使“被侵權(quán)人”能夠被解釋為包括所有侵權(quán)法上的法律主體，包括自然人、法人甚至國家(3)這一點(diǎn)并不違反民法基本理論，參見：陳聰富.民法總則[M].2版.臺北：元照出版有限公司，2016：91；謝鴻飛.《民法典》中的“國家”[J].法學(xué)評論，2020(5)：14-24.。

在此體系解釋路徑之下，“限制說”應(yīng)當(dāng)延續(xù)“肯定說”在文義解釋上的余下主張，即“違反法律規(guī)定”包括違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律的規(guī)定，“故意”意在懲罰、制裁惡意侵權(quán)人，“嚴(yán)重后果”包含生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重?fù)p害。如此方能為懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的適用奠定規(guī)范基礎(chǔ)。

2. 功能層面：懲罰性賠償之懲罰功能的正確定位

前文已述，懲罰性賠償之所以在美國得到蓬勃發(fā)展，是因?yàn)槊绹▽W(xué)界在美國行政機(jī)關(guān)制裁權(quán)力有限的情況下發(fā)展出了私人檢察總長理論，為懲罰性賠償提供了理論正當(dāng)性。我國行政機(jī)關(guān)力量雖然強(qiáng)大，但正如激勵功能的主張所言，以行政機(jī)關(guān)為代表的公共執(zhí)法力量始終不是萬能的。基于行政效率、行政成本等因素的考量以及政府失靈現(xiàn)象的存在，私人執(zhí)法力量在我國仍有彌補(bǔ)公共執(zhí)法力量不足、彌補(bǔ)執(zhí)法缺漏、擴(kuò)大執(zhí)法覆蓋面的作用。因此，私人檢察總長理論在我國仍有退居輔助地位而適用的可能性，應(yīng)修正為“私人輔助執(zhí)法理論”?；氐江h(huán)境法領(lǐng)域，我國依據(jù)“私人輔助執(zhí)法理論”建立環(huán)境民事侵權(quán)懲罰性賠償制度，有利于在環(huán)境執(zhí)法方面形成以公共執(zhí)法力量為主，私人執(zhí)法力量為輔的執(zhí)法體系。但問題在于，就環(huán)境民事公益訴訟而言，我國法律僅賦予了檢察院和符合條件的環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)力，此二主體在我國均具有濃厚的公共色彩，如何與私人檢察總長或“私人輔助執(zhí)法”理論相聯(lián)系？

有學(xué)者試圖對私人檢察總長理論的“私人”進(jìn)行擴(kuò)大解釋，將檢察院和符合條件的環(huán)保團(tuán)體等法定環(huán)境民事公益訴訟適格原告(或起訴人)納入“私人”的外延之中，即凡“執(zhí)行主體本身不享有直接執(zhí)行相關(guān)法律的權(quán)力”者，均是符合私人檢察總長理論要求的“私人”[18]。此舉將檢察院等主體認(rèn)定為“私人”的做法只能說是差強(qiáng)人意，對此，更好的解釋路徑是突破私人檢察總長理論的表面，探尋其實(shí)用主義哲學(xué)之本體，并對其進(jìn)行適當(dāng)改造。私人檢察總長理論反映出美國法在實(shí)用主義哲學(xué)指導(dǎo)下采取的靈活配置懲罰權(quán)的路徑。對于一個持主觀故意的違法行為而言，法律既需要行為人補(bǔ)償其造成的損失，又需要對其過錯進(jìn)行懲罰，即涵蓋懲罰與補(bǔ)償?shù)亩孛嫦?。補(bǔ)償請求權(quán)由權(quán)利人行使沒有疑義，至于懲罰權(quán)的行使主體，只要其能夠在某種程度上表達(dá)共同體懲罰違法行為人的意志即可。從這個角度看，行政機(jī)關(guān)、檢察院、環(huán)保團(tuán)體甚至每個自然人在與環(huán)境違法行為作斗爭時，都能夠在某種程度上代表共同體的意志，其間并不存在質(zhì)的差別，故懲罰權(quán)的行使主體應(yīng)當(dāng)具有多樣性。因此，與其說懲罰性賠償制度破壞了我國公、私法二分的法律體系，毋寧說是突破了公、私法二分體系的教條性，實(shí)現(xiàn)了懲罰權(quán)在多元主體中的靈活配置。而在環(huán)境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償并非是對行政機(jī)關(guān)權(quán)力的僭越，而是打破了行政違法領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)壟斷懲罰權(quán)的局面，將懲罰權(quán)靈活配置到檢察院、符合條件的環(huán)保團(tuán)體手中，從而構(gòu)建起“行政機(jī)關(guān)+行政處罰程序”與“檢察院、環(huán)保團(tuán)體+民事訴訟程序(法院)”并行的懲罰功能雙軌制實(shí)現(xiàn)進(jìn)路，以擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的覆蓋范圍。

前文在對私人檢察總長理論之內(nèi)核進(jìn)行剖析之后可得：一方面，懲罰性賠償能夠輔助公共執(zhí)法力量起到懲罰作用；另一方面，支持懲罰性賠償?shù)乃饺藱z察總長理論并非僅賦予“私人”執(zhí)法權(quán)，而是表達(dá)了懲罰權(quán)的行使主體可具有多樣性的觀點(diǎn)。據(jù)此，檢察院和環(huán)保團(tuán)體在環(huán)境民事公益訴訟中主張懲罰性賠償，輔助公共執(zhí)法力量行使懲罰權(quán)便具有現(xiàn)實(shí)必要性和理論正當(dāng)性。這也使得懲罰性賠償?shù)膽土P功能得以延續(xù)，使其仍有適用于環(huán)境民事公益訴訟的必要性和可能性。

3. 后果層面：引入一事不再罰以避免重復(fù)處罰

前文已述，懲罰性賠償適用可能導(dǎo)致處罰過重是“肯定說”無法回避的問題，而判斷懲罰是否過重的標(biāo)準(zhǔn)，一方面是賠償數(shù)額，即“量”上的標(biāo)準(zhǔn)；另一方是有無重復(fù)處罰，即“質(zhì)”的標(biāo)準(zhǔn)。同一環(huán)境違法案件當(dāng)事人承擔(dān)行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任(4)關(guān)于刑事責(zé)任與懲罰性賠償?shù)你暯訂栴}，鑒于刑事處罰與行政處罰同為公法責(zé)任的典型代表，其目的、功能甚為相近，兩者之間僅具有程度差別(參見：章劍生.現(xiàn)代行政法基本理論[M].北京：法律出版社，2014：357.)，故限于篇幅，本文僅就行政處罰進(jìn)行討論。刑事處罰與懲罰性賠償?shù)你暯涌蓞⒁姡呵駧浧?論罰金與懲罰性賠償?shù)恼鄣諿J].湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2021(1)：151-157.的情況，會影響到懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的適用，因此，限制懲罰性賠償制度適用還需要解決避免重復(fù)處罰這一關(guān)鍵問題。

(1)作為避免重復(fù)處罰的“一事不再罰”

避免重復(fù)處罰最適當(dāng)?shù)哪^于《行政處罰法》第二十九條所規(guī)定的“一事不再罰”(5)《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。”。一事不再罰源自羅馬法中的“一事不再理”原則[43]，該原則原本適用于訴訟法，在民事訴訟中的作用主要是防止出現(xiàn)相互矛盾的裁決，在刑事訴訟中則起到避免當(dāng)事人被重復(fù)追訴以保護(hù)其基本人權(quán)的作用。相對于“一事不再理”在民事訴訟中的功能而言，其在刑事訴訟中的功能更接近行政法中防止行政處罰權(quán)濫用、保護(hù)相對人合法權(quán)益的需求，因此，“一事不再罰”更適合被視為刑事訴訟中“一事不再理”原則在行政法中的延伸[44]。就我國行政法而言，從“一事不再理”原則中引申出“一事不再罰”具有以下理由：首先，基于比例原則和“事”與“罰”之間因果關(guān)系的要求，作為“因”的行政相對人的一次違法行為應(yīng)當(dāng)對應(yīng)作為“果”的一次懲罰結(jié)果，相對人受到處罰后，意味著其已經(jīng)為自身錯誤行為付出代價，此時若再次啟動處罰程序，必將對相對人權(quán)益造成巨大影響。其次，在“一事一罰”的基礎(chǔ)上確立一事不再罰有助于增強(qiáng)相對人對法律的可預(yù)測性，防止處罰程序不斷啟動對法安定性的破壞。最后，根據(jù)“一事一罰”確立一事不再罰還是政府遵守誠實(shí)信用原則和信賴保護(hù)原則的要求[45-46]。因此，一事不再罰的核心要義是“一事一罰”，主要作用在于防止處罰程序重復(fù)開啟，規(guī)范處罰權(quán)的行使，保護(hù)相對人的合法權(quán)益。

(2)懲罰性賠償與行政處罰折抵的理論正當(dāng)性

要以“一事不再罰”限制懲罰性賠償適用，就應(yīng)當(dāng)證明懲罰性賠償與行政處罰等公法責(zé)任之間具有同質(zhì)性以滿足“不再罰”的要求。對比懲罰性賠償與行政處罰等傳統(tǒng)公法責(zé)任，可有以下結(jié)論。

首先，環(huán)境民事公益訴訟中的懲罰性賠償與行政處罰具有性質(zhì)上的共同性，這為一事不再罰的適用提供了理論基礎(chǔ)。行政處罰的基本功能是懲罰違反行政管理規(guī)定的行為，并制止類似行為再次發(fā)生，相關(guān)行政法律責(zé)任的性質(zhì)為制裁性與預(yù)防性的，而非填補(bǔ)性的。而根據(jù)前文的結(jié)論，懲罰性賠償并不具備傳統(tǒng)民事責(zé)任的補(bǔ)償功能，而在公益訴訟中，懲罰性賠償又無法發(fā)揮其激勵功能，故懲罰性賠償也是制裁性的。因此，行政處罰與懲罰性賠償并列并非“一罰一賠”，而是典型的“兩罰”，兩者均是制裁性質(zhì)的法律責(zé)任。

其次，懲罰性賠償與行政處罰在功能方面具有一致性。第一，從行為指向的角度看，兩種責(zé)任會出現(xiàn)功能的重疊。某個基于主觀故意的環(huán)境違法行為由主觀故意和客觀行為兩方面構(gòu)成。主觀故意意味著行為人對法律等社會規(guī)范的漠視，并通過其行為產(chǎn)生破壞社會秩序效果，這種行為又通常會損害他人的合法權(quán)益，故上述違法行為通常產(chǎn)生破壞秩序和損害權(quán)益兩種后果，而這兩種后果均需要得到法律的有效回應(yīng)。通常來講，傳統(tǒng)民事責(zé)任指向損害填補(bǔ)層面，刑事、行政處罰等公法責(zé)任指向制裁、遏制違法行為并恢復(fù)社會秩序，而懲罰性賠償雖然具有民事責(zé)任外觀，但其懲罰功能決定了其依然指向制裁行為人主觀惡性并遏制同類違法行為再次出現(xiàn)，這顯然與行政處罰的功能與指向是重疊的。第二，從制度目標(biāo)的角度看，兩種責(zé)任亦會發(fā)生功能重疊。負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出環(huán)境行政處罰的依據(jù)通常是生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，而前文已述，環(huán)境民事公益訴訟被告承擔(dān)懲罰性賠償?shù)脑蛞彩瞧湫袨檫`反了生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的規(guī)定，兩種責(zé)任具有相同的法律依據(jù)，服務(wù)于同樣的法律目標(biāo)：即行政處罰和實(shí)施懲罰性賠償?shù)哪康木菫榱酥撇闷茐纳鷳B(tài)環(huán)境行政管理的行為，促進(jìn)守法，以維護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的基本公共秩序與安全[47]。故二者的功能是重疊的。

再次，懲罰性賠償?shù)臉?gòu)成要件與行政處罰的構(gòu)成要件高度一致，進(jìn)一步說明了二者的同質(zhì)性。《民法典》第一千兩百三十二條明確列舉了懲罰性賠償?shù)倪m用要件：行為人主觀狀態(tài)為故意，即主觀過錯要件；客觀上其污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為違反了生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律的規(guī)定，即違法性要件；違法行為造成嚴(yán)重后果，即后果要件。就行政處罰而言，《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第三十三條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰”，表明主觀過錯是行政處罰的必要構(gòu)成要件。第二條規(guī)定：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為”，表明適用行政處罰需要相對人的行為違反行政管理秩序，即違法性要件。第三十二條第一款、第三十三條第一款的相關(guān)內(nèi)容規(guī)定了行政處罰的后果要件。對比《行政處罰法》相關(guān)條文可知，《民法典》第一千兩百三十二條規(guī)定的懲罰性賠償?shù)臉?gòu)成要件與行政處罰的構(gòu)成要件在“質(zhì)”的意義上處于完全競合狀態(tài)，拋開實(shí)施主體之間的差異，《民法典》第一千兩百三十二條規(guī)定的懲罰性賠償完全可以被視作一種構(gòu)成要件較為嚴(yán)格的罰款[47]。至此，懲罰性賠償已經(jīng)呈現(xiàn)出與行政處罰同質(zhì)的特性。

最后，懲罰性賠償與行政處罰的民行外觀不一致不影響其相互間的可折抵性。以刑行銜接為例，在一事不再罰的作用下，我國法律中已構(gòu)建出較為成熟的行政責(zé)任與刑事責(zé)任的銜接機(jī)制。根據(jù)《行政處罰法》第三十五條之規(guī)定，“行為人因違法行為受到拘留處罰后，因其行為構(gòu)成犯罪，又被判處拘役或有期徒刑的，其所受的行政拘留應(yīng)當(dāng)折抵刑期。行為人受到罰款處罰后又被判處罰金的，罰款應(yīng)當(dāng)折抵罰金，已被判處罰金的，行政機(jī)關(guān)不再給予罰款處罰”。上述處罰的相互折抵及責(zé)任之間的銜接均體現(xiàn)了一事不再罰，是其跨領(lǐng)域適用的典例。既然一事不再罰可以被適用于銜接行政責(zé)任與刑事責(zé)任，那么同樣可以被用于銜接行政責(zé)任與公共色彩濃厚的懲罰性賠償責(zé)任。行政責(zé)任與刑事責(zé)任的銜接制度已經(jīng)為以一事不再罰為基礎(chǔ)構(gòu)建行政責(zé)任與懲罰性賠償責(zé)任銜接制度提供了借鑒，在實(shí)體法層面為其創(chuàng)造了可能性。

綜上所述，就懲治環(huán)境違法行為而言，行政機(jī)關(guān)通過行政處罰程序?qū)π袨槿俗鞒隽P款決定和檢察院、環(huán)保組織等主體通過法院公益訴訟程序要求行為人承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任均是為了實(shí)現(xiàn)懲罰違法行為人，二者擇一行使即可。若行為人因一次環(huán)境違法行為，既交納了行政罰款，又因環(huán)境民事公益訴訟給付了懲罰性賠償金，那么行為人就因一“事”受到二“罰”，導(dǎo)致“事”與“罰”之間失衡，從而承擔(dān)了過多的法律責(zé)任。因此，環(huán)境民事公益訴訟中的懲罰性賠償與行政處罰一并適用帶來的后果，與重復(fù)行政處罰的后果一致，構(gòu)成“再罰”，意味著帶有懲罰性的程序重復(fù)開啟，導(dǎo)致法安定性、可預(yù)測性及當(dāng)事人對公共權(quán)力體系信賴?yán)媸芷茐?，侵害?dāng)事人合法權(quán)益。因此，以一事不再罰來制約環(huán)境民事公益訴訟中的懲罰性賠償?shù)倪m用具有正當(dāng)性。

四、 “限制說”語境下司法解釋條款的具體展開

基于上述論證，明確《民法典》第一千兩百三十二條如何適用的司法解釋條款應(yīng)當(dāng)持該條所規(guī)定的懲罰性賠償應(yīng)當(dāng)適用于環(huán)境民事公益訴訟的基本立場，但懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的適用應(yīng)受到必要限制，而這一限制的關(guān)鍵是要解決懲罰性賠償與行政處罰之間可能發(fā)生的重疊問題，因此相關(guān)條款可在一事不再罰的基礎(chǔ)上具體展開。故該條款的最基本形態(tài)應(yīng)當(dāng)為：“環(huán)境民事公益訴訟原告或起訴人請求被告就其污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任的，人民法院可以依法予以支持，但被告主張其因同一事實(shí)已經(jīng)受到行政機(jī)關(guān)罰款處罰的除外”。除上述基本形態(tài)以外，制定相關(guān)司法解釋條款還應(yīng)當(dāng)考慮以下內(nèi)容。

1. 司法解釋內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)兩種路徑的順位

前文已述，行政機(jī)關(guān)獨(dú)自啟動行政處罰程序并作出行政處罰決定與檢察院、環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境民事公益訴訟，由法院判決被告承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任是對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為人實(shí)施懲罰的兩條并行路徑，此二路徑分別以行政權(quán)和司法權(quán)為主導(dǎo)。但就《民法典》第一千兩百三十二條而言，即使將該條的“被侵權(quán)人”解釋為檢察機(jī)關(guān)、社會組織和個人等主體，也無法回應(yīng)行政權(quán)路徑和司法權(quán)路徑孰先孰后的問題。因此，為有效協(xié)調(diào)行政權(quán)路徑和司法權(quán)路徑，司法解釋應(yīng)當(dāng)就司法權(quán)路徑適用之順位作出安排。

從預(yù)防和解決環(huán)境問題的角度出發(fā)，由于環(huán)境問題通常具有技術(shù)性、復(fù)雜性、不確定性，主導(dǎo)預(yù)防和解決環(huán)境問題的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有環(huán)境問題相關(guān)專業(yè)知識，能夠及時采取預(yù)防和解決措施，能夠靈活應(yīng)對復(fù)雜多變的環(huán)境問題，所以具有專業(yè)性、靈活性和高效性的行政機(jī)關(guān)具有主導(dǎo)環(huán)境問題預(yù)防與解決的天然優(yōu)勢。針對某一環(huán)境違法行為，一個主動履職的生態(tài)環(huán)境主管部門能夠在第一時間介入調(diào)查，并在較短時間內(nèi)作出并執(zhí)行行政處罰決定，而司法機(jī)關(guān)則需要等待適格原告或起訴人就相關(guān)違法行為提起訴訟，再經(jīng)過漫長的調(diào)查和審理程序才能作出懲罰性賠償判決；且生態(tài)環(huán)境主管部門工作人員相較于法官通常具備更多的生態(tài)環(huán)境專業(yè)知識技能，故生態(tài)環(huán)境主管部門等行政機(jī)關(guān)相較于法院而言更適合處理涉及生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜科學(xué)技術(shù)問題[48]。況且，懲罰性賠償在我國本就是以行政執(zhí)法的補(bǔ)充力量的形式存在，天然具有輔助地位。因此，在懲罰污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為人方面，行政權(quán)相較于司法權(quán)應(yīng)當(dāng)處于主導(dǎo)和優(yōu)先地位，故相關(guān)司法解釋條款應(yīng)當(dāng)在基本形態(tài)的基礎(chǔ)上增加第二款，以體現(xiàn)行政權(quán)的主導(dǎo)性和優(yōu)先性：“原告或起訴人請求被告承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任，被告尚未受到行政機(jī)關(guān)罰款處罰的，人民法院應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)提出司法建議，建議其依法履行職責(zé)”。

2. 司法解釋條款應(yīng)規(guī)定行政權(quán)缺位時的應(yīng)對措施

前文討論了行政權(quán)與司法權(quán)在懲罰環(huán)境違法行為方面可能發(fā)生的沖突及解決路徑，但實(shí)踐中也可能出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)過度依賴懲罰性賠償這一司法權(quán)主導(dǎo)下的輔助路徑，從而消極不履行其法定職責(zé)的情況。特別是出現(xiàn)法院發(fā)出司法建議以后，行政機(jī)關(guān)不予采納或視而不見的情況時，法院應(yīng)當(dāng)及時作出懲罰性賠償判決，防止訴訟過分拖延，并應(yīng)當(dāng)向該機(jī)關(guān)的本級人民政府、上一級主管部門或監(jiān)察機(jī)關(guān)反映行政機(jī)關(guān)消極不履職行為。鑒于《民法典》第一千兩百三十二條并未體現(xiàn)如何規(guī)避這一風(fēng)險(xiǎn)，故相關(guān)司法解釋的第二款應(yīng)當(dāng)被優(yōu)化為：“原告或起訴人請求被告承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任，被告尚未受到行政機(jī)關(guān)罰款處罰的，人民法院應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)發(fā)出司法建議，建議其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)明確拒絕立案，或在收到司法建議后一個月內(nèi)未立案，或在法定期限內(nèi)未作出行政處罰決定的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時作出判決。行政機(jī)關(guān)多次不履行法定職責(zé)的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)所屬本級人民政府、上一級主管部門或有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)提出司法建議”。

3. 司法解釋應(yīng)規(guī)范懲罰性賠償金數(shù)額的認(rèn)定

關(guān)于懲罰性賠償金數(shù)額的認(rèn)定，《民法典》第一千兩百三十二條僅提及“相應(yīng)”的賠償。就“相應(yīng)”而言，許多學(xué)者主張以生態(tài)環(huán)境損害金額為計(jì)算基數(shù)，乘以懲罰性賠償系數(shù)(1倍、2倍)等得到懲罰性賠償金的具體數(shù)額。這種倍數(shù)認(rèn)定方式具有一定的局限性，環(huán)境民事公益訴訟被告所需承擔(dān)的補(bǔ)償性賠償?shù)慕痤~通常十分巨大，若被告還需承擔(dān)1倍、2倍甚至更多的懲罰性賠償金，則還是會導(dǎo)致其負(fù)擔(dān)過重。并且，懲罰性賠償與行政處罰一樣，均是對違法行為人實(shí)施懲罰，以上述方式確定的懲罰性賠償金可能遠(yuǎn)高于行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的罰款數(shù)額。兩種程序目的功能相同，但結(jié)果迥異，這對行為人而言顯然是不公平的。從文義來看，“相應(yīng)”可被理解為“與參照對象的要求相適應(yīng)”，鑒于懲罰性賠償與行政處罰之間的同質(zhì)性，加之為保持兩種懲罰程序輸出結(jié)果的一致性，司法機(jī)關(guān)在確定懲罰性賠償金的數(shù)額時所應(yīng)參照的對象也可以是相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的規(guī)定，因此司法機(jī)關(guān)認(rèn)定的懲罰性賠償金數(shù)額應(yīng)盡量與行政機(jī)關(guān)作出罰款處罰可能認(rèn)定的數(shù)額保持一致。故相關(guān)司法解釋相關(guān)條款應(yīng)當(dāng)增加第三款內(nèi)容，或單列一條，規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟中懲罰性賠償金數(shù)額認(rèn)定問題：“人民法院應(yīng)當(dāng)參照環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定合理認(rèn)定懲罰性賠償數(shù)額”。

五、 結(jié)論

懲罰性賠償作為英美法上的一項(xiàng)特殊制度，在引入我國時既要考慮到現(xiàn)實(shí)需求，又要做好與我國既有法律制度之間的充分銜接。

行政權(quán)雖然在預(yù)防和解決環(huán)境問題方面具有專業(yè)、靈活、高效等優(yōu)勢，但行政機(jī)關(guān)的力量終究是有限的，無法涵蓋環(huán)境事務(wù)的方方面面。因此，基于合作論的相關(guān)觀點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保團(tuán)體可以成為行政執(zhí)法力量的必要補(bǔ)充，通過提起環(huán)境民事公益訴訟，請求法院判決被告就其污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任。但在這種制度設(shè)計(jì)之下，懲罰性賠償與行政處罰具有同質(zhì)性，因此該制度的適用還需要受到一事不再罰的制約，防止懲罰性賠償與行政處罰重疊適用導(dǎo)致行為人就一次違法行為受到多次懲罰。通過正確定位懲罰性賠償?shù)墓δ?，引入一事不再罰以限制懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的適用，既能夠契合《民法典》第一千兩百三十二條所持的懲罰性賠償能夠適用于環(huán)境民事公益訴訟的基本立場，又能使其與行政處罰之間良好銜接，避免當(dāng)事人責(zé)任負(fù)擔(dān)過重，是將懲罰性賠償引入我國環(huán)境法律責(zé)任體系的科學(xué)路徑。