長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的困境與應(yīng)對

李先波，胡惠婷

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

一、 問題的提出

近年來，長江流域生態(tài)環(huán)境損害事件頻發(fā)。據(jù)最高院發(fā)布的“長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護典型案例”顯示，長江流域生態(tài)環(huán)境損害事件中流域環(huán)境污染程度高、破壞力度強、修復(fù)難度大。以湖北通海水域污染案(1)參見：(2019)鄂72民初1220號。為例，由于養(yǎng)殖公司的污染物過度投放至湖北網(wǎng)湖中，導(dǎo)致網(wǎng)湖水質(zhì)由2013年的Ⅲ類逐漸降至2016年的Ⅴ類(2)參見：《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838-2002)。，水質(zhì)嚴(yán)重惡化。因此，法院判決養(yǎng)殖公司賠償1 946 776元，支付至陽新縣財政局非稅財政專戶，用于網(wǎng)湖的整體治理與恢復(fù)。然而，網(wǎng)湖自2016底開展生態(tài)環(huán)境修復(fù)，至今為止其水質(zhì)仍然為V類(3)參見：《湖北省2021年1～7月地表水考核斷面水環(huán)境質(zhì)量狀況》。。在近5年的時間內(nèi)，被污染的網(wǎng)湖生態(tài)水質(zhì)雖經(jīng)歷了專門性修復(fù)，但修復(fù)效果一般。由此可知，長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)面臨困境。

《中華人民共和國長江保護法》(以下簡稱《長江保護法》)就上述問題作出了回應(yīng)。在立法層面上，《長江保護法》第一條確定“保護”與“修復(fù)”的立法目標(biāo)，第五章專章規(guī)定“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”，同時涉及生態(tài)環(huán)境修復(fù)的條款也散見于其他章節(jié)之中。在實踐層面中，最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于貫徹〈中華人民共和國長江保護法〉的實施意見》及“長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護典型案例”(4)參見：《最高人民法院關(guān)于貫徹〈中華人民共和國長江保護法〉的實施意見》及“長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護典型案例”。(以下簡稱“典型案例”)表明，要用司法服務(wù)長江生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)和高質(zhì)量發(fā)展，充分發(fā)揮預(yù)防性訴訟和修復(fù)性執(zhí)行的功能[1]。在政策層面上，黨的十九大報告強調(diào)推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，要從中華民族長遠利益考慮，牢固樹立和貫徹新發(fā)展理念，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置[2]?？梢?，無論是立法、實踐抑或政策，皆強調(diào)長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的重要性。

通過對“典型案例”的分析可知，目前我國長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)呈現(xiàn)出“污染重、投入大、修復(fù)慢”問題，實踐中對“誰來修復(fù)、如何修復(fù)、修復(fù)監(jiān)督及保障”亦存在疑慮，因此，需針對問題進行分析，并運用法解釋學(xué)方法，對《長江保護法》之“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”進行規(guī)范解讀，解決實際問題。

二、 長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的基本樣態(tài)

2021年2月23日，在《長江保護法》實施專題新聞發(fā)布會上相關(guān)人士指出，長江經(jīng)濟帶的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)折性的變化，水生態(tài)破壞的趨勢得到了初步遏制，水環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。但目前形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，水生態(tài)保護修復(fù)任重道遠[3]。與此同時，最高人民法院發(fā)布的“典型案例”也顯示，目前長江流域生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重，投入資金較大，修復(fù)進展緩慢。

1. 環(huán)境損害嚴(yán)重

從“典型案件”中可知，長江流域生態(tài)環(huán)境污染的類型多為過度捕撈、非法砍伐以及水資源污染，其中過度捕撈是長江流域生態(tài)環(huán)境案件中頻發(fā)的一類。據(jù)筆者統(tǒng)計，自《長江保護法》頒布后，有關(guān)長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的案由均為非法捕撈水產(chǎn)品(5)以“長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)”為關(guān)鍵詞，在北大法寶司法案例中搜索未果。因此，筆者以“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”為關(guān)鍵詞，在北大法寶司法案例中進行全文檢索，再在檢索結(jié)果中以“長江流域”為關(guān)鍵詞，將時間限定為2021年3月1日(《長江保護法》生效之日)至今，共33個案例，其案由均為非法捕撈罪。。過度捕撈水產(chǎn)品將直接導(dǎo)致魚類數(shù)量減少、間接導(dǎo)致長江流域生態(tài)鏈遭到破壞。據(jù)統(tǒng)計，長江流域分布的水生生物有4 300多種，其中魚類400多種。但當(dāng)前，長江流域水生生物中列入《中國瀕危動物紅皮書》的瀕危魚類物種達到了92種，列入《瀕危野生動植物國際貿(mào)易公約》附錄的物種已近300種。由此可見，過度捕撈極度危害長江流域生態(tài)系統(tǒng)的多樣性。

除過度捕撈外，非法砍伐也是導(dǎo)致長江流域生態(tài)環(huán)境惡化的一大原因。近年來，長江流域洪災(zāi)頻發(fā)，2021年9月6日，受降雨影響，“長江2021年第1號洪水”形成，長江上游支流岷江、沱江、嘉陵江均發(fā)生較大洪水過程，其中嘉陵江支流渠江發(fā)生超警戒洪水。導(dǎo)致長江流域洪災(zāi)頻發(fā)有3個原因：一是人水之爭使湖泊面積減少，二是濫砍濫伐導(dǎo)致水土流失嚴(yán)重，三是自然災(zāi)害增多使得洪水頻發(fā)。其中，非法砍伐所導(dǎo)致的水土流失是長江流域洪災(zāi)頻發(fā)的主要原因之一[4]。

水資源污染也是導(dǎo)致長江流域生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重的關(guān)鍵原因。長江流域是以“水”為核心而形成的生態(tài)系統(tǒng)，其范圍遍布以“長江”為主線的干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)，涉及其流經(jīng)的19個省級行政區(qū)域。水資源是長江流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中最為核心的資源。水資源一旦惡化，其危害將會通過水系影響到長江周邊地區(qū)及其附近流域。而無論是“典型案例”中的“中化重慶涪陵化工有限公司(以下簡稱中化公司)環(huán)境污染案”，抑或“陽新網(wǎng)湖生態(tài)種養(yǎng)殖有限公司(以下簡稱陽新公司)通海水域污染案”，皆顯示水資源污染程度深、范圍廣、難修復(fù)。

從上述案件可知，當(dāng)前長江流域生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重，環(huán)境修復(fù)面臨較大困難。除環(huán)境污染外，環(huán)境修復(fù)所需資金巨大，修復(fù)進展緩慢，也是不爭的事實。

2. 環(huán)境治理所需修復(fù)資金巨大

從“典型案例”中可知，非法捕撈案和濫伐林木案相較水資源污染案，其修復(fù)所需的資金較少。但從其污染所獲利潤與其修復(fù)所需資金對比可知，差距較為懸殊。如“李緒根非法捕撈水產(chǎn)品案”中顯示，當(dāng)事人獲利9 000元，但其修復(fù)所需的資金近50 000元之多。“秦家學(xué)濫伐林木案”顯示，當(dāng)事人非法砍伐林木1 010株，卻繳納了66 025元的保證金用于修復(fù)，并通過個人植樹造林的方式，種植樹苗5 050株。由此可知，雖然非法捕撈案件和濫伐林木案件的損害程度較低，獲利較少，但其所需的修復(fù)資金與其獲利相比，數(shù)額成倍甚至十倍之上。該修復(fù)資金對當(dāng)事人而言，數(shù)額較為巨大(6)非法捕撈案件和濫伐林木案件當(dāng)事人一般為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民，家庭條件較為困難。，而水資源污染案件中需要的修復(fù)資金甚至更多。

以“中化公司環(huán)境污染案”為例，該案當(dāng)事人不僅需完成封場、覆土、復(fù)綠等環(huán)境整治工作，并要支付803 700.80元用于該案或者該地區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)。筆者對該案的后續(xù)調(diào)查獲知，中化公司用于環(huán)境整治已耗費上億資金。另根據(jù)重慶市公共資源交易監(jiān)督網(wǎng)上發(fā)布的招標(biāo)公告顯示，中化公司搬遷后區(qū)域岸線生態(tài)修復(fù)項目投資額為2億元之多。不僅如此，“陽新公司通海水域污染案”的修復(fù)資金也較為巨大。雖然法院判決陽新公司賠償環(huán)境損害費1 946 776元，用于網(wǎng)湖大湖水體的治理與修復(fù)，但據(jù)筆者調(diào)查，近年來，陽新縣共投入2億多元綜合治理網(wǎng)湖濕地。

可見，無論是環(huán)境損害程度相對較輕的非法捕撈、濫伐林木，還是環(huán)境損害程度較為嚴(yán)重的水資源污染，其所需的修復(fù)資金動輒上萬元，甚至上億元。因此，生態(tài)環(huán)境修復(fù)所需資金數(shù)額巨大。

3. 實際修復(fù)進展緩慢

從“典型案例”中可知，長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)進展緩慢。以非法捕撈案和非法砍伐案為例，雖然當(dāng)事人通過增殖放流、植樹造林等方式進行生態(tài)環(huán)境修復(fù)，甚至在魚苗放生和樹苗種植的數(shù)量上，以成倍的方式予以彌補，然而，“十年樹木，百年樹人”，無論是增殖放流，抑或植樹造林，生物成長的速度本身就是一個緩慢的過程，而損害行為造成的物種滅絕、水土流失，本質(zhì)上應(yīng)屬一個不可逆的過程[5]。生態(tài)系統(tǒng)可通過人為和自身的方式進行修復(fù)，但必然不能恢復(fù)如初。正如德國哲學(xué)家萊布尼茨說過:“世上沒有兩片完全相同的樹葉”。生態(tài)系統(tǒng)的多樣性，導(dǎo)致了其獨特性。而水資源污染案更能反映生態(tài)環(huán)境修復(fù)實際進展的緩慢。

以“陽新公司通海水域污染案”為例，由于陽新公司違法投放污染物，導(dǎo)致網(wǎng)湖整體水質(zhì)類別由2013年的Ⅲ類逐漸降至2016年的Ⅴ類。據(jù)武漢市生態(tài)環(huán)境局最新公布的數(shù)據(jù)顯示，直至目前為止，網(wǎng)湖湖心水質(zhì)級別依舊為V級(7)參見：《湖北省2021年1～7月地表水考核斷面水環(huán)境質(zhì)量狀況》。。在近5年的修復(fù)過程中，陽新縣投入2億多元加強網(wǎng)湖濕地生態(tài)環(huán)境綜合治理，但實際水質(zhì)情況并未好轉(zhuǎn)。在長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)過程中，地方投資大，修復(fù)期間長，但修復(fù)效果一般。由此可見，長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)攻堅戰(zhàn)，任重而道遠。

三、 長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的實踐問題

法律的生命力在于實施，為加強長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)，應(yīng)基于實證法學(xué)的角度對長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)案例進行分析。最高人民法院頒布的“典型案例”對實踐具有重要的指導(dǎo)意義，故筆者以其為研究對象，試分析實踐中長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)存在的問題。

1. 修復(fù)主體不明

從“典型案例”中可知，長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的主體分為兩類：一類是被告人，即實際損害人；一類是相關(guān)政府部門。具體而言，針對生態(tài)環(huán)境損害程度較低，可由實際損害人進行生態(tài)環(huán)境修復(fù)的，則由實際損害人進行修復(fù)。如“李緒根非法捕撈水產(chǎn)品案”及“秦家學(xué)濫伐林木案”。而針對生態(tài)環(huán)境損害程度較重的情況，實際損害人只需支付金錢賠償，相關(guān)政府部門通過招投標(biāo)的方式，引入專業(yè)修復(fù)公司進行生態(tài)環(huán)境修復(fù)。從上述表述來看，似乎修復(fù)主體明確，但需注意的是，“相關(guān)政府部門”具體是哪些部門？

以“中化公司環(huán)境污染案”為例，該案判決由重慶市涪陵區(qū)發(fā)展和改革委員會負責(zé)生態(tài)環(huán)境修復(fù)，對修復(fù)項目代建單位進行批示。而在“陽新網(wǎng)湖生態(tài)種養(yǎng)殖有限公司通海水域污染案”中，則判決由黃石市網(wǎng)湖濕地自然保護區(qū)管理局負責(zé)生態(tài)環(huán)境修復(fù)，負責(zé)為陽新縣網(wǎng)湖水質(zhì)降磷及水生態(tài)恢復(fù)工程開展招投標(biāo)工作?？梢姡貐^(qū)不同、案件不同、污染情況不同，其進行修復(fù)的相關(guān)政府部門也不相同。在《長江保護法》出臺之前，我國水環(huán)境治理已形成《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)、《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)等在內(nèi)的多層次水權(quán)規(guī)范體系，涉及的權(quán)力部門包含水利、環(huán)保、衛(wèi)生等在內(nèi)，形成“九龍治水”之亂象[6]?！堕L江保護法》出臺后，應(yīng)根據(jù)《長江保護法》具體規(guī)定，確定修復(fù)主體。具言之，應(yīng)根據(jù)各部門修復(fù)職能，確定具體修復(fù)內(nèi)容，使得“主體、職能、內(nèi)容”一一對應(yīng)。

2. 修復(fù)方式不定

從“典型案例”中可知，長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)方式多樣。一般可由實際損害人進行修復(fù)的情況，修復(fù)主體可以因地制宜，根據(jù)損害情況，采取適用的修復(fù)方式。例如，在“李緒根非法捕撈水產(chǎn)品案”中，當(dāng)事人就以增殖放流的方式予以修復(fù)。在“秦家學(xué)濫伐林木案”中，當(dāng)事人以植樹造林的方式進行修復(fù)。而由有關(guān)政府部門進行修復(fù)的情況，一般由政府部門以招投標(biāo)的形式，委托專門修復(fù)公司進行生態(tài)修復(fù)。

實踐中，長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的方式多樣，可以充分發(fā)揮修復(fù)主體的主觀能動性，但并不允許修復(fù)主體恣意妄為。就“增殖放流”的方式而言，放生魚苗應(yīng)在合適的時間段，且魚苗應(yīng)是對長江流域生態(tài)系統(tǒng)無害的魚類。若放生的時間不對，魚苗放生后大量死亡將會對水質(zhì)產(chǎn)生影響；若放生的魚類為被我國禁止的外來物種，則生態(tài)系統(tǒng)將面臨崩潰的危險。生態(tài)環(huán)境修復(fù)本身就具有一定的專業(yè)性和技術(shù)性[7]，故而應(yīng)按照《長江保護法》對生態(tài)環(huán)境修復(fù)所規(guī)定的具體修復(fù)方式，為實踐中的長江流域生態(tài)修復(fù)確定具體方式與詳細標(biāo)準(zhǔn)。

3. 修復(fù)保障不全

從“典型案例”中可知，長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的保障機制不全，僅以監(jiān)督形式或損害賠償金的形式予以保障。然而案件的結(jié)束并非僅以判決為依據(jù)，實踐中判決能否得到真正的執(zhí)行，才是訴訟最終的目的[8]。

以“陽新公司通海水域污染案”為例，法院雖然判決養(yǎng)殖公司賠償環(huán)境損害費1 946 776元，用于網(wǎng)湖大湖水體的治理與修復(fù)。但根據(jù)后續(xù)案件進展顯示，陽新公司怠于履行判決，湖北省人民檢察院武漢鐵路運輸分院提起強制執(zhí)行后發(fā)現(xiàn)，被執(zhí)行人陽新公司已無財產(chǎn)可供執(zhí)行，案件不具備繼續(xù)執(zhí)行的條件，最后裁定終止執(zhí)行程序(8)參見：(2020)鄂72執(zhí)574號之一。。該案作為最高院發(fā)布的“典型案件”，對類案的裁判具有指導(dǎo)意義，然而，最后卻以無法強制執(zhí)行草草收尾?？梢姡趯嵺`中盡管法院對該類案件依法判決，確定損害人的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，但由于后續(xù)執(zhí)行不到位而致修復(fù)無法得到保障。

4. 修復(fù)監(jiān)督混亂

從“典型案例”中可知，部分案件中存在長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)監(jiān)督的缺位，部分案件中修復(fù)監(jiān)督則過度。監(jiān)督主體不定，監(jiān)督職能不清，皆是修復(fù)監(jiān)督混亂的體現(xiàn)[9]。就案例來看，在生態(tài)損害較小的非法捕撈案和濫伐林木案中，修復(fù)監(jiān)督基本缺位，而在生態(tài)損害較大的水資源污染案中則修復(fù)監(jiān)督過度。實踐中，長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)監(jiān)督既面臨“缺位”之嫌，又需應(yīng)對“過度”之疑(見表1)。

例如，在“李緒根非法捕撈水產(chǎn)品案”“秦家學(xué)濫伐林木案”中，雖然實際損害人已經(jīng)進行修復(fù)，但在案件判決和實際履行中并未體現(xiàn)監(jiān)督作用。而在“中化公司環(huán)境污染案”中，法院、檢察院、政府部門、人大均對生態(tài)環(huán)境修復(fù)進行監(jiān)督，這不禁令人產(chǎn)生疑問，即是否有必要動用如此多的國家資源予以監(jiān)督？在“陽新公司通海水域污染案”中卻面臨監(jiān)督缺位的情況，無論是判決還是后續(xù)媒體報道中，皆未查詢到有關(guān)部門在修復(fù)監(jiān)督方面的具體表現(xiàn)，而該案作為一個生態(tài)環(huán)境污染如此嚴(yán)重的案件，為何監(jiān)督缺位？因此，無論是監(jiān)督缺位，抑或監(jiān)督過度，都是長江流域生態(tài)修復(fù)監(jiān)督之癥結(jié)所在。

表1 “典型案例”中長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)主體、方式、監(jiān)督、效果(9)2021年2月23日，由最高人民法院發(fā)布的“長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護典型案例”共10個案例，其中5個案例為生態(tài)環(huán)境修復(fù)案例。由于“江西省新余市渝水區(qū)人民檢察院訴江西省新余市水務(wù)局怠于履行河道監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案”中主案由并非環(huán)境損害，而是行政機關(guān)怠于履行監(jiān)管職責(zé)，與本文生態(tài)環(huán)境修復(fù)的論證需求不相關(guān)，因此未予以歸納。

四、 長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)困境的內(nèi)因剖析

上述問題產(chǎn)生之原因，一是于流域自身特性使然，二是經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的階段性矛盾，三是既往立法的桎梏所在。為應(yīng)對長江流域生態(tài)保護與修復(fù)問題，國家專門出臺了《長江保護法》在修復(fù)主體、方式、保障、監(jiān)督等方面進行詳細規(guī)定，同時就修復(fù)資金和修復(fù)技術(shù)方面予以大力支持。因此，在長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)中應(yīng)針對流域修復(fù)的特征，合理制定修復(fù)計劃；在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾中，尋求解決辦法；解讀最新立法，予以制度規(guī)范。

1. 長江流域性質(zhì)使然

流域與行政區(qū)域本身就具有較大的差異，長江流域主要是指以長江為核心的流域生態(tài)系統(tǒng)。《長江保護法》第二條規(guī)定長江流域的具體范圍，將其分為自然地理范圍和社會政治單元兩部分[10]，包括長流干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)，涉及流經(jīng)的19個省級行政區(qū)域?！堕L江保護法》第五章“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”對長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的具體范圍進行了詳細規(guī)定，包括傳統(tǒng)的以水資源為主體的流域區(qū)域，也包括流域生態(tài)系統(tǒng)中的森林、草原、濕地、棲息地等國土資源。與傳統(tǒng)的行政區(qū)域相比，流域并不限于某一個固定的地理位置，而是根據(jù)其流域的走向，輻射到周邊地區(qū)，傳統(tǒng)行政區(qū)域則擁有固定不變的地理位置。簡言之，以流域為基本單元的自然地理區(qū)域強調(diào)生態(tài)環(huán)境要素的統(tǒng)一性、整體性，這是流域與基于人為因素形成的行政區(qū)域的最大區(qū)別[11]。

因此，在長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)過程中出現(xiàn)的污染嚴(yán)重、修復(fù)困難等現(xiàn)狀，是因其流域特性使然。以水系為核心的自然水文系統(tǒng)，在水系遭到破壞時，自然會輻射到周邊地區(qū)，河流、土壤、空氣、植被均會受到影響[12]。而在修復(fù)過程中，不僅要進行水資源修復(fù)，其他諸如土壤、空氣、植被等要素修復(fù)也極為重要。所謂牽一發(fā)而動全身，如是也。

2. 社會發(fā)展階段矛盾

長江流域生態(tài)修復(fù)困難除流域自身性質(zhì)外，還存在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的階段性矛盾。黨的十九大報告指出：“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，人民不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在法治和環(huán)境等方面的要求日益增長。

在長江流域生態(tài)環(huán)境治理中，如何兼顧經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護是實踐中的重要問題，當(dāng)前，該問題隨著社會發(fā)展而日益顯現(xiàn)。習(xí)近平總書記在全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指出：“要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，構(gòu)建綜合治理新體系”。對此，國家出臺相關(guān)政策，在《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》中規(guī)定，長江經(jīng)濟帶發(fā)展的戰(zhàn)略定位必須堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護，不搞大開發(fā)[13]。堅持綠色發(fā)展基調(diào)，將保護長江提到新的戰(zhàn)略高度[14]，并基于“立法先行、法治護航”這一國家治理現(xiàn)代化的客觀要求，制定《長江保護法》并予以實施。因此，在長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)中，應(yīng)著重解決經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的問題，將兩者從矛盾對立的立場轉(zhuǎn)換為辯證統(tǒng)一的關(guān)系，以修復(fù)促進保護，以保護協(xié)調(diào)發(fā)展。

3. 既往流域立法桎梏

從長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的實踐問題可知，其修復(fù)困境大多歸因于既往立法桎梏。我國長江流域“九龍治水”之亂象積弊已久，長江經(jīng)濟帶建設(shè)及法治發(fā)展對既往立法提出新的要求。反觀既往立法，流域立法分散，各部門主導(dǎo)立法是其桎梏所在。

一是流域立法分散情況，在《長江保護法》頒布之前，我國長江流域立法呈現(xiàn)分散模式，主要體現(xiàn)為以區(qū)域管理為主的水資源開發(fā)、利用和保護法律制度體系。以往涉及流域條款多分散于《水法》《水污染防治法》等少數(shù)法律中，且未規(guī)定專門針對長江流域生態(tài)修復(fù)的條款。針對長江流域的行政法規(guī)雖有兩部(10)參見：《太湖流域管理條例》《長江河道采砂管理條例》。，但僅限于長江部分流域的法律規(guī)制，無法覆蓋整個長江流域。

二是各部門主導(dǎo)立法形成“九龍治水”亂象。以“長江流域”為關(guān)鍵詞在北大法寶中進行搜索，僅部門規(guī)范性文件就有182個檢索結(jié)果，其中包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、國家能源局、財政部、水利部、交通運輸部等多個部門。各部門根據(jù)自己的管理目標(biāo)紛紛提出制度設(shè)計方法，其內(nèi)容和職能多有重疊及沖突，并缺乏對部門利益的約束。就長江流域資源而言，雖具有多重功能，各部門均有涉及實屬正常，但應(yīng)按各部門職能進行具體分工，避免讓長江流域生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)的公共權(quán)力分割為部門權(quán)力，導(dǎo)致有利則爭相監(jiān)管、無利則相互推諉[15]。針對上述原因，《長江保護法》進行了全面規(guī)定，但當(dāng)前缺乏相應(yīng)的規(guī)范解讀，因此，需加強對《長江保護法》生態(tài)環(huán)境修復(fù)的規(guī)范解讀，從而推動法律的貫徹落實，解決修復(fù)困難問題。

五、 長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的規(guī)范解讀

法律非經(jīng)解釋不得適用。通過對“典型案例”的分析可知，當(dāng)前長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)困難，修復(fù)過程中仍存在諸多問題。而法律的作用在于解決實踐中發(fā)生的問題，因此，需基于法解釋學(xué)的角度對《長江保護法》之“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”進行規(guī)范解讀，從而解決長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)中存在的諸多問題。

1. 修復(fù)主體

《長江保護法》第五條明確規(guī)定政府為修復(fù)主體，由各級人民政府落實生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)?！堕L江保護法》第五章“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”確定國務(wù)院、國務(wù)院各部門、各級人民政府的修復(fù)職能，具體而言，在修復(fù)過程中，根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害類型不同，其修復(fù)主體也不盡相同，職能部門各司其職，在其職權(quán)范圍內(nèi)進行修復(fù)(見表2)。以《長江保護法》第五十四條為例，國務(wù)院水行政主管部門是長江干流和重要支流河湖水系修復(fù)的主要職能部門，地方政府進行修復(fù)時一般由地方水行政部門進行具體修復(fù)。

需注意的是《長江保護法》第九十三條規(guī)定了侵權(quán)人的環(huán)境損害賠償責(zé)任與修復(fù)責(zé)任，但修復(fù)責(zé)任的具體承擔(dān)方式，是行政機關(guān)或其他組織有權(quán)請求侵權(quán)人承擔(dān)，即只有請求權(quán)而非絕對權(quán)[16]。因此，長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的主要修復(fù)主體仍為政府，但侵權(quán)人的修復(fù)責(zé)任不因此而減免。

2. 修復(fù)方式

《長江保護法》第五章“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”對修復(fù)方式進行了明確規(guī)定：一是規(guī)劃性修復(fù)，如第五十四條和五十五條所規(guī)定，相關(guān)部門與政府應(yīng)制定并組織落實長江流域河湖水系連通修復(fù)方案、長江流域河湖岸線修復(fù)規(guī)范，從而修復(fù)生態(tài)環(huán)境；二是禁止性修復(fù)，如第五十三條中規(guī)定的禁止捕撈，第五十五條規(guī)定的禁止違法利用、占用河岸線，第五十六條規(guī)定的禁止使用農(nóng)藥、化肥等，從污染源頭上進行遏止；三是措施性修復(fù)，如第五十九條規(guī)定，采取過魚設(shè)施、河湖連通、增殖放流、人工繁育等多種措施，充分滿足水生生物的生態(tài)需求；四是自然性修復(fù)，如第五十六條規(guī)定的退耕還林、還草、還濕。

表2 《長江保護法》明確長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)職能及主體

綜合上述分類，聯(lián)系《長江保護法》第五章“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”的具體內(nèi)容進行分析。規(guī)劃性修復(fù)主要是從宏觀層面上制定具體修復(fù)內(nèi)容，對某一區(qū)域或某一類生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)規(guī)劃；禁止性修復(fù)主要是以源頭治理的方式，切斷污染源，防止破壞生態(tài)環(huán)境行為的發(fā)生；措施性修復(fù)主要是根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害類型和地區(qū)的不同，因地制宜進行具體的修復(fù)行為；自然性修復(fù)主要是在修復(fù)中導(dǎo)入自然恢復(fù)的手段，希冀在環(huán)境逐步好轉(zhuǎn)的情況下，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)能夠自行恢復(fù)。從《長江保護法》之“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”的相關(guān)規(guī)定來看，目前修復(fù)方式是以規(guī)劃性修復(fù)、禁止性修復(fù)、措施性修復(fù)為主，輔以自然性修復(fù)的方式進行整體修復(fù)。

相較以往的生態(tài)環(huán)境修復(fù)立法，《長江保護法》從規(guī)劃走向了落實。以往立法往往局限于規(guī)劃層面，陷入“治標(biāo)不治本”的修復(fù)困局，而《長江保護法》合理界定各部門與政府之間的修復(fù)范圍和修復(fù)職能，并對修復(fù)內(nèi)容和修復(fù)方式進行具體規(guī)定，解決“九龍治水”之困局，使得“立法走向?qū)嵺`”。

3. 修復(fù)保障

《長江保護法》第七章“保障與監(jiān)督”中確定了長江流域生態(tài)修復(fù)的具體保障方式，主要是構(gòu)建修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，加強資金技術(shù)保障。

一是構(gòu)建修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，《長江保護法》第七條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立健全生態(tài)環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系。欲知平直，則必準(zhǔn)繩；欲知方圓，則必規(guī)矩。要解決生態(tài)環(huán)境修復(fù)問題，制定好修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)是其關(guān)鍵。在環(huán)境科學(xué)的定義中，環(huán)境要素既存在自然屬性差異，又因其污染程度、污染體現(xiàn)與污染方式的差異，修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。《長江保護法》作為最新頒布的流域性專門法律，有必要制定流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)具體標(biāo)準(zhǔn)，確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，計量生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境修復(fù)結(jié)構(gòu)檢驗標(biāo)準(zhǔn)，最終完成生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)。

二是加強資金技術(shù)保障，《長江保護法》第七十五條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)加大長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)的財政投入，安排專項資金，制定社會資金投入修復(fù)的政策措施，鼓勵保護與修復(fù)方面的科學(xué)技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用，從資金與技術(shù)兩方面加強修復(fù)。巧婦難為無米之炊，長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)需要資金作為支持。在2018年到2021年，中央財政就累計下達資金504億元，推動長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護和污染治理。工欲善其事必先利其器，為提高長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的效率，國家鼓勵進行科技研發(fā)和推廣應(yīng)用，以科技化手段進行生態(tài)修復(fù)，堅持科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，在長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)中開展“雙輪驅(qū)動”，切實解決環(huán)境修復(fù)問題[17]。

4. 修復(fù)監(jiān)督

《長江保護法》第七章“保障與監(jiān)督”中，確定了長江流域生態(tài)修復(fù)的具體監(jiān)督方式，引入了考核評價機制和人大匯報機制，兩者皆是《長江保護法》體現(xiàn)出的制度創(chuàng)新。

一是考核評價機制。《長江保護法》第七十八條規(guī)定，上級人民政府應(yīng)當(dāng)對下級人民政府生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)完成情況進行考核。事實上，考核評價機制在我國環(huán)境立法中已然存在。我國《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等主要環(huán)境立法中，均規(guī)定了相應(yīng)的考核評價制度[18]，但不同領(lǐng)域環(huán)境考核評價制度的實施進展不一，考核評價結(jié)果的信息公開與公眾參與力度有待加強[19]。在長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的考核評價機制中可參照現(xiàn)有環(huán)境法中的考核評價制度，取長補短，統(tǒng)一考核評價制度的具體標(biāo)準(zhǔn)和實施進展，加強信息公開與公眾參與，形成自上而下的考核評價體系，并鼓勵社會公眾進行合理監(jiān)督。

二是人大報告機制。《長江保護法》第八十二條規(guī)定，國務(wù)院及長江流域縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)定期向其同級人大報告其進行的生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)工作等情況。人大報告機制實質(zhì)上是一種監(jiān)督機制，由人民代表大會代表人民監(jiān)督國務(wù)院及各地方人民政府的生態(tài)環(huán)境修復(fù)情況，該制度源于《中華人民共和國憲法》的授權(quán)，體現(xiàn)人民意志，具有最高法律效力[20]。人大監(jiān)督被引入環(huán)境法體系，首現(xiàn)于《環(huán)境保護法》中，主要針對的是縣級以上的地方人大及其常務(wù)委員會對本級政府環(huán)境保護履職進行監(jiān)督。而《長江保護法》在已有人大監(jiān)督的基礎(chǔ)上，增加了人大監(jiān)督的對象范圍，從對地方政府的監(jiān)督上升到對國務(wù)院的監(jiān)督，是目前水事立法領(lǐng)域首部將中央政府納入監(jiān)督對象的法律。

綜上所述，通過對《長江保護法》之“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”相關(guān)規(guī)范解讀可知，當(dāng)前我國《長江保護法》的生態(tài)環(huán)境修復(fù)已成體系，其條文分布在《長江保護法》的總則與各章節(jié)之中，以第五章“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”專章為主要內(nèi)容。通過對規(guī)范的專項解讀，厘清了生態(tài)環(huán)境修復(fù)中的主體、方式、范圍、監(jiān)督保障，回答了“誰來修復(fù)”“如何修復(fù)”“修復(fù)保障”與“修復(fù)監(jiān)督”4個基本問題。在規(guī)范解讀的基礎(chǔ)上，明確長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度的具體規(guī)定，從而推進司法進程，解決實踐問題，使得《長江保護法》從立法走向?qū)嵺`。

六、 長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的制度拓展

《長江保護法》對生態(tài)環(huán)境修復(fù)中的實踐問題進行了回應(yīng)，然冰凍三尺非一日之寒，從長江流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀來看，流域環(huán)境污染問題并非僅一部法律就能解決的。因此，需從未來制度的拓展中予以法律規(guī)制和理念落實。

1. 立法價值的體現(xiàn)

《長江保護法》第一條確定了立法目的，即加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)，促進資源合理高效利用，保障生態(tài)安全，實現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展。該條款是《長江保護法》立法的核心要義所在，也是該法價值目標(biāo)的體現(xiàn)。如果說，長江流域生態(tài)環(huán)境惡化是法律上的權(quán)利沖突所導(dǎo)致的后果，那么缺乏專門的長江立法是客觀原因。長江立法，尤其是立良法的前提是解決立法的價值觀問題。正如習(xí)近平總書記所指出：“推動長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展首先要解決思想認識問題，一定要從思想認識和具體行動上來一個根本轉(zhuǎn)變”[21]，因此，在后續(xù)《長江保護法》的實施過程中，應(yīng)將規(guī)范轉(zhuǎn)化為制度，制度轉(zhuǎn)化為理念，從理念上進行價值倡導(dǎo)，提高公民環(huán)境保護意識。

2. 社會資金的引入

《長江保護法》第六十三條后半款規(guī)定，國家按照政策支持、企業(yè)和社會參與、市場化運作的原則，鼓勵社會資本投入長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)。該條款實際回應(yīng)了長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的資金問題，通過社會資本的注入和市場化運作趨勢，擴大生態(tài)修復(fù)資金來源?！堕L江保護法》第七十五條規(guī)定，國家應(yīng)加大生態(tài)修復(fù)的財政投入，安排專項資金，并制定合理的資金利用政策措施。雖然國家已加大生態(tài)修復(fù)的資金投入，但缺口仍然巨大。因此，在未來制度的構(gòu)建中，應(yīng)以市場為主，社會為輔，創(chuàng)造良性資金市場，以經(jīng)濟激勵方式，鼓勵社會資本投入，支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，并輔以社會公益基金，構(gòu)建長江生態(tài)環(huán)境保護治理基金，響應(yīng)國家政策，全面貫徹新發(fā)展理念，融入新發(fā)展格局，從而為生態(tài)修復(fù)提供源源不斷的生命力。

3. 修復(fù)技術(shù)的創(chuàng)新

《長江保護法》第六十八條規(guī)定，國家應(yīng)當(dāng)鼓勵并支持長江流域重點行業(yè)和重點用水單位的節(jié)水技術(shù)改造?？梢姡萍嫉膭?chuàng)新與發(fā)展對長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)具有重要作用。而目前《長江保護法》對治理技術(shù)方面的創(chuàng)新僅起到了倡導(dǎo)作用，僅由《長江保護法》第七十五條后半款規(guī)定，國家鼓勵和支持長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)等方面的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)和推廣應(yīng)用。然而，隨著科技的日益發(fā)展，如何運用技術(shù)提高修復(fù)效率是生態(tài)修復(fù)中將面臨的問題。因此，國家應(yīng)通過政策號召、財政支持推動綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，并加快設(shè)立面向長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的專門項目，讓長江經(jīng)濟帶科研機構(gòu)、大學(xué)和企業(yè)能投入其中并共享各類公共服務(wù)。

《長江保護法》對立法價值、社會資金、技術(shù)創(chuàng)新等方面進行了倡導(dǎo)性規(guī)定，在具體制度的實施中仍需國家、社會、個人共同努力。正如韓非子所說，“法與時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功”。《長江保護法》的出臺，順應(yīng)時代需求，開展國家治理，其內(nèi)容回應(yīng)了長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)中的實踐問題，并在制度和理念上進行了創(chuàng)新。然而僅以《長江保護法》為法律明燈，未能照亮全部長江流域各個角落(11)博登海默在《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》中寫道：“法律是一個帶有許多大廳、房間、凹角和拐角的大廈，但在同一時間里想用一盞探照燈照亮每一間屋子和每個拐角是不可能的，尤其當(dāng)技術(shù)知識和經(jīng)驗嚴(yán)重受限，這個照明系統(tǒng)也許是蠟燭的時候就更為困難”。。在《長江保護法》未來的制度拓展中，需進一步擴展價值、資金、技術(shù)領(lǐng)域，從而徹底解決長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)困難問題。