農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的分析

王海文

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北 石家莊 050061）

土地是有效解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是有效分配土地、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的重要途徑。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率急劇上升，但流轉(zhuǎn)方式多樣性以及流轉(zhuǎn)率的快速增長也帶來了一些問題，阻礙了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和高質(zhì)量化發(fā)展。

1 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概念以及國家政策

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)指在農(nóng)村居住并且享有土地承包權(quán)的農(nóng)民通過法律規(guī)定的形式將其享有的經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民或經(jīng)濟(jì)組織的行為。2005年我國農(nóng)村土地制度調(diào)整以來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐漸呈現(xiàn)出多元化、市場化、規(guī)?；陌l(fā)展趨勢。黨的十八屆三中全會后施行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，在土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。民法典對家庭土地經(jīng)營權(quán)制度中土地承包經(jīng)營權(quán)作了綱領(lǐng)性和核心規(guī)定，同年最高人民法院對于審理農(nóng)村涉及土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題出臺了相關(guān)的司法解釋。2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部審議通過《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范。

2 我國目前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

2.1 主體多樣化

我國不斷完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，積極引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)主體逐步呈現(xiàn)多元化。2018年《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地流轉(zhuǎn)調(diào)查報告》顯示農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的來源包括普通農(nóng)民、種植大戶、合作社、家庭農(nóng)場、村集體、工商企業(yè)等在內(nèi)的主體，其中77.84%為普通農(nóng)民，20.72%為村集體。土地流轉(zhuǎn)主體的多元化有利于土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，也有利于我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

2.2 流轉(zhuǎn)形式多樣化

隨著土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體的增多，流轉(zhuǎn)形式也逐漸多樣化，不再局限于出租或者轉(zhuǎn)包，也可以進(jìn)行互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式。從全國的角度來看，出租一直占據(jù)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的主導(dǎo)地位，并呈現(xiàn)上升趨勢；而其他方式雖然整體呈穩(wěn)定的狀態(tài)，但占據(jù)的份額較小。在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的過程中，土地流轉(zhuǎn)渠道越來越豐富，既包括網(wǎng)上交易渠道，比如趕集網(wǎng)、百姓網(wǎng)等，也包括地方土交所，地方聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所等線下實體交易渠道等。

2.3 流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大

隨著城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民收入較低，許多農(nóng)民因此放棄了務(wù)農(nóng)，而大量閑置的土地為擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模提供了條件。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2000-2007年土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；痉€(wěn)定，土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地面積的4.4%-5.4%。2008年以后，全國土地流轉(zhuǎn)面積從當(dāng)年的730萬公頃增加到2018年的3590萬公頃，流轉(zhuǎn)面積占耕地總面積比重從8.9%增加到34%。截止到2020年11月，全國范圍內(nèi)共1239個縣（市、區(qū)）和18731個鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過政府組織或者自發(fā)的方式建立了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積超過3700萬hm2。

3 我國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時產(chǎn)生的問題及原因

根據(jù)我國目前土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀可知，當(dāng)前土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還存在以下問題：

3.1 農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏切實可行的法律依據(jù)

我國《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》《土地承包經(jīng)營法》雖然規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，也規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式，但是由于沒有對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行專門立法，導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰，土地承包經(jīng)營權(quán)不完整等問題的出現(xiàn)。盡管各省市制定了許多促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策，但對土地流轉(zhuǎn)的具體范圍、目的、期限、價格等都沒有明確的規(guī)定，更沒有將促進(jìn)農(nóng)民增收納入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度及政策體系之中，導(dǎo)致這些政策在發(fā)揮增加農(nóng)民收入作用的同時也產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，造成對農(nóng)戶利益的侵害。

3.2 農(nóng)民利益保障機(jī)制不健全，轉(zhuǎn)移意愿不強(qiáng)

我國城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會保障制度的二元制，農(nóng)村社會保障水平遠(yuǎn)低于城市。由于城市化的影響有限，土地的社會保障功能更加突出，土地對于農(nóng)民來說，不僅是生產(chǎn)資料，還是家庭的主要收入來源。農(nóng)民在難以解決子女教育、醫(yī)療保障、住房、養(yǎng)老等問題時，將土地轉(zhuǎn)移出去的意愿不強(qiáng)。盡管國家有明確的政策，但在土地流轉(zhuǎn)收益不穩(wěn)定、特別是缺乏其它非農(nóng)收入的情況下，農(nóng)民寧愿閑置土地或無償將土地交給親屬，也不愿轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)給其他農(nóng)民、大型農(nóng)業(yè)合作社或龍頭企業(yè)。這不僅僅阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，而且將土地流轉(zhuǎn)所帶來的收益拒之門外。

3.3 信息不對稱導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)機(jī)制滯后

盡管土地流轉(zhuǎn)的整體交易量大幅度提升，但在缺乏市場化的管理機(jī)制，交易平臺建設(shè)不成熟的情況下，土地流轉(zhuǎn)管理流程不規(guī)范，相關(guān)信息披露不到位，限制了農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的意愿。農(nóng)民處于土地流轉(zhuǎn)的信息弱勢地位，對其所有土地價值的認(rèn)知僅能夠參考周邊土地流轉(zhuǎn)的交易情況或村集體的介紹。而在土地承包前，對土地有承包意向的企業(yè)會對承包土地的質(zhì)量進(jìn)行評估；村集體作為企業(yè)與農(nóng)民溝通的橋梁也具有較強(qiáng)的信息優(yōu)勢。如果企業(yè)和村委會采取隱瞞交易信息的方式損害農(nóng)民利益，造成農(nóng)戶降低對他們的信任度，拒絕參與土地流轉(zhuǎn)交易。

4 對完善我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

4.1 完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度

土地流轉(zhuǎn)能夠幫助農(nóng)民增加收入，為更好地發(fā)揮其作用，相關(guān)法律制度的完善迫在眉睫。為了推進(jìn)全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化，應(yīng)制定和頒布《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》。應(yīng)明確界定土地流轉(zhuǎn)的目的、性質(zhì)、范圍和相應(yīng)的法律后果；明確土地使用權(quán)的性質(zhì)，保護(hù)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)；明確規(guī)定土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須采取書面形式；明確規(guī)定流轉(zhuǎn)土地所得的收益歸農(nóng)民所有，任何組織或個人不得以任何名義占有或者保留。設(shè)立土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓制度并嚴(yán)格按照“宣傳動員→提出申請→資格審查→確定價格→信息發(fā)布→簽署合同→備案”的流程進(jìn)行，在過程中嚴(yán)格貫徹公示原則，建立土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)信息數(shù)據(jù)庫，使土地流轉(zhuǎn)過程受到公正監(jiān)督。

4.2 加強(qiáng)宣傳與普及力度，完善農(nóng)民社會保障體系

在制定與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的政策時，為避免擴(kuò)大農(nóng)民收入差距，政府應(yīng)給低收入農(nóng)民一些優(yōu)惠政策，并通過論壇、海報等形式加以宣傳和推廣。同時政府應(yīng)盡快建立和完善土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民社會保障制度，與城鎮(zhèn)職工社會保障相結(jié)合，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。建立支持農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的統(tǒng)籌基金，對無勞動能力或不具備完全勞動能力的農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后給予經(jīng)濟(jì)支持；對積極參與流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民給予經(jīng)濟(jì)獎勵；以一次性補(bǔ)貼的形式鼓勵定居在城市或長期閑置土地的農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，并且自愿放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)并在城鎮(zhèn)工作生活的農(nóng)民，可以享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障。應(yīng)當(dāng)加快建立農(nóng)村三大產(chǎn)業(yè)與城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相融合的發(fā)展體系，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)多元化增長。

4.3 以科技促農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和信息管理

在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程中，實施現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，合理規(guī)劃和配置土地流轉(zhuǎn)形式，可為綠色、高效、科學(xué)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供支持。在土地流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)當(dāng)借助現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)，引進(jìn)新設(shè)備，努力實現(xiàn)“全過程、全方面、高產(chǎn)、高效”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化。同時可以結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品市場需求變化，整合農(nóng)業(yè)資源，優(yōu)化和調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。積極發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)所帶來的輻射作用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合素質(zhì)和效益，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷發(fā)展，不僅提高了土地資源的綜合開發(fā)效率，而且使土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)管理更加復(fù)雜，在某種程度上來說可能會使農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性降低。為更好地規(guī)范土地流轉(zhuǎn)交易，土地管理相關(guān)部門應(yīng)建立覆蓋土地管理全過程的管理制度，建立規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)“一站式”土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)，通過現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)管理的在線化管理，提高服務(wù)效率和科學(xué)化管理化水平。在制定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)的管理制度時，一要明確土地流轉(zhuǎn)的雙方主體，根據(jù)土地的基本情況和經(jīng)營要求，制定相關(guān)的定價方案，確保合同簽訂的有效性；二要針對現(xiàn)階段土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中主要面臨的風(fēng)險與遇到的糾紛問題，建立相應(yīng)的處理中心，由專業(yè)人員進(jìn)行對風(fēng)險和糾紛進(jìn)行調(diào)整和處理；三要建立動態(tài)的監(jiān)督管理體系，對于土地開發(fā)行為、效率、影響等進(jìn)行分析與評估，對于土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的違法違規(guī)、損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象要堅決打擊，保護(hù)農(nóng)民在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)得的權(quán)益。

4.4 建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)村級管理人才

土地流轉(zhuǎn)中，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)法律咨詢、政策咨詢、流轉(zhuǎn)審核等工作。各地根據(jù)實際的需要，可以由政府牽頭組織設(shè)立，也可以由農(nóng)民協(xié)商自發(fā)成立。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅可以降低土地流轉(zhuǎn)信息的查詢時間和成本，而且可以準(zhǔn)確、合理地預(yù)測和規(guī)避土地流轉(zhuǎn)過程中的潛在風(fēng)險，消除不確定性對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響；同時對參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人雙方履行合同的情況進(jìn)行監(jiān)督，減少違約情況的發(fā)生。而隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)營管理人才成為鄉(xiāng)村振興的重要力量之一。村民更傾向于把土地流轉(zhuǎn)給本村與自己有著同宗關(guān)系的種糧大戶。政府要扶持本地種植大戶，對種植大戶采取集中上課、集中實踐、組織外地參觀考察等方式提高他們的土地規(guī)?；?jīng)營能力，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展培養(yǎng)中基力量。

5 結(jié)語

土地流轉(zhuǎn)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體融合發(fā)展需要進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革。制定具備可操作性的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律，完善土地流轉(zhuǎn)的保障體系和配套措施，從根本上改變農(nóng)民的思想觀念。在充分尊重農(nóng)民和當(dāng)?shù)貜?fù)雜情況的前提下，大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)制度，加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)過程的監(jiān)管，使土地流轉(zhuǎn)這項政策更好地推動鄉(xiāng)村振興。