農(nóng)村集體土地征收過程中失地農(nóng)民權(quán)益保障問題研究

梁 芮

（河北經(jīng)貿(mào)大學法學院，河北 石家莊 050061）

據(jù)2021年第七次全國人口普查結(jié)果顯示，居住在城鎮(zhèn)的人口為90199萬人，占比63.89%；居住在鄉(xiāng)村的人口為50979萬人，占比36.11%。與2010年相比，城鎮(zhèn)人口比重上升14.21個百分點。盡管我國工業(yè)化水平不斷提高，城市化進程持續(xù)推進，但龐大的農(nóng)民群體最為可靠的生活保障仍舊是農(nóng)村土地。即便當下種植農(nóng)作物已經(jīng)不是農(nóng)民的唯一經(jīng)濟來源，農(nóng)村土地仍是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料。

科學的城鎮(zhèn)化適應了當前我國工業(yè)化發(fā)展的需要，同時城鎮(zhèn)化又為工業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造了適宜的條件。城鎮(zhèn)化已然成為社會發(fā)展的一個必然趨勢，同時也是我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平的重要象征，城市用地極為緊張，因此對農(nóng)村集體土地的征收需求會不斷增加，人地矛盾日益尖銳。對農(nóng)村集體土地的持續(xù)征收，不可避免的產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民，新型城鎮(zhèn)無法吸完全納農(nóng)村剩余勞動力，因而他們沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，而現(xiàn)有的社會保障提體系無法對其提供有效保障。這就導致失地農(nóng)民無法真正融入到城鎮(zhèn)生活，當下的城鎮(zhèn)化是一種不完全的城鎮(zhèn)化。失地農(nóng)民的尷尬狀態(tài)無疑是社會發(fā)展的不穩(wěn)定因素，也會進一步激化社會矛盾。

1 失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的原因探析

1.1 持續(xù)推進的城鎮(zhèn)化進程不可避免

城鎮(zhèn)化是一個農(nóng)村人口不斷向城市遷移的過程，這是城鎮(zhèn)化進程的重要表現(xiàn)。城市所具備的較高薪資待遇、豐富的就業(yè)資源、優(yōu)質(zhì)的公共服務和安全的生存環(huán)境等優(yōu)勢，能夠吸納更多的資金、技術(shù)、企業(yè)和勞動力，城鎮(zhèn)化并不是失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的直接原因，但不可否認城鎮(zhèn)化的確是一個極易產(chǎn)生失地農(nóng)民的過程。

失地農(nóng)民是指在社會的城鎮(zhèn)化過程中失去部分或者全部土地所有權(quán)、使用權(quán)或者經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民。當農(nóng)民失去土地后，他們的職業(yè)和社會身份發(fā)生了重大變化。一部分農(nóng)民走進城市，適應新的職業(yè)領(lǐng)域，成為新的城鎮(zhèn)居民；一部分農(nóng)民無法融入城鎮(zhèn)生活，仍然是農(nóng)民，可以說他們在被動的城鎮(zhèn)化。我國人口的城鎮(zhèn)化進程遠遠滯后于土地的城鎮(zhèn)化，過度追求“城鎮(zhèn)化率”，導致農(nóng)民的土地被動城鎮(zhèn)化，但農(nóng)民本身并沒有實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化。盡管在世界各國的城鎮(zhèn)化過程中也都產(chǎn)生了失地農(nóng)民問題，但當下中國的農(nóng)民群體數(shù)量過于龐大，因此失地農(nóng)民問題也愈加突出。對于中國農(nóng)民而言，穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)生存的基本保障，在“犧牲小我，服務國家”為導向的制度邏輯下，農(nóng)民對集體土地的征收往往都只能被動接受。農(nóng)村土地承載著農(nóng)民未來的生存保障和發(fā)展預期，農(nóng)民失去的不僅僅是土地，也失去了附著在土地上的一切權(quán)利。

1.2 失地農(nóng)民的多元化利益訴求未得到滿足

城鎮(zhèn)化把失地農(nóng)民推到了一個由于利益均衡機制遠未建立從而充滿風險的未知的社會場域，造成大批失地農(nóng)民最終被動地深陷生存困境，也把失地農(nóng)民利益訴求問題推向了時代的前沿。由于失去了土地，農(nóng)民的生活模式發(fā)生巨變，一直以來依賴土地所維持的低成本生活被無情打破，城鎮(zhèn)化帶來的“高品質(zhì)”的生活成本與農(nóng)民的低收入水平不相適應，大量失地農(nóng)民的生活水平急劇下降。農(nóng)民在土地被征收時所得到的補償無法維持原有的生活水平，未來的生活如何繼續(xù)也未可知。

農(nóng)民在失去土地后，基本生活無法保障，他們自身的勞動力水平無法適應新的就業(yè)要求，失業(yè)是他們面臨的最為嚴峻的挑戰(zhàn)。在失去土地之前，農(nóng)民所經(jīng)營的土地在一定程度上承擔了農(nóng)村社會保障的職能。面臨失地和失業(yè)的雙重打擊，失地農(nóng)民群體年齡偏高，已經(jīng)不適宜從事過于復雜或者強度較高的工作。當前征地補償標準遠不能滿足失地農(nóng)民的生存需求，很多家庭都靠征地補償款來暫時的維持生計，但未來的生存成本從何而來還是未知數(shù)。不僅如此，失地子女的教育問題更為棘手，我國農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度尚未健全的情況下，子女的受教育狀況是家庭未來生活的保障。因此，農(nóng)民家庭子女的受教育狀況對家庭未來的影響更大。很多家庭的正常生活已經(jīng)面臨挑戰(zhàn)，再加上教育重擔，這些家庭會陷入無法擺脫的窘境。

1.3 頂層設計的缺位致使制度供給不足

在新中國成立的初期，也就是土地改革階段和農(nóng)業(yè)合作化初級階段，農(nóng)民享有土地所有權(quán)，彼時的征地補償與當時的社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。在高級農(nóng)業(yè)合作化階段和人民公社化階段，農(nóng)民喪失了土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，補償安置等事宜呈現(xiàn)出隨意性。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制階段，農(nóng)民重新獲得了土地的經(jīng)營權(quán)，土地的所有權(quán)、處分權(quán)由集體占有。土地產(chǎn)權(quán)從農(nóng)民流向集體，這種集體身份模糊了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。盡管在一定程度上來講，正式這種模糊的產(chǎn)權(quán)制度，為農(nóng)村集體土地國有化提供了便利。由于失去了土地所有權(quán)，農(nóng)民喪失了在征地過程中最為重要的談判砝碼，致使農(nóng)民的權(quán)益在征地過程中不斷受到損害。

集體土地所有權(quán)主體不明，造成土地征收過程中主體的缺位和虛化，早期的村民小組等村集體組織早已名存實亡，給后續(xù)的土地征收帶來了一系列的問題。集體所有是指農(nóng)民集體，但農(nóng)民集體并不是法律上的概念，也很難作為民事法律關(guān)系的主體，更無法成為土地流轉(zhuǎn)所需要的市場主體。那么農(nóng)民的土地權(quán)益就無法得到有效保證，代表農(nóng)民生存利益的土地缺少能夠起作用的代言人?！锻恋毓芾矸ā返?條第4款規(guī)定，“國家為公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”那么“公共利益”如何界定，法律上沒有明確規(guī)定，也沒有規(guī)定有權(quán)認定“公共利益”的法律主體。因此，實踐中，很多以營利為目的的經(jīng)營性用地也都披上以公共利益為目的的外衣進行征地，農(nóng)民所剩不多的土地權(quán)利進一步喪失。

2 解決失地農(nóng)民權(quán)益受損問題的建議

2.1 科學有序推進城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化的發(fā)展同樣需要遵循以人為本的科學發(fā)展觀，背離以人為本的基本理念必然會造成城鎮(zhèn)化的異化。城鎮(zhèn)化不僅僅是一個簡單的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)推移的過程，數(shù)量龐大的農(nóng)村人口完全在教育、生活、社會等領(lǐng)域融入城鎮(zhèn)生活絕非易事。

第一，我國的城鎮(zhèn)化進程應當警惕速度與質(zhì)量發(fā)展嚴重不協(xié)調(diào)。尤其需要警惕在發(fā)展過程中部分干部一味追求政績，不顧經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，假借城鎮(zhèn)化之名肆意剝奪農(nóng)民土地，加劇失地農(nóng)民問題。第二，城鎮(zhèn)化應當統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展?？茖W的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)愈加繁榮農(nóng)村擺脫貧困，當前城鎮(zhèn)快速發(fā)展，農(nóng)村建設滯后，城鄉(xiāng)差距越來越大，貧富差距懸殊。應當在農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的基礎(chǔ)上有序推進城鎮(zhèn)化，幫助農(nóng)民主動從鄉(xiāng)村走向城市。在更大的范圍內(nèi)實現(xiàn)資源和人口的有效流動和科學配置，激發(fā)農(nóng)村巨大的市場潛力，整體提高我國的經(jīng)濟發(fā)展水平，擺脫固化的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。第三，應當合理確定城鎮(zhèn)化目標。一些地方政府出于各種因素的考慮，在城市規(guī)劃和建設過程中，過度占用耕地，這就出現(xiàn)了地方企業(yè)沒有經(jīng)營實體業(yè)務而進行瘋狂圈地最終導致土地閑置的現(xiàn)象。持續(xù)以犧牲農(nóng)業(yè)為代價的城鎮(zhèn)化是社會潛在的不穩(wěn)定因素，這不僅僅是表面對失地農(nóng)民的造成損害，也會影響城市的人文環(huán)境。

2.2 實現(xiàn)失地農(nóng)民利益訴求的有效表達

失地農(nóng)民一直以來都是作為農(nóng)村集體土地征收過程種的被動接受方，對于征地過程中農(nóng)民群體渴望表達自己的訴求，期待得到及時有效的反饋，這在程序上現(xiàn)有制度無法保障，加劇了地方政府和失地農(nóng)民之間的矛盾。

第一，應當及時并全面的告知相關(guān)農(nóng)民農(nóng)村集體土地征收的有關(guān)情況。失地農(nóng)民群體的受教育程度普遍較低，法律意識淡薄，在權(quán)利受到侵害時沒有能力合法表達自己的利益訴求。相關(guān)責任人員要做好法律知識的宣傳和普及工作，引導農(nóng)民及時有效的通過正當?shù)那老蜇熑稳吮磉_自己的訴求，逐步幫助該群體建立起理性的權(quán)利意識。第二，要保證農(nóng)民群體的訴求得到及時有效的回復。農(nóng)村集體土地的征收多通過行政方式，農(nóng)民不只是行政權(quán)力的被動接受方，他們有權(quán)在自己的權(quán)益受到不公正對待時表達自己的意見，也有權(quán)要求征收方提供合理的處置方案。以此來降低強制性征收的剛性，考慮到被征收人的意愿。地方政府權(quán)力理應受到監(jiān)督和約束。當理性的表達方式無法得到及時有效的回應時，失地農(nóng)民就很容易走向極端。第三，完善農(nóng)民利益訴求表達機制。明確相關(guān)責任人，暢通失地農(nóng)民表達的渠道，建立及時有效的反饋機制，推進服務型政府的構(gòu)建。

2.3 完善農(nóng)村集體土地征收制度

農(nóng)民作為中國改革的犧牲者和推動者，理應成為改革的受益者。當下，失地農(nóng)民在離開農(nóng)村、走向城市中無法獲得生存和發(fā)展的制度保障，那么他們很可能成為社會的邊緣者和絕望者。對于任何一個社會來說，最可怕的莫過于存在一批絕望的人。我們應當建立起完善農(nóng)村集體土地征收制度，在征地過程中堅持以人為本的基本理念，解決失地農(nóng)民城市融入的“軟著陸”問題。

首先，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地征收補償?shù)姆ㄖ位！板e誤的法治只能保持并擴大不平等”。我國對農(nóng)村集體土地的征收出臺了一系列法律法規(guī)，但目前并無成體系的法律體系，因此實踐中容易出現(xiàn)各種規(guī)定相矛盾的問題。不僅如此基層行政機關(guān)在征地過程中的不規(guī)范行為還會導致法律規(guī)定屈從行政意志的現(xiàn)象。尤其是有關(guān)“公共利益”的界定問題，相關(guān)法律也為規(guī)定非公共利益性質(zhì)的征地范圍，這為地方政府濫用征地權(quán)力、運行土地財政和獲取農(nóng)民利益留下了法律制度空間。其次，以市場價格為基準確立土地征收標準。立法規(guī)定的“為公共利益的需要而征收的土地”在實踐中相當一部分用于商業(yè)開發(fā)，而商業(yè)開發(fā)用地完全可以通過市場來滿足用地需要。這種補償原則已經(jīng)與我國的社會主義市場經(jīng)濟體制目標相違背。盡管現(xiàn)行立法規(guī)定土地征收補償要“維持原有生活水平不降低”，但實踐中征地補償明顯偏低，低價征收是失地農(nóng)民征地矛盾愈演愈烈的主要原因。具體的補償金額必須以被征用土地或者類似土地使用用途的市場價值為標準。

3 結(jié)語

土地是推動人類經(jīng)濟社會賴以生存、促進經(jīng)濟增長的載體。我國作為一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，土地資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，也是實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活的基本保障。土地制度的變遷集中體現(xiàn)了我國社會不同歷史時期的基本矛盾。為了實現(xiàn)征地補償機制能夠真正適應城市發(fā)展需要，必須對當前的土地征收制度進一步完善。