新時代人民政協(xié)專門協(xié)商機構的獨特優(yōu)勢和作用發(fā)揮探析

[摘 要]習近平總書記關于人民政協(xié)是“專門協(xié)商機構”的科學論斷，闡明了新時代人民政協(xié)已進入制度更加成熟、更加定型的發(fā)展時期。站在黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策提出1 0 0周年的歷史新起點，深刻認識人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構是對人民政協(xié)性質定位的創(chuàng)新發(fā)展，進一步在協(xié)商民主實踐中把握人民政協(xié)在制度建設、發(fā)揮作用、協(xié)商民主等方面的專門、專長、專業(yè)優(yōu)勢，更加明確新時代人民政協(xié)更好發(fā)揮專門協(xié)商機構作用的重點任務，將推動新時代人民政協(xié)體制機制創(chuàng)新和科學化、制度化、規(guī)范化建設，促進政協(xié)協(xié)商提質增效。

[關鍵詞]人民政協(xié) 專門協(xié)商機構 優(yōu)勢 作用

[中圖分類號] D 6 2 8 [文獻標識碼] A [文章編號] 1 6 7 1-2 8 0 3（ 2 0 2 2） 0 5-0 0 3 3-0 6

2 0 2 2年5月中共中央印發(fā)《中國共產黨政治協(xié)商工作條例》，第一次以黨內法規(guī)形式對政治協(xié)商工作作出規(guī)范，對進一步加強專門協(xié)商機構建設、全面提升政治協(xié)商效能意義重大。發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機構的作用，是習近平總書記關于人民政協(xié)性質、定位和功能的科學論斷，為深刻認識和準確把握人民政協(xié)的新方位新使命，更好發(fā)揮專門協(xié)商機構作用提供了根本遵循。今年是黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策提出1 0 0周年，站在新的歷史起點，深刻認識、準確把握人民政協(xié)性質定位，才能適應時和勢的變化，推動人民政協(xié)工作提質增效。

一、新時代人民政協(xié)的歷史方位和時代使命

習近平總書記高度重視人民政協(xié)制度建設，作出一系列重要論述。人民政協(xié)是“專門協(xié)商機構”是對人民政協(xié)性質的新論斷、新發(fā)展，是適應國家治理現(xiàn)代化的客觀要求。

（一）新論斷：人民政協(xié)是“專門協(xié)商機構”

黨的十八大以來，黨對人民政協(xié)性質定位認識上的重大突破之一，就是進一步明確了新時代人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構。在慶祝人民政協(xié)成立6 5周年大會上，習近平總書記首次提出“人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道”“要發(fā)揮作為專門協(xié)商機構的作用，把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程”[ 1]。黨的十九大報告重申了這一論斷，指出“人民政協(xié)是具有中國特色的制度安排，是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構”[ 2]。2 0 1 8年，習近平總書記在中央政治局常委會會議上聽取全國政協(xié)黨組關于全國政協(xié)系統(tǒng)開展加強和改進人民政協(xié)工作學習研討活動情況匯報時又專門強調，“推動人民政協(xié)這一具有中國特色的制度安排更加成熟更加定型、發(fā)揮好專門協(xié)商機構的作用是新時代人民政協(xié)的新方位新使命”[ 3]。習近平總書記關于人民政協(xié)是“專門協(xié)商機構”的科學論斷，在黨中央文件中也得到體現(xiàn)。2 0 1 5年2月頒布的《中共中央關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》中指出，“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機構的作用”，同年6月中共中央辦公廳印發(fā)的《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》進一步明確指出，“人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構”?？梢哉f，習近平總書記關于人民政協(xié)這一新的性質定位，是對中國共產黨與各民主黨派合作共事歷史經驗的科學總結。

（二）新方位：人民政協(xié)性質定位的發(fā)展創(chuàng)新

關于人民政協(xié)功能作用的認識， 7 0多年來先后有“各黨派的協(xié)商機關”“民主協(xié)商機構”“專門協(xié)商機構”三個提法。新中國成立以后，針對一些人提出的“人大召開后政協(xié)還要不要存在”疑問，毛澤東同志在1 9 5 4年明確提出，“人民代表大會是國家權力機關，有了人大，并不妨礙政協(xié)進行政治協(xié)商，政協(xié)是各黨派的協(xié)商機關”[ 4] （ P 1 2 9）。改革開放后，鄧小平同志指出，人民政協(xié)集中體現(xiàn)“我們黨歷來主張的民主協(xié)商精神”[ 5] （ P 2 7 2）。1 9 9 9年，江澤民同志提出，人民政協(xié)是“民主協(xié)商機構”[ 6] （ P 4 1 2）。進入新世紀新階段，胡錦濤同志進一步強調，“要把人民政協(xié)這一發(fā)揚社會主義民主的重要形式充分運用好”[ 7] （ P 2 1 2）。中國特色社會主義進入新時代，習近平總書記明確作出“發(fā)揮好專門協(xié)商機構的作用是新時代人民政協(xié)的新方位新使命”這一重要論斷，這與毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤同志關于人民政協(xié)的重要論述既一脈相承又創(chuàng)新發(fā)展，是對新時代人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展規(guī)律的準確把握，體現(xiàn)了人民政協(xié)從最初的“代行人大職能”到“各黨派的協(xié)商機關”、從“民主協(xié)商機構”再到“專門協(xié)商機構”發(fā)展變化的歷史進程，表明新時代人民政協(xié)已進入制度更加成熟更加定型的發(fā)展階段。

（三）新使命：適應國家治理現(xiàn)代化的客觀要求

習近平總書記把人民政協(xié)定位為“專門協(xié)商機構”，是對人民政協(xié)性質與功能適應國家治理現(xiàn)代化要求的全新定位，是新時代人民政協(xié)的新使命。要深刻認識人民政協(xié)所肩負的協(xié)商民主使命，加深對“政協(xié)是什么”“對人民政協(xié)協(xié)商議政工作怎么看”等本源問題的把握，進而理解我國國家治理體系的深刻變化。習近平總書記在2 0 1 5年全國政協(xié)十二屆三次全會期間，提出廣大政協(xié)委員要“懂政協(xié)、會協(xié)商、善議政”，其中的懂政協(xié)，最核心的是對政協(xié)是什么的深刻認識，最重要的是在深刻領悟習近平總書記關于人民政協(xié)是協(xié)商民主“專門協(xié)商機構”這一科學論斷。中國人民政治協(xié)商會議是對人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構的最好注解，彰顯了人民政協(xié)在國家政治生活中不可替代的地位。習近平總書記強調：“協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式。”[ 1]新時代人民政協(xié)是中國協(xié)商民主這一“獨特的、獨有的、獨到的”民主形式中獨一無二的專門協(xié)商機構，是中國特色社會主義協(xié)商民主體系的制度安排。新時代人民政協(xié)作為國家層面的協(xié)商民主制度載體，在功能定位上契合了國家治理現(xiàn)代化的需要。

二、新時代人民政協(xié)發(fā)揮專門協(xié)商機構作用的獨特優(yōu)勢

新時代人民政協(xié)要把握新的歷史方位和時代使命，不斷創(chuàng)造新業(yè)績、展現(xiàn)新作為，必須深刻領會習近平總書記關于人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構的科學論斷，在協(xié)商民主的實踐中發(fā)揮人民政協(xié)在制度建設、作用發(fā)揮、協(xié)商民主中的專門、專責、專業(yè)優(yōu)勢。

（一）制度建設上的專門機構

制度問題關系黨和國家前途命運，堅持和發(fā)展中國特色社會主義必須完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。作為專門協(xié)商機構，人民政協(xié)不僅要加強協(xié)商民主制度體系建設，推動制度更加成熟定型，還應該承擔為中國特色協(xié)商民主建設“種好試驗田”的責任，承擔講好中國協(xié)商民主故事、向世界傳播中國協(xié)商民主實踐經驗和成就的重任。中國特色社會主義協(xié)商民主的渠道很多，包括政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、基層協(xié)商等，但只有人民政協(xié)是作為專門協(xié)商機構。專門協(xié)商機構的定位意味著人民政協(xié)的任務不是減輕了而是更重了，是對政協(xié)協(xié)商民主提出的新的更高要求。從這個意義上說，人民政協(xié)是開展協(xié)商民主的專門組織機構，人民政協(xié)工作本質上是發(fā)展協(xié)商民主工作。

（二）職能作用上的專責機構

把人民政協(xié)定性為專門協(xié)商機構，體現(xiàn)了人民政協(xié)在履行職能方面的專業(yè)性，突顯了其具有政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商等所不具有的獨到特點和獨特優(yōu)勢。習近平總書記強調：“人民政協(xié)要發(fā)揮作為專門協(xié)商機構的作用，把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設，不斷提高人民政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化水平。”[ 8]這不僅表現(xiàn)在人民政協(xié)協(xié)商民主不是臨時性的、階段性的，而是經常性的、長期性的，不是有事才商量、自己遇到事情才協(xié)商，而是把協(xié)商貫穿于決策之前和決策實施之中。[ 9]人民政協(xié)協(xié)商的事情，不只是自己份內的工作、專業(yè)領域的事，更是參加政協(xié)協(xié)商的廣大委員共同關心的事，是“國事”“天下事”。

（三）協(xié)商能力上的專業(yè)機構

習近平總書記在2 0 1 5年中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上指出，“統(tǒng)戰(zhàn)工作是一門科學，沒有很強的業(yè)務水平和工作能力是做不好的”[ 1 0] （ P 1 2 4）。人民政協(xié)的協(xié)商民主工作同樣是一門專門科學，需要很強的專業(yè)能力，必須不斷提高提案質量、大會發(fā)言質量和意見建議水平。人民政協(xié)特殊的政治制度安排，使人民政協(xié)集聚了各界精英人士。政協(xié)的協(xié)商民主注重的是專業(yè)和質量。從人民政協(xié)在協(xié)商中的特色和優(yōu)勢看，人民政協(xié)只獻策而不決策，靠的是聚力而不是權力，靠的是真知灼見而不是頭銜職位，這就需要不斷提高專業(yè)化水平。既然人民政協(xié)是專門協(xié)商機構，就要在專業(yè)上做文章，全面提升人民政協(xié)履職的專業(yè)化水平，積極探索新時代高質量協(xié)商議政工作“怎么干”，構建人民政協(xié)履職提質增效的“四梁八柱”，不負人民政協(xié)“專門協(xié)商機構”之名。

三、新時代人民政協(xié)更好發(fā)揮專門協(xié)商機構作用的著力重點

作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，人民政協(xié)必須始終堅持黨的領導和正確的政治方向，準確把握自身性質定位，認真貫徹落實“人民政協(xié)是一個共同體”與“建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力”的要求，圍繞黨和國家重大問題和事關群眾利益的現(xiàn)實問題，充分發(fā)揮協(xié)商及凝心聚力的功能，聚焦專門協(xié)商機構新方位新使命，建真言、謀良策、出實招，堅持政協(xié)協(xié)商的政治性、統(tǒng)戰(zhàn)性和群眾性的統(tǒng)一，推動人民政協(xié)事業(yè)高質量發(fā)展。

（一）夯實基礎：加強政協(xié)協(xié)商的制度化規(guī)范化程序化建設

習近平總書記指出，“人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是多黨合作和政治協(xié)商的機構，是人民民主的重要實現(xiàn)形式”，同時，他強調，“人民政協(xié)就是適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排”[ 1]。習近平總書記在黨的十八屆三中全會上專門指出要完善人民政協(xié)制度體系。建設好人民政協(xié)這個“專門協(xié)商機構”，迫切需要加強人民政協(xié)的制度化、程序化、規(guī)范化建設，即人民政協(xié)發(fā)揮職能必須服從法律法規(guī)，堅持依法依規(guī)開展協(xié)商工作。

人類文明史表明，一個國家長治久安的奧秘在于實現(xiàn)制度的規(guī)范化、程序化。實踐中，一些地方政協(xié)工作做得好，不少人認為工作成效主要取決于黨委書記重視、政協(xié)主席權威，這在很大程度上反映了人民政協(xié)制度化、規(guī)范化、程序化建設的不足。因此，要健全實體性制度、程序性制度和評價監(jiān)督制度，細化并建立健全具有時代特征、務實管用、以政協(xié)章程為基礎、涵蓋各項履職活動的制度體系，使議政協(xié)商的全流程朝著具有可操作性、可檢查性的方面推進，使黨委、政府從“關心協(xié)商”到“必須協(xié)商”，從“可以協(xié)商”到“程序協(xié)商”，實現(xiàn)從“軟約束”到“硬辦法”的跨越，避免兩張皮與隨意性。

提升協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化、程序化水平是提升政協(xié)協(xié)商專門化水平的保證。和選舉民主一樣，協(xié)商民主是一項技術性很強的工作，沒有一套嚴謹合理的程序，無法達到預期效果。黨的十八屆三中全會提出的“程序合理”，就是要解決協(xié)商實踐中隨意性大、程序不規(guī)范不合理的問題。在人民政協(xié)的協(xié)商實踐中，一定程度上也存在隨意性大、程序不規(guī)范不合理的情況。作為專門協(xié)商機構，人民政協(xié)應責無旁貸地加強協(xié)商民主程序的研究，對協(xié)商民主的程序進行固定和規(guī)范。從協(xié)商議題的提出到協(xié)商人員的產生，從協(xié)商過程的控制到協(xié)商成果的運用，每一步都需要合理的程序來加以規(guī)范。[ 1 1]同時，在人民政協(xié)協(xié)商民主實踐中不斷積累經驗和檢驗成效，使之不斷成熟。

（二）突出重點：政治協(xié)商是人民政協(xié)的工作重心

人民政協(xié)的三大職能是“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”，最基本的職能是政治協(xié)商。民主監(jiān)督、參政議政建立在政治協(xié)商基礎上，也就是說，民主監(jiān)督是協(xié)商式的監(jiān)督，參政議政是協(xié)商式的議政，政治協(xié)商自始至終貫穿于人民政協(xié)履行職能的全過程。因此，政治協(xié)商是人民政協(xié)三大職能的基礎，無論對人民政協(xié)性質定位的具體表述怎樣演變，政治協(xié)商作為人民政協(xié)首要職能的地位始終是明確的。

人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構，“專”字既是其特點也是其優(yōu)勢，必須把政治協(xié)商作為工作重心，擺在中心地位。首先，人民政協(xié)的三大職能是為決策提供參考、凝聚共識，但唯有把握協(xié)商這一人民政協(xié)工作的基本方法，秉持“不求說了算，但求說得對”的理念，才能營造協(xié)商的民主氛圍。這既是政協(xié)工作的特點，也是政協(xié)組織的優(yōu)勢所在。[ 1 2]其次，與一人一票的選舉民主相比，協(xié)商民主是一種實質民主，不僅形式上要求有平等的發(fā)言權，還需要發(fā)言的內容有說服力，真正對決策發(fā)揮作用。要“說得對”和“說得準”，要有“發(fā)言權”和“話語權”，就需要全面提升“?！钡哪芰投ΑＴ俅?，強化人民政協(xié)工作實效的關鍵是增強協(xié)商的民主性，既不能爭吵不休也不能一團和氣，而要讓思想在協(xié)商交流中碰撞火花。從這個意義上講，人民政協(xié)作為協(xié)商民主的“專門協(xié)商機構”，是為了協(xié)商而產生、存在和發(fā)展的。

（三）把握關鍵：發(fā)揮專委會的基礎作用和政協(xié)委員主體作用

人民政協(xié)是由黨派、團體和界別組成的，專委會在政協(xié)工作中發(fā)揮著基礎性作用。專委會工作要全面提高建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力的水平，樹立鮮明的質量導向，提高建言資政水平，把專委會打造成政治共同體、事業(yè)共同體。要加強和改進專委會工作，做好“引、聚、聯(lián)”的文章，突顯人民政協(xié)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織功能；下足“專、新、實”的功夫，更好發(fā)揮專門協(xié)商機構的獨特作用。一是做實“引”，加強思想政治引領工作，寓思想政治引領于履職活動之中；二是做深“聚”，堅持面向社會廣泛凝聚共識；三是做細“聯(lián)”，堅持大團結大聯(lián)合，用好新載體新平臺開展協(xié)商議政；四是立足“?！?，體現(xiàn)專門、專長、專業(yè)特點，聚焦重大問題，在具體問題分析上體現(xiàn)專業(yè)水平；五是注重“新”，論證問題材料要新，力爭思路視角新、事實數(shù)據(jù)新、破解招數(shù)新；六是務求“實”，把提高工作質量擺在更加突出位置。

政協(xié)委員是政協(xié)履職的主體，人民政協(xié)擔當專門協(xié)商機構的使命，很大程度上取決于政協(xié)委員“?！钡哪芰?。習近平總書記高度重視政協(xié)委員隊伍建設，對政協(xié)委員提出要“懂政協(xié)、會協(xié)商、善議政，守紀律、講規(guī)矩、重品行”的要求，這一重要指示既明確了新時代政協(xié)委員開展工作的基本標準，又指明了履職盡責的努力方向。一方面，政協(xié)委員應當按照“在其位、謀其政、司其職、盡其責”的要求，想政協(xié)的事、干政協(xié)的活、說政協(xié)的話，發(fā)揮其在本職工作中的帶頭作用、界別群眾中的代表作用。另一方面，政協(xié)委員要堅持國家至上、人民至上，堅守真理、堅守正道、堅守原則、堅守規(guī)矩，提高政治把握能力和定力，做政治上的明白人；創(chuàng)新方法機制，堅持人民政協(xié)為人民，讓群眾走進政協(xié)，讓政協(xié)走近群眾；力戒形式主義和官僚主義，推動調查研究的重心真正下移，真正接地氣，與人民群眾血脈相連、心心相印，更好地反映各界群眾的集體聲音和利益訴求；廣開言路、廣集眾智、廣求良策，為促進問題的解決提供更精準、更有效的意見建議，力求使每次調研都靠事實和數(shù)據(jù)說話，把問題摸清摸透，把癥結查實找準，把建議提準提實，做到言之有物、言之有據(jù)、言之有理。

增強人民政協(xié)履職成效，要重視政協(xié)委員主體作用的發(fā)揮，堅持思想政治引領，強化委員履職管理和正向激勵，發(fā)揮委員在本職工作中的帶頭作用和在界別群眾中的代表作用，從而為人民政協(xié)協(xié)商民主建設作出新的貢獻。

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責任編輯：周小斌