空間政治視角下城市流動攤販公共空間治理探究

呼祥瑞 孟婉婷 蘇鵬遠

一、引言

自20世紀70年代以來，發(fā)展中國家城市化發(fā)展最引人注目的特征之一是非正規(guī)經(jīng)濟的持續(xù)擴張[1～3]。但是由于城市的不斷擴張，城市化程度不斷加深與中國工業(yè)化的不斷發(fā)展，導致越來越多的勞動力偏向和勞動力流失，一部分農(nóng)村中的勞動力在流向城市化進程中，沒有得到妥善安置，最后進入了在管制之外的非正規(guī)經(jīng)濟之中，于是就形成眾多的非正規(guī)經(jīng)濟。非正規(guī)經(jīng)濟正在逐漸成為一種經(jīng)濟與政治布局下產(chǎn)生的新生產(chǎn)物，快速成長。然而這種新型產(chǎn)物在一定程度上也給城市發(fā)展的多個方面帶來不同程度上的阻礙。聯(lián)合國人居組織因此在2009年的可持續(xù)城市發(fā)展報告中，將非正規(guī)性與貧困、氣候變化、資源耗竭、快速城市化一起列為21世紀城市面臨的重大挑戰(zhàn)，彰顯了其在城市規(guī)劃和治理領(lǐng)域的重要性[4]。

地攤經(jīng)濟就是非正規(guī)經(jīng)濟中的重中之重，其與上文所提到的問題也是緊密相聯(lián)，也是最能體現(xiàn)非正規(guī)性的代表。地攤經(jīng)濟從誕生之初就是一些民眾的生活命脈，是一部分失業(yè)人群以及不符合正規(guī)就業(yè)者很好的就業(yè)途徑。2020年李克強總理在山東考察時也指出，地攤經(jīng)濟、小店經(jīng)濟是就業(yè)崗位的重要來源，是人間的煙火，和“高大上”一樣，是中國的生機。

近兩年為了加快整體經(jīng)濟復蘇，在兩會之后，也有越來越多的城市放寬了對于城市攤販的限制，越來越多的普通人走向街頭，參與到經(jīng)濟的復蘇熱潮之中。對于民生而言，地攤對低收入人群過渡生活壓力會起到一定積極作用。同時在城市方面，攤販增多，也真正讓攤販的精神內(nèi)涵得到高度釋放。其中一些城市通過增加攤販的數(shù)量解決了以萬計的失業(yè)人群的工作問題，更是將攤販經(jīng)濟又一次推到熱點話題之中。

在過去的幾年，我國的攤販經(jīng)濟一直受到各界的擠壓，更是受到了非對稱競爭和不合標準的擠壓剝奪，失去了合理身份。受管制的要求，本身的存在空間性也與城市空間秩序發(fā)展產(chǎn)生對峙，其發(fā)展合理性也被壓制。

近兩年因為城市管制取消了眾多限制，用新政策取締舊政策，對于攤販經(jīng)濟中非正規(guī)就業(yè)者的身份與空間造成新一輪的不穩(wěn)定，產(chǎn)生了種種問題。本文就以其“前世今生”出現(xiàn)在公共空間治理下的問題進行探究，同時提出再優(yōu)化的相關(guān)措施。

二、非正規(guī)就業(yè)，城市攤販與公共空間

(一)非正規(guī)就業(yè)。國際勞工組織用非正規(guī)就業(yè)指稱從事臨時性、輔助性、不享受常規(guī)福利的從業(yè)人員[5]。作為靈活就業(yè)的一種重要方式，非正規(guī)就業(yè)被歸為破解就業(yè)難題的重要方法[6]。非正規(guī)就業(yè)由于其沒有正規(guī)的法定雇傭關(guān)系，沒有政府監(jiān)管體系的合理監(jiān)管，屬于一種低度的就業(yè)方式，也常常陷入各種現(xiàn)實困境。非正規(guī)就業(yè)者面臨勞動合同簽約率低[7]、缺乏社會保護[8]、身體健康狀況受損[9]等諸多問題,具有明顯的“易受傷害性”，與其余工作相差甚遠。

(二)城市攤販?！耙囐u漿，販夫走卒”自古以來就是我國古時街頭巷尾的常見景象，可見其本身的存在就有一定的合理性。到了現(xiàn)代發(fā)展之后，對于城市攤販產(chǎn)生了新定義，針對從事買賣東西的不同還分為食品攤販、雜物攤販等。其共同特性都是臨時占用道路及其他公共場所設(shè)攤進行經(jīng)營，但是缺乏經(jīng)營許可證，營業(yè)證照，健康證等，其合法性的減弱，導致自身低層次性與邊緣性嚴重。

(三)公共空間。公共空間是每一個個體在參與到公共活動時候可以看見別人或者被別人看見的一個場所。公共空間也是一個城市的重要組成部分，是一座城市的標識。人們常說的街道、人行道、公園、廣場、購物中心、咖啡館、室內(nèi)的院子等，一般都被認為是公共空間。公眾空間的質(zhì)量也直接關(guān)系到社會的質(zhì)量，其在城市的城市化進程也是一項合理指標，反映了社會的合理性和文化性等。但是隨著流動攤販的不斷擴張，人們現(xiàn)在所面對的公共空間質(zhì)量也受到了不同程度上的傷害?！芭K亂差”、空間擁擠、“噪音擾民”等攤販經(jīng)濟后續(xù)問題接踵而至。

三、流動攤販特征

隨著城市化進程的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化的不斷開展，城市攤販的特征也愈加明顯。

(一)流動攤販的身份不穩(wěn)定性。由于成為地攤經(jīng)濟從業(yè)者的門檻相對較低，也不用經(jīng)過一定的資格審查和產(chǎn)品質(zhì)檢就能成為一名地攤經(jīng)濟從業(yè)者，所以越來越多的攤販從業(yè)者如同雨后春筍般應(yīng)運而生，越來越多不同身份的人走出來，都作為攤販進行活動，此時身份的不穩(wěn)定性便體現(xiàn)出來了，攤販在自已的身份之間來回橫跳。就有一些非法攤販的出現(xiàn)，想暗自偷取正規(guī)攤販的合理生存空間，這對于相關(guān)的管理人員來說徒增一層困難。

(二)流動攤販從事空間的無序性。一般將流動攤販分為兩類，一種是空間和時間上來說相對固定的，但偶爾也會不定時不定點的流動為一類，另一類就是在公共空間之內(nèi)不定時不定點的隨機流動，流動到自認為合適的空間中開始販賣工作，這就是空間的無序性，空間上的無序性主要是受人流量的影響為主要因素。因此，這也導致了相關(guān)空間治理上更多的困難。

(三)流動攤販售賣商品的不確定性。通過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在開設(shè)的攤位種類來說也是多種多樣，主要是從事食品，百貨，蔬菜，水果，服飾等，其中食品的從事量是最高的。于此之后，筆者也實地考察學校附近的流動攤販現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)食品的攤販數(shù)量確實占到大多數(shù)，同時還有游戲，收廢品，美甲，美發(fā)，美容一些攤販的存在，可見攤販的更新速度也在一定程度增長，其多樣性對于監(jiān)管來說造成了更大的困難。

四、城市攤販的“前世今生”

(一)排斥。城市攤販經(jīng)濟的治理轉(zhuǎn)變一路曲折，經(jīng)歷了不同時期。從計劃經(jīng)濟時期(1949～1978)，經(jīng)歷了對城市堆販經(jīng)濟的利用、限制、改造、取締的過程。古時，便有走街串巷販賣的現(xiàn)象，到民國時期，攤販比例也是占到了整個經(jīng)濟發(fā)展重要的一部分。但是攤販的治理一直是城市管理的難題。

新中國成立以后，隨著社會主義調(diào)控體系的建立，國家積極地把體制外的非單位人員納入到社會調(diào)控體系內(nèi)部。作為非單位群體的攤販被政府以各種組織的形式納入社會主義體系中。在這個時期，政府對于攤販群體的態(tài)度、觀念，主要取絕于其階級和經(jīng)濟屬性。此時攤販群體的屬性分為以下三類：一是個體的商業(yè)勞動者，少量獲取資本，收入只夠維持本人及其家屬的基本收入。二是個體經(jīng)濟的私有者，就是小資產(chǎn)階級和半無產(chǎn)階級。三是攤販群體中混雜的社會反革命分子，主要是流氓、惡霸、地主等。為了方便管理以上群體的復雜性，采用了“利用、限制、改造”的政策，對于不良攤販造成打壓，同時維護基礎(chǔ)攤販的利益。間接性引導了一些無證攤販，或者流浪人員登記經(jīng)營，將這一部分勞動力合理歸置。

隨著社會主義改造的全面進行，城市攤販組織改造，全國近80%的攤販被組織化，將一些難以管控的狀況合理利用改變，為之后的國家管控政策提供了堅實的基礎(chǔ)。

“文化大革命”期間，對于個體攤販的改造更加全面化，政府對于攤販的態(tài)度是堅決抵制的，他們視攤販為“資本主義”的存留，此時取締政策頒布。經(jīng)歷了此次變革，個體攤販和非正規(guī)經(jīng)濟幾乎消失殆盡。

改革開放初期(1980～1990)攤販經(jīng)濟才被認為是有活力的個體經(jīng)濟，得到了恢復性的發(fā)展，在城市化的過程中快速擴張。此時針對地區(qū)不同也頒布了不同政策，發(fā)揮攤販的城市作用，緩解失業(yè)和貧困問題。

改革開放之后，在城市排除主義的影響下，流動攤販作為一種不適存在，被認為不適合出現(xiàn)在一個優(yōu)美、整潔、有序的城市之中，它破壞了城市作為迎合全球資本，充當資本積累空間的功能和目標。排斥階段也迎來了高潮，攤販治理被作為一種空間政治被排斥。在創(chuàng)衛(wèi)(創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市)建成之后，更是要整改整個城市長期的“臟、亂、差”的城市形象，去建立優(yōu)美、整潔、有序的國家衛(wèi)生城市。

(二)沖突。隨著攤販經(jīng)濟被打壓，一部分的勞動力面臨著失業(yè)的風險，失去了就業(yè)能力的攤販，生活壓力和心理壓力由然而來。攤販抗爭也有了最開始的小規(guī)模，個體化的行動，以一種不爭議，不挑戰(zhàn)的溫順態(tài)度迂回面對各種管理整治工作，分別有以下幾種形勢：一是基于觀望、合作、撤離為一體的靈活性操作，實現(xiàn)對城市化進程的反對，如人們曾見到的騎三輪車隨走隨停的商家，背菜籃子買水果的農(nóng)民等。二是基于“被動網(wǎng)絡(luò)”的互助模式開展攤販行動?！氨粍泳W(wǎng)絡(luò)”是指具有某種共同特征的群體由于在一定空間范圍內(nèi)活動而自動相互識別，并形成臨時的互助或聯(lián)合關(guān)系?！巴L”成為群體幫忙的重要手段。三是基于收買權(quán)力得到暫時保全，攤販通過收買特定的空間控制者來獲得安全的發(fā)展空間，被利益滲透的權(quán)力相關(guān)人員透露相關(guān)整治信息，來實現(xiàn)攤販個人進退。

如果出現(xiàn)了對抗權(quán)力，攤販的空間使用權(quán)和利益受到傷害，就有可能導致管制區(qū)域的相關(guān)管理人員與攤販之間常發(fā)生暴力沖突事件。根據(jù)資料顯示，在2011～2013年這三年時間，有案可查的城管與流動攤販的沖突時間就高達130起。

通過一系列的抗爭活動之后，整個城市對于攤販的包容度確實有所提升。相關(guān)輿論壓力下，民生問題的凸顯及管理暴力問題引起了一番新思考。關(guān)于底層民生問題得到了相應(yīng)的關(guān)注。

(三)重構(gòu)。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市攤販走到了新起點，真正將空間排斥做到包容并存。實現(xiàn)空間上的分而治之，采取疏堵結(jié)合的辦法，疏堵結(jié)合的治理辦法是一種新的空間政治，真正將排斥和包容做到一種共融的態(tài)度。

疏堵結(jié)合，以疏導為主，是解決占路市場最好辦法。首先，商務(wù)、規(guī)劃等有關(guān)部門加快協(xié)調(diào)區(qū)縣政府，合理布局規(guī)劃建設(shè)足夠的封閉性菜市場，讓足夠的正規(guī)市場滿足人們的生活需要。

在這種模式之下，真正將空間實現(xiàn)分割的布局設(shè)置，空間成為區(qū)別正規(guī)與非正規(guī)的攤販標準，試圖去解決一些沖突，民生問題，又能維護整個城市有序和整潔形象的雙重目的?？臻g上的“分而治之”使維護城市形象和秩序、緩解沖突和保障就業(yè)民生之間取得某種程度的平衡，是追求資本積累和社會公正的動態(tài)平衡的體現(xiàn)。

隨著時間發(fā)展，攤販情況大大發(fā)生改善，在多地都給予了城市攤販存在的空間，滿足了一座城市對于攤販的合理需求，有了一定的空間來給予非正規(guī)就業(yè)者場地，為其提供了現(xiàn)實幫助。但是雖然設(shè)有一定空間的攤販自由，長態(tài)來看，就門店的商圈商場，餐廳來說，反而這些地方攤販的一時興起，其生長空間受到威脅，甚至有一些商圈市場悄然出現(xiàn)在各非正規(guī)空間進行地攤活動。

此外，受突發(fā)的攤販經(jīng)濟的影響，有一些非正規(guī)就業(yè)者對于城市給予空間的滿載性和群眾的吸引性，不止?jié)M足于城市給予的空間，出現(xiàn)在城市的各個角落，例如地鐵站，公交站等。攤販試圖從這些人流量大的空間內(nèi)獲得更高收入，但是對于城管執(zhí)法者來說，反而因為空間的不穩(wěn)定性，執(zhí)法困難，據(jù)某市城市管理綜合行政政法大隊成員表示，每天輪班制更加頻繁，要隨時不間斷巡查，執(zhí)勤，有問題出現(xiàn)第一時間就提出整改意見。

另外攤販經(jīng)濟也會使公共區(qū)域臟亂差的亂象愈加嚴重，放任下去，造成的后果不堪設(shè)想。

五、城市攤販空間治理再優(yōu)化措施

(一)利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)賦能管理。“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的來臨，邁入了新時代浪潮，“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)研究運用到了經(jīng)濟，服務(wù)，物流等各領(lǐng)域之中，所以將其引入到管理模式之中，通過分區(qū)化管理，設(shè)立網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)和智慧監(jiān)控來實時了解攤販使用空間狀況，定時來判定空間人流量和攤販的數(shù)量，是否有移動或者是否有攤販數(shù)量的增加或減少。定期安排一次整個空間的大治理，對于空間內(nèi)攤販的定期時間的行為進行估算和評級，搭配相應(yīng)的獎懲制度實現(xiàn)可控。此外不限時的進行商家隨機抽查或者訪談，了解攤販真實現(xiàn)狀，了解商家反饋，為以后的治理提供經(jīng)驗，也可按時修訂相關(guān)措施，實現(xiàn)適實的監(jiān)管。

(二)建立精細化的管理體系。地攤經(jīng)濟的進一步開放得益于近年來的相關(guān)政策改變，不再把城市占用公共空間的攤販經(jīng)濟作為考核城市文明的依據(jù)和指標。此時地攤經(jīng)營長期以來的分散性、不確定性、流動性強等更加突出顯著，導致地攤經(jīng)濟推進合法化，有序化的進程受阻。

政府應(yīng)加強精細化管理體系,把地攤經(jīng)濟納入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和文明建設(shè)考核之中，輔佐治理政策的進一步推進，從而更好對地攤經(jīng)濟業(yè)主們進行登記注冊以實現(xiàn)地攤經(jīng)濟從業(yè)者身份合法化、透明化,使管理者做到對于攤販的經(jīng)營理念和經(jīng)營狀況，心里有數(shù)，對于攤販經(jīng)濟的經(jīng)營者資格更有理有序的掌控，防止攤販出現(xiàn)無序經(jīng)營和惡性競爭。其次加強疏導區(qū)之間的聯(lián)系，真實實現(xiàn)空間上靈活流動的需求性，創(chuàng)造合適經(jīng)營特征的空間，保護其核心利益。

此外，也要制定合理的疏導區(qū)周圍社會關(guān)系的穩(wěn)定，保證周圍環(huán)境的有序性，美觀性，減少噪音污染，實現(xiàn)互惠互利的理念。

(三)分地區(qū)采取科學措施管控。針對于不同的地區(qū)可以采用因地制宜的合理政策管控，例如因城市職能的不同，要對于監(jiān)控力度進行合理掌握，例如對于政治職能的城市采取嚴謹?shù)墓芸刂贫龋c空間的開放度，時間點，容納度等都要掌握。如容納度限制最大承載量的80%，早晨傍晚定時開放關(guān)閉。

旅游文化職能強盛的地區(qū)，可根據(jù)時間點，空間上的不同，實現(xiàn)不同的管控措施。例如可在文化強盛的經(jīng)濟消費街區(qū)附近，放寬管制政策，在不影響社會正常運動和秩序的前提下，開展一定的經(jīng)營和推廣活動。

做好整個城市的長期未來規(guī)劃，確定好城市的發(fā)展路線和民生發(fā)展的福祉產(chǎn)業(yè)，規(guī)范公共服務(wù)，注重公共利益，實現(xiàn)城市與攤販經(jīng)濟的共同健康發(fā)展。