行政事業(yè)單位實施政府會計準(zhǔn)則制度存在的問題及對策研究

鄭 剛

（安徽省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局332地質(zhì)隊，安徽 黃山 245000）

引 言

2016年7月財政部根據(jù)《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》先后制定印發(fā)了各項政府會計具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南，為具體實施政府會計準(zhǔn)則提供了指導(dǎo)。2017年10月財政部出臺《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》并制定了7項補充規(guī)定和11項新舊制度銜接規(guī)定，明確要求各級行政事業(yè)單位自2019年1月1日起全面有效施行，并鼓勵提前執(zhí)行，這一舉措為建立具有中國特色的政府會計準(zhǔn)則體系打下了堅實基礎(chǔ)。

一、行政事業(yè)單位實施政府會計準(zhǔn)則制度的重要意義

政府會計準(zhǔn)則制度的實施，不僅是我國會計行業(yè)自身的重大創(chuàng)新，更是國家在推進全面深化改革戰(zhàn)略部署、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度方面的重大舉措，同時也為行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理提供了重要基礎(chǔ)。

（一）重建會計核算模式，實現(xiàn)會計改革重大創(chuàng)新

政府會計準(zhǔn)則制度的核算模式突破了長時期的單一預(yù)算會計核算模式，兼顧了權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實現(xiàn)制的核算基礎(chǔ)，首次實現(xiàn)行政事業(yè)單位會計核算的“雙功能”要求，表現(xiàn)出“雙基礎(chǔ)”的創(chuàng)新核算特點，同時“雙功能”核算體系將預(yù)算管理和財務(wù)管理相結(jié)合，有效規(guī)范了政府會計行為，提高了行政事業(yè)單位“雙報告”（決算報告和財務(wù)報告）的編制水平。該核算模式的構(gòu)建是我國政府多年會計改革的一次重大創(chuàng)新，是健全政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系的重大飛躍。

（二）統(tǒng)一會計核算口徑，提高行政事業(yè)單位會計信息可比性

在統(tǒng)一實施政府會計準(zhǔn)則制度之前，隸屬不同行業(yè)的各個行政事業(yè)單位在進行會計核算時分別遵循不同的會計制度，核算體系繁雜，難以對不同部門、不同單位的預(yù)算績效情況進行橫向比較，不利于財政部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)預(yù)算資金的管理，統(tǒng)一核算口徑有效解決了該問題，大大降低了部門匯總審核、決算執(zhí)行情況分析的難度，降低了不同部門和單位會計信息的差異，能夠有效提高財政資金使用效率。

（三）明確會計核算要求，進一步提升行政事業(yè)單位會計工作水平

新的政府會計準(zhǔn)則制度要求各級行政事業(yè)單位分階段、有步驟、按計劃地完成新舊制度的銜接工作。首先就是要求各單位對照新的政府會計準(zhǔn)則制度梳理本部門的業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部管理規(guī)程，重新修訂單位內(nèi)部控制管理和財務(wù)管理等制度；其次各單位要進行全面的資產(chǎn)清查，確保本單位的資產(chǎn)信息準(zhǔn)確、完整，清理基建項目，實行基建項目并賬處理；最后認真梳理單位賬面結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金，了解其構(gòu)成和性質(zhì)，熟悉新的準(zhǔn)則制度，做好預(yù)算會計和財務(wù)會計科目銜接和轉(zhuǎn)換。各單位為做好新舊制度的銜接工作所做的各項準(zhǔn)備，無疑是對單位會計工作的一次大梳理，以此為契機，不僅規(guī)范了制度，摸清了“家底”，升級了財務(wù)信息系統(tǒng)，而且完成了單位會計工作的一次全面的自我革新，進一步提升了整體財務(wù)管理水平。

二、行政事業(yè)單位實施政府會計準(zhǔn)則制度存在的問題

政府會計改革不僅是一項政策制度的實施，更是一項系統(tǒng)工程，內(nèi)容豐富，政策性強，影響范圍大，實施過程中不可避免地會出現(xiàn)一些問題。

（一）權(quán)責(zé)發(fā)生制核算流于表面，實施難度大

權(quán)責(zé)發(fā)生制核算基礎(chǔ)主要解決收入和費用何時確認、以多少確認的問題，但政府會計準(zhǔn)則制度本身對權(quán)責(zé)發(fā)生制核算政策要求不明確，實務(wù)中尺度不好把握，且涉及較多職業(yè)判斷。以往預(yù)算會計簡單的財務(wù)收支核算要求使得絕大部分會計人員的會計核算照搬以前年度會計人員的核算方式和習(xí)慣，僵化的工作方式讓新的準(zhǔn)則制度實施工作質(zhì)量不高。收付實現(xiàn)制核算基礎(chǔ)的思維方式也固化地帶入了新準(zhǔn)則制度的實施中，雖然行政事業(yè)單位已按照新準(zhǔn)則制度要求實現(xiàn)了平行記賬，在賬務(wù)處理上對相關(guān)經(jīng)濟業(yè)務(wù)既進行財務(wù)會計核算，又進行預(yù)算會計核算，但實際上可能并沒有嚴格按照權(quán)責(zé)發(fā)生制要求執(zhí)行，執(zhí)行流于表面，權(quán)責(zé)發(fā)生制引用廣度和深度不夠。以印刷費為例，大部分行政事業(yè)單位在日常印刷業(yè)務(wù)中，往往是按季度或者更長時間為周期進行匯總結(jié)算，結(jié)算當(dāng)日由經(jīng)辦人員將審批后的發(fā)票交由出納支付，再由會計入賬處理，由于前期實際印刷數(shù)量、時間、金額等信息無法獲取，會計人員往往將結(jié)算前一個季度甚至半年之久實際發(fā)生的大額費用統(tǒng)一匯總到結(jié)算當(dāng)月入賬，會計信息嚴重滯后。有的行政事業(yè)單位因財政每月均衡撥款限制，很多日常辦公費用結(jié)算滯后，有的甚至因財政指標(biāo)不足而跨年度結(jié)算，進而把相關(guān)費用放入下一會計年度進行核算，這顯然與權(quán)責(zé)發(fā)生制原則相違背。而有的工程項目業(yè)務(wù)本身復(fù)雜，業(yè)務(wù)部門發(fā)生的應(yīng)付款項目若收款方未開具票據(jù)，會計人員很難了解情況，不能及時將該筆“隱性債務(wù)”記錄在賬簿中，可能存在重大債務(wù)風(fēng)險。

（二）參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位費用核算對象歸集過程繁瑣，分類核算難度大

按照新準(zhǔn)則制度，在財務(wù)會計核算要求中，單位在依法履職或開展專業(yè)業(yè)務(wù)活動及其輔助活動所中發(fā)生的費用應(yīng)列入“業(yè)務(wù)活動費用”科目，事業(yè)單位本級行政及后勤管理部門開展管理活動發(fā)生的各項費用等應(yīng)列入“單位管理費用”科目，然而在參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位中，單位本級行政和后勤管理部門不僅有事業(yè)編制人員，還有行政編制人員，工作內(nèi)容經(jīng)常有交叉，財務(wù)會計科目費用類支出又要按照部門和經(jīng)濟活動性質(zhì)加以區(qū)分，這意味著會計人員需對財務(wù)會計科目按照業(yè)務(wù)發(fā)生的部門和經(jīng)濟活動性質(zhì)的不同加以選擇，人員經(jīng)費中工資福利類支出要按人員所在部門分別歸集至單位管理費用和業(yè)務(wù)活動費用，人員變動和換崗輪崗期間，費用歸集過程更為繁瑣，有的辦公費用類、會議類等日常公用支出很難明確歸集，金額分攤標(biāo)準(zhǔn)也難以把握，有的單位人員較多，會計工作量加大，不同會計人員做出的判斷也不盡相同，間接導(dǎo)致相同部門不同單位決算報告可比性不高，也給預(yù)算績效管理工作帶來影響。實務(wù)中事業(yè)編制人員和參公編制人員相關(guān)資金使用方面經(jīng)?；煜?，難以完全區(qū)分，核算難度也進一步加大。

（三）各行政事業(yè)單位參與政府會計改革動力不足，疲于應(yīng)付

絕大多數(shù)行政事業(yè)單位沒有經(jīng)營屬性，其履行政府職能、為社會服務(wù)的特殊性質(zhì)決定其會計基礎(chǔ)工作普遍限于滿足財政、審計等有關(guān)部門的檢查，很少服務(wù)于業(yè)務(wù)決策。這一事實決定了行政事業(yè)單位會計基礎(chǔ)工作往往不受重視，大部分單位領(lǐng)導(dǎo)覺得將此項改革交給單位會計人員參照執(zhí)行記賬即可，沒有在單位層面重視起來，缺乏必要的組織領(lǐng)導(dǎo)。有的單位會計機構(gòu)設(shè)置不合理，隨意性較大，而且行政單位會計人員身份為公務(wù)員，部分事業(yè)單位會計人員編制為參照公務(wù)員法管理的參公人員，他們的身份決定其無法參與會計職稱評定和考核，造成很多行政事業(yè)單位會計人員長期不參加會計繼續(xù)教育學(xué)習(xí)，會計隊伍能力參差不齊。有的單位因人員編制限制，會計人員往往身兼數(shù)職，難以抽身；有的單位會計人員長期外包，其業(yè)務(wù)能力缺乏考核和監(jiān)管，這必將導(dǎo)致政府會計改革內(nèi)生動力不足，使準(zhǔn)則制度的高質(zhì)量實施受阻。

（四）會計信息系統(tǒng)相對落后，發(fā)展不均衡，無法適應(yīng)新準(zhǔn)則制度要求

全面實施新準(zhǔn)則制度之前，財政部門雖然發(fā)文要求各行政事業(yè)單位改進會計信息系統(tǒng)，完善各項功能，實現(xiàn)財會數(shù)據(jù)的正確轉(zhuǎn)換，及時有效地實現(xiàn)新舊賬套的銜接，但是很多行政事業(yè)單位會計信息系統(tǒng)建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，如有的單位人數(shù)少，賬目不多，一直沿用手工賬核算模式；有的單位雖使用會計信息系統(tǒng)，但系統(tǒng)設(shè)置簡單，功能模塊較少，只滿足簡單的收支業(yè)務(wù)核算。加之各單位準(zhǔn)備不足，急于應(yīng)付新舊制度銜接工作，信息化更新升級事宜全部依賴軟件供應(yīng)商，軟件供應(yīng)商設(shè)置的系統(tǒng)由于上線運行時間短，很多功能不全，信息系統(tǒng)沒有實現(xiàn)自動報錯、預(yù)警等反饋功能，數(shù)據(jù)導(dǎo)出經(jīng)常出錯，特別是會計信息系統(tǒng)無法識別信息錄入錯誤，在錄入財務(wù)會計分錄后預(yù)算會計分錄不能緊隨其自動生成，兩者亦無法互相對賬，差異情況分析缺失，大部分行政事業(yè)單位只滿足平行記賬形式，難以保證兩套賬相互勾稽情況是正確的、決算報告與政府綜合報告之間數(shù)據(jù)是相呼應(yīng)的。目前在用的絕大多數(shù)會計信息系統(tǒng)在生成本期預(yù)算結(jié)余和本期盈余差異調(diào)節(jié)表上無法實現(xiàn)自動化，同時也無法全面揭示兩者的內(nèi)在聯(lián)系，增加了人工核算的失誤率。而且大部分財務(wù)軟件同質(zhì)化程度高，針對不同單位需要開發(fā)個性化服務(wù)的模塊極少，項目支出核算普遍缺少非財政撥款核算科目，需要手動添加，有的報表不能實時取數(shù)，有的需要手動更新和修改。而且目前政府綜合財務(wù)報告還處于試編階段，社會、輿論監(jiān)督缺失，會計人員編制報告的質(zhì)量只滿足單位總會計報表數(shù)與財政總決算數(shù)相符即可，會計信息系統(tǒng)生成的報告質(zhì)量較低，數(shù)據(jù)安全性不高，信息披露不規(guī)范、不完整。

三、行政事業(yè)單位實施政府會計準(zhǔn)則制度的對策

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，健全會計機構(gòu)，提高會計人員綜合素質(zhì)

政府會計改革不僅僅是一項簡單的財稅體制改革，還是實現(xiàn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要抓手。財政部門在推行新準(zhǔn)則制度貫徹實施的過程中，應(yīng)謀劃組織單位負責(zé)人召開政府會計改革領(lǐng)導(dǎo)會議，明確一把手在政府會計改革中的責(zé)任，以責(zé)促效，充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，轉(zhuǎn)變思想觀念，切實擔(dān)起一把手責(zé)任，做到重要財務(wù)決策事項列入“三重一大”事項內(nèi)容進行班子成員集體決策，決算報告和財務(wù)報告上報必須經(jīng)集體審議，切實保障單位會計信息真實、完整、準(zhǔn)確。健全單位會計機構(gòu)設(shè)置，完善單位內(nèi)部控制制度，明確會計人員崗位的工作職責(zé)，建立規(guī)范的會計工作機制，實現(xiàn)不相容崗位相互分離和制約。加大成本核算人力投入，提高經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動相關(guān)信息的可獲得性，搭建業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門的信息溝通平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共建、共享。建立單位會計人員系統(tǒng)培訓(xùn)機制，切實加強新準(zhǔn)則制度的專題培訓(xùn)力度，在制度上、財力上保障會計人員參加繼續(xù)教育學(xué)習(xí)的權(quán)利，建立適合會計人員專業(yè)技能方面的考核機制，激發(fā)會計人員繼續(xù)學(xué)習(xí)的熱情，努力培養(yǎng)一支“明政策、能核算、會分析、懂預(yù)算、善管理”的高素質(zhì)財務(wù)人才隊伍[1]。

（二）參照公務(wù)員法管理事業(yè)單位費用歸集標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一不同費用支出的分攤標(biāo)準(zhǔn)和實施細則

針對參照公務(wù)員法管理事業(yè)單位的特殊性，有關(guān)部門應(yīng)對此類單位進行分類調(diào)研，多渠道廣泛收集相關(guān)單位現(xiàn)階段普遍采取的費用歸集方式和金額分攤方式，對普遍認可、實務(wù)操作可行性高的方式進行專家論證，研究出統(tǒng)一的費用歸集標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范不同費用支出分攤標(biāo)準(zhǔn)，制定相關(guān)實施細則，促進不同部門和單位生成可比費用支出類會計信息，切實解決費用類科目選擇不一、分類核算難度大的問題。

（三）引入行政事業(yè)單位政府會計準(zhǔn)則制度實施情況考核機制，倒逼政府會計制度改革

基于新的政府會計核算背景，結(jié)合當(dāng)前行政事業(yè)單位實施政府會計準(zhǔn)則制度的具體情況，財政等相關(guān)部門可以廣泛調(diào)研并積極探索行政事業(yè)單位財務(wù)績效評價體系，將行政事業(yè)單位政府會計準(zhǔn)則制度實施情況作為單位綜合考核的一項重要指標(biāo)，將行政事業(yè)單位貫徹實施政府會計準(zhǔn)則制度與單位預(yù)算績效管理、決算管理、資產(chǎn)管理等融合，分部門、分行業(yè)、分地區(qū)建立政府會計改革考核指標(biāo)體系，強化考核監(jiān)督，以評促效，不斷提升行政事業(yè)單位政府會計準(zhǔn)則制度實施水平，將我國政府會計改革向縱深推進。

（四）加大會計信息系統(tǒng)建設(shè)投入，有效推進新準(zhǔn)則制度的實施

2021年12月財政部印發(fā)了《會計信息化發(fā)展規(guī)劃（2021—2025年）》，旨在指導(dǎo)國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和其他組織應(yīng)用會計數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，推進會計數(shù)字化轉(zhuǎn)型，支撐會計職能拓展，扎實推動會計信息化工作向更高水平邁進。當(dāng)前是政府會計改革的重要時期，有效的會計信息系統(tǒng)是規(guī)范、準(zhǔn)確的會計信息數(shù)據(jù)生成的重要保障。各級行政事業(yè)單位應(yīng)以此為契機，重視會計信息系統(tǒng)建設(shè)，根據(jù)單位特點結(jié)合工作業(yè)務(wù)實際，開發(fā)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財務(wù)數(shù)據(jù)共建共享一體化平臺。業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門在一體化平臺共同操作，將業(yè)務(wù)部門的經(jīng)濟業(yè)務(wù)嵌入一體化平臺，以印刷業(yè)務(wù)為例，將印刷業(yè)務(wù)申請、審批流程作為日后申報印刷費用的前置條件，業(yè)務(wù)部門在觸發(fā)費用報銷按鈕前必須完成事前審批流程、業(yè)務(wù)完成時點等佐證材料上傳，業(yè)務(wù)部門相關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)生或者完成時就能觸發(fā)會計信息錄入警報，由會計人員判斷是否滿足權(quán)責(zé)發(fā)生制要求，如滿足則編制財務(wù)會計分錄。對業(yè)務(wù)完成時點和報銷時點出現(xiàn)跨月甚至跨年的情況進行預(yù)警，并按月或者按季生成經(jīng)濟業(yè)務(wù)報銷及時性、準(zhǔn)確性等信息報告，將此作為業(yè)務(wù)部門資金使用效率的一項重要考核指標(biāo)，以此促進業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門之間交流協(xié)調(diào)，實現(xiàn)信息共建共享，有效解決財務(wù)部門信息孤島的尷尬局面，有力破除核算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲得難的問題。加快會計信息系統(tǒng)建設(shè)，加大會計信息化人才培養(yǎng)，根據(jù)單位業(yè)務(wù)特點，梳理單位會計信息個性化需求，積極建立滿足單位業(yè)務(wù)實際、開發(fā)適合當(dāng)前改革需求的會計信息化系統(tǒng)，建立信息化問題數(shù)據(jù)庫并及時妥善處理解決。同時，加強會計信息系統(tǒng)日常維護，確保會計信息數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、完整性、安全性[2]。

結(jié) 語

政府會計準(zhǔn)則制度的實施，進一步提升了行政事業(yè)單位會計工作水平，加快了政府會計改革進程，各級行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合實施過程中遇到的問題，總結(jié)工作成效，對重點、難點進行梳理，認真研究對策，確保政府會計準(zhǔn)則制度平穩(wěn)有效實施。