法治鄉(xiāng)村建設的現(xiàn)實意義和基本路徑

王 剛

(阜陽師范大學 法學院， 安徽 阜陽 236037)

法治鄉(xiāng)村即法治化的鄉(xiāng)村，依法而治的鄉(xiāng)村，是以規(guī)范鄉(xiāng)村事務為重點，以保障村民權利為目標，以嚴格鄉(xiāng)村依法辦事為核心，以制約鄉(xiāng)村權力為關鍵的鄉(xiāng)村社會管理機制、活動方式和秩序狀態(tài)。法治鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村進行依法治理的目標、進程，也是鄉(xiāng)村通過依法治理所達到的理想狀態(tài)，是目標和方法、過程和結果的統(tǒng)一。習近平指出：“法治興則國家興，法治衰則國家亂?！盵1](P12)法治是治國理政的基本方式，全面依法治國是我們黨戰(zhàn)略布局的重要方面，法治中國是偉大中國夢的重要組成部分。法治鄉(xiāng)村建設是法治的基本要求，是全面依法治國的重要舉措，也是法治中國建設的重要內(nèi)容。實施法治、推進全面依法治國、建設法治中國，就必須采取有效措施，切實加強法治鄉(xiāng)村建設。

一、法治鄉(xiāng)村建設的現(xiàn)實意義

(一)法治鄉(xiāng)村建設是推進鄉(xiāng)村治理的必然要求

鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是鄉(xiāng)村治理的根本。習近平強調(diào)，“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！盵2](P44-52)國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，而法治體系是國家治理體系和治理能力的重要依托。[3](P12)只有在法治引領、規(guī)范和推動下，才能增強國家治理的規(guī)范性、權威性、有效性，提高國家治理的適應性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化同樣離不開鄉(xiāng)村法治。堅持自治為基、法治為本、德治為先，實現(xiàn)自治、法治和德治深度融合，是推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求，而鄉(xiāng)村法治則是其中的關鍵和核心。這是因為鄉(xiāng)村法治既是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要保障，無論是自治還是德治都離不開法治的有效保障，沒有法治的有效保障，自治將難以順利進行，德治也將無法發(fā)揮應有作用。

(二)法治鄉(xiāng)村建設是深化鄉(xiāng)村改革的重要條件

鄧小平指出：“不堅持社會主義，不改革開放，不發(fā)展經(jīng)濟，不改善人民生活，只能是死路一條。”[4](P370)鄉(xiāng)村深化改革是鄉(xiāng)村發(fā)展的根本要求，也是鄉(xiāng)村發(fā)展的必由之路。當前，鄉(xiāng)村無論在黨的建設體制方面，還是在政治、經(jīng)濟、文化、社會以及生態(tài)文明等體制方面都存在著一定問題和不足，已制約了鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)文明建設持續(xù)健康發(fā)展，為推進鄉(xiāng)村發(fā)展，就必須從思想理念、發(fā)展模式、管理方式、法律制度、體制機制等方面對鄉(xiāng)村進行全面深化改革。習近平強調(diào)，“全面深化改革需要法治保障，全面推進依法治國也需要深化改革。”[5]法治與改革相輔相成、相互促進。鄉(xiāng)村法治既是鄉(xiāng)村深化改革的主要內(nèi)容，也是鄉(xiāng)村深化改革的重要保障。鄉(xiāng)村深化改革，需要加強鄉(xiāng)村法治，要以法治來凝聚改革共識、體現(xiàn)改革理念、支持改革力量、規(guī)范改革進程、維護改革秩序、防范改革風險、保障改革成果，唯此才能有效推動鄉(xiāng)村全面深化改革，保證鄉(xiāng)村各項改革的正當性、合法性、權威性、穩(wěn)定性和實效性。

(三)法治鄉(xiāng)村建設是推動鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在需要

習近平指出，“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎和關鍵。”[6]習近平強調(diào)，“人民是推動發(fā)展的根本力量……必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想……充分調(diào)動人民積極性、主動性、創(chuàng)造性?！盵7]發(fā)展是鄉(xiāng)村的第一目標和任務，也是解決鄉(xiāng)村問題的基礎和關鍵。鄉(xiāng)村發(fā)展必須為了廣大村民，也必須依靠廣大村民。廣大村民是鄉(xiāng)村發(fā)展的主要力量，鄉(xiāng)村發(fā)展離不開廣大村民積極支持、廣泛參與和有力推動，必須充分激發(fā)廣大村民的激情和熱情，充分調(diào)動廣大村民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，這需要加強鄉(xiāng)村法治，運用法治來充分體現(xiàn)、有效保障和切實實現(xiàn)廣大村民享有廣泛的政治、經(jīng)濟、文化、社會等各項權利和利益。鄉(xiāng)村發(fā)展涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)等眾多方面，問題和困難較多、阻力和難度較大，為此，鄉(xiāng)村發(fā)展不僅需要黨和國家政策的大力支持，更需要鄉(xiāng)村法治提供堅強有力保障，要以法治來貫徹發(fā)展理念、落實發(fā)展舉措、引領發(fā)展方向、規(guī)范發(fā)展進程、維護發(fā)展秩序、匯聚發(fā)展力量、保護發(fā)展成果等，否則鄉(xiāng)村發(fā)展將難以順利進行。

(四)法治鄉(xiāng)村建設是維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定的根本保障

鄧小平指出：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定，沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉?！盵4](P284)近年來，受改革開放、市場經(jīng)濟、民主政治、現(xiàn)代文明和城市文化等共同影響，廣大村民的思想觀念、行為方式、權利利益發(fā)生深刻變化；廣大村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體之間，村民之間各種思想觀念和權利利益矛盾沖突日益增多，鄉(xiāng)村秩序不穩(wěn)定性日益增大。與此同時，由于社會失范和社會控制弱化等原因，各種違法犯罪也日益突出，嚴重威脅鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定。尊重和保障廣大村民權利是鄉(xiāng)村和諧的必要要件。如果廣大村民權利得不到尊重和保障，甚至受到侵犯和剝奪，必然會引起矛盾和沖突，危害鄉(xiāng)村和諧。目前，鄉(xiāng)村在民主管理、土地承包、房屋拆遷、土地征收、資源開發(fā)、生態(tài)保護、文化教育、社會保障等工作中損害村民權益行為時有發(fā)生，廣大村民對此反映較為強烈。維護鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定，必須加強鄉(xiāng)村法治，通過法治來化解破除矛盾沖突、打擊懲治違法犯罪、尊重保障村民權利，維護實現(xiàn)村民利益。

二、法治鄉(xiāng)村建設存在的主要問題

受鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會、法制等因素影響和制約，當前，法治鄉(xiāng)村建設仍存在一定的問題和不足，主要表現(xiàn)為：

(一)立法方面

立法不夠健全完善，一些調(diào)整鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會等事務應有的法律還沒有制定出來，存在不少無法可依現(xiàn)象，尤其是在鄉(xiāng)村改革重點領域和關鍵環(huán)節(jié)方面法律缺項較多。立法的民主性、科學性和合理性存在不足，有些法律不能客觀全面反映鄉(xiāng)村發(fā)展情況，不能充分體現(xiàn)廣大村民意愿，村民一些合法正當權益沒有得到法律的有效體現(xiàn)和保障。有些法律針對性、操作性不強，法律執(zhí)行力和實效性不足。有些法律之間存在矛盾沖突，造成這些法律難以執(zhí)行、適用和遵守。

(二)執(zhí)法方面

法律執(zhí)行機制和具體制度還不健全完善，執(zhí)法機關及執(zhí)法人員有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、執(zhí)法犯法等現(xiàn)象依然存在，失職瀆職、徇私枉法、徇情枉法、濫用職權、侵犯人權等現(xiàn)象時有發(fā)生。執(zhí)法不嚴格、不規(guī)范，多頭執(zhí)法、隨意執(zhí)法、粗放執(zhí)法、選擇執(zhí)法、變通執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法、越權執(zhí)法比較突出，執(zhí)法不透明、不文明，私下執(zhí)法、暴力執(zhí)法較為明顯。一些領導干部法治觀念淡薄，依法辦事意識不強，知法犯法、以言代法、以權代法、以權壓法、干預執(zhí)法時有發(fā)生。

(三)司法方面

司法機關行政化趨勢較為嚴重，難以做到依法獨立辦案，地方黨政機關、黨政干部干預司法現(xiàn)象時有發(fā)生。司法機關內(nèi)部監(jiān)督、管理、領導、協(xié)作等制度機制不健全。司法不公問題依然較為突出，冤假錯案仍然存在，司法公信力不高問題依然較為明顯。司法人員作風不正、辦案不廉，甚至徇私舞弊、貪贓枉法，群眾反映較為強烈。司法程序復雜，訴訟效率不高，訴訟成本較高，便民服務不足。案件執(zhí)行力度不夠，執(zhí)行難問題普遍存在。司法人員數(shù)量不足，辦案任務重、壓力大。

(四)守法方面

村民普遍知法懂法甚少，不能正確認識和評價法律，學法、用法、守法和護法的自覺性、主動性不高，法律信仰存在缺失，權利義務觀念淡薄，平等自由思想缺乏，依法維權意識不強。鄉(xiāng)村干部不守法現(xiàn)象較為突出，在民主管理、土地承包、土地征收、房屋拆遷、資源開發(fā)、生態(tài)保護以及社會保障等工作中損害村民權益行為屢屢發(fā)生。村民違法犯罪現(xiàn)象較為嚴重，打架斗毆、賣淫嫖娼、吸毒賭博、敲詐勒索、涉黑涉惡、非法宗教以及殺人傷人、搶劫強奸、盜竊詐騙等時有發(fā)生。

(五)法律監(jiān)督方面

監(jiān)督法治化不足，監(jiān)督主體、對象不清晰，監(jiān)督內(nèi)容、范圍不明確，監(jiān)督程序、過程不規(guī)范，監(jiān)督方法、手段不統(tǒng)一，監(jiān)督制度、機制不健全。監(jiān)督體系化不足，各種監(jiān)督之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，難以發(fā)揮合力作用。監(jiān)督實效性不足，力度不夠，權威不高，范圍較窄、手段偏軟, 效果不佳。監(jiān)督常態(tài)化不足，難以做到經(jīng)常、持久。監(jiān)督機構和監(jiān)督人員擔當作為不夠，能力不足，一定程度上存在著不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不會監(jiān)督的問題。監(jiān)督機構不健全，專門監(jiān)督人員缺乏、素質(zhì)不高。

三、法治鄉(xiāng)村建設的基本路徑

(一)堅持黨的領導

習近平指出，“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是全面推進依法治國題中應有之義。”[8](P106)黨的領導是法治鄉(xiāng)村建設的根本。只有堅持黨的領導，才能為法治鄉(xiāng)村建設提供堅強有力的政治保證，確保法治鄉(xiāng)村建設正確方向和順利推進。充分發(fā)揮黨領導核心作用，切實把黨的領導貫穿于法治鄉(xiāng)村建設的全過程各方面，堅決做到領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。健全完善黨內(nèi)法規(guī)制度，強化黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行，提升黨依法執(zhí)政能力和水平。正確處理黨的政策與法律關系，確保黨的政策和法律之間相互統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致。提升黨員干部法治意識，增強其依法辦事自覺性、主動性，促使其自覺尊崇法律、嚴格執(zhí)行法律、堅決維護法律，帶頭遵守法律。提高黨員干部運用法治思維和法治方式處理各項事務能力，推動形成辦事和解決問題依法、用法、靠法的良好法治環(huán)境。領導鄉(xiāng)村發(fā)展建設，為法治鄉(xiāng)村建設奠定堅實的政治、經(jīng)濟、文化和社會基礎。

(二)樹立正確理念

正確理念是法治鄉(xiāng)村建設的先導。只有樹立正確理念，才能確保法治鄉(xiāng)村建設科學有效。洛克指出，“法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護和擴大自由?！盵9](P36)法治是以民主為前提和目標，離開了對權利的保障和實現(xiàn)，法治也就失去了應有的前提和目標以及存在的價值和意義。法治鄉(xiāng)村建設必須樹立民主理念，堅持村民主體地位，以實現(xiàn)廣大村民民主為根本目標，以保障廣大村民權利為根本任務，以維護廣大村民利益為根本追求。羅爾斯指出，“正義是社會制度的首要價值。”[10](P1-3)習近平強調(diào)，“全面依法治國，必須緊緊圍繞保障和促進社會公平正義來進行?！盵7]公正是法治的生命線。法治鄉(xiāng)村建設必須樹立公正理念，把公正貫穿于法治鄉(xiāng)村建設全過程各領域，要始終體現(xiàn)和維護公平正義。法治鄉(xiāng)村建設是一項長期、系統(tǒng)、復雜和基礎工程，必須樹立科學理念，必須從實際出發(fā)，切實遵循鄉(xiāng)村實際和發(fā)展規(guī)律，防止和克服隨意性和盲目性，減少和避免錯誤和失誤，降低法治建設成本、提高法治建設質(zhì)量，增強法治建設實效。

(三)推進科學立法

亞里士多德指出，“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律?！盵11](P199)科學立法是法治鄉(xiāng)村建設的前提，法治鄉(xiāng)村建設必須推進科學立法，提升立法的科學性。堅持法律的“立改廢”，構建形成系統(tǒng)完備、覆蓋全面、科學規(guī)范、運行有效的鄉(xiāng)村法律體系。充分發(fā)揚民主，廣泛聽取廣大村民意見和建議，提高法律制定的民主性，努力使每項法律都符合法治精神、反映村民意愿、體現(xiàn)村民利益、維護村民權益、得到村民擁護。加強調(diào)查研究，使法律制定切實符合鄉(xiāng)村實際情況和發(fā)展規(guī)律，準確適應鄉(xiāng)村改革發(fā)展穩(wěn)定需要。加強法律制定審查、評估、論證和監(jiān)督，提高法律制定的及時性、科學性、針對性、有效性和合法性。把公平公正原則貫穿于法律制定的全過程各領域，確保法律公平正義。建立健全有關鄉(xiāng)村改革發(fā)展穩(wěn)定法律，推進鄉(xiāng)村改革發(fā)展穩(wěn)定。制定完善村民權益保障法律，保障村民各項正當合法權益得以落實和實現(xiàn)。

(四)促進嚴格執(zhí)法

習近平指出，“法律的生命力在于實施。如果有了法律而不實施，或者實施不力，搞得有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，那制定再多法律也無濟于事?！盵9](P20-21)嚴格執(zhí)法是法治鄉(xiāng)村建設的關鍵，法治鄉(xiāng)村建設必須促進嚴格執(zhí)法，提升執(zhí)法的嚴格性。全面推進鄉(xiāng)村執(zhí)法改革，推動鄉(xiāng)村執(zhí)法嚴格規(guī)范公正文明，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。強化對鄉(xiāng)村領導干部管理和制約，防止和避免其以言代法、以權代法、以權壓法、干預執(zhí)法。加強鄉(xiāng)村執(zhí)法隊伍建設，培養(yǎng)提升鄉(xiāng)村執(zhí)法人員能力素質(zhì)，促使他們忠于法律、捍衛(wèi)法律、嚴格執(zhí)行法律，切實遵守法律。建立健全鄉(xiāng)村執(zhí)法監(jiān)管體系和機制，強化鄉(xiāng)村執(zhí)法監(jiān)管，保證執(zhí)法公正高效權威。建立完善執(zhí)法責任制和錯誤追究制，做到有權必有責、用權受監(jiān)督、違法必追究、侵權須賠償，確保執(zhí)法機關及執(zhí)法人員嚴格依法辦事。嚴格規(guī)范執(zhí)法自由裁量權，防止和避免權力濫用。堅持法律面前人人平等，堅決反對特權思想、特權階層、特權人物，堅決破除權大于法、錢大于法、關系大于法等阻力和障礙。

(五)強化公正司法

習近平強調(diào)，“公正是司法的靈魂和生命?！盵9](P147)公正司法是法治鄉(xiāng)村建設的保障，法治鄉(xiāng)村建設必須強化公正司法，提升司法的公正性。積極推進司法機關人、財、物等方面改革，建立完善司法機關內(nèi)部監(jiān)督、管理、領導、協(xié)作機制，做到依法獨立辦案。建立健全司法責任制和錯案追究制，做到獎懲分明。加強對領導干部教育、管理和監(jiān)督，防止和避免其干預司法。建立健全違法干預司法登記備案通報制度和責任追究制度，對違法干預司法機關辦案人員，一律給予黨紀政紀處分或者依法追究法律責任。加大對司法人員思想政治教育、法治教育和職業(yè)道德教育，培養(yǎng)其政治素養(yǎng)、法治精神和職業(yè)良知，增強其依法辦案的自覺性和堅定性。加強司法監(jiān)督，推進司法廉潔，確保司法公正，提升辦案質(zhì)量，提高辦案效率，強化案件執(zhí)行，提高司法公信力。加強實體權利和訴訟權利保障，保證訴訟當事人各項權利，防范和糾正冤假錯案。完善司法為民便民利民措施，減少群眾不便和負擔，及時救助困難群眾。加大司法人員培養(yǎng)和使用，充實司法人員力量。

(六)推動全民守法

習近平指出，“法律要發(fā)揮作用，需要全社會信仰法律。”[12](P721)伯爾曼指出，“法律必須被信仰，否則它形同虛設?！盵13](P28)全民守法是法治鄉(xiāng)村建設的基礎，法治鄉(xiāng)村建設必須推動全民守法，提升守法的全民性。大力開展法治宣傳教育，培養(yǎng)提升廣大村民法治觀念，增強學法、用法、守法和護法的積極性、主動性。鄉(xiāng)村黨政機關及黨政領導干部要率先垂范，堅持依法治村、依規(guī)治村，依法決策、依法辦事，帶頭遵守法律，不能超越法律。積極推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，樹立法律之需、法律之重、法律之威，培養(yǎng)提升廣大村民對法律的信任感、依賴感、正義感和神圣感，增強廣大村民對法律的信仰。提升廣大村民思想道德素質(zhì)，為法律遵守提供必要的思想道德條件。教育引導廣大村民遇到事情找法律、解決問題靠法律，切實改變遇到事情找人、解決問題靠鬧等不良現(xiàn)象。加強現(xiàn)代法律文化建設，消除廣大村民宗法觀念、等級特權思想以及“專制”“人治”意識等，樹立平等、自由、民主、法治、權利等思想和觀念。

(七)加強法律監(jiān)督

習近平強調(diào)，“權力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用?！盵1](P59)法律監(jiān)督的實質(zhì)是對權力的制約和監(jiān)督。權力必須受到制約和監(jiān)督，否則，法治就會因權力不受制約和監(jiān)督而毀于一旦。法律監(jiān)督是法治鄉(xiāng)村建設的保證，法治鄉(xiāng)村建設必須加強法律監(jiān)督，提升法律監(jiān)督的實效性。建立健全權力運行監(jiān)督和制約機制，規(guī)范權力運行，構建形成覆蓋全面、權威高效的權力監(jiān)督體系。規(guī)范監(jiān)督主體、對象、權限、內(nèi)容以及方式、程序等，使法律監(jiān)督規(guī)范化、制度化。強化對法律制定、法律執(zhí)行、法律適用以及法律遵守等法律運行全過程全方位監(jiān)督，確保法律制定科學民主、法律執(zhí)行嚴格規(guī)范、法律適用公平正義、法律遵守全面有效。推進黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督以及社會監(jiān)督等各種監(jiān)督深度融合，構建嚴密監(jiān)督體系，形成強大監(jiān)督合力，增強實際監(jiān)督效果。建立健全專門法律監(jiān)督機構，配足專門法律監(jiān)督人員，提升法律監(jiān)督人員素質(zhì)能力。