國(guó)企黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行保障機(jī)制研究

洪玉明｜文

本文采用系統(tǒng)論理論框架，從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的主體、標(biāo)的、資源、監(jiān)控等要素出發(fā)，研究分析構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行保障機(jī)制的理論邏輯，并將執(zhí)行行為內(nèi)嵌于國(guó)有企業(yè)治理環(huán)境，提出在國(guó)有企業(yè)建立黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行保障機(jī)制的實(shí)施路徑。

制度的生命力在于執(zhí)行。作為中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)和政治基礎(chǔ)，黨執(zhí)政興國(guó)的重要支柱和依靠力量，國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)深入研究黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行行為的理論邏輯，建立有效管用的執(zhí)行保障機(jī)制，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為全面從嚴(yán)管黨治黨的效能。

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的要素系統(tǒng)

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行行為可以定義為保障法規(guī)執(zhí)行系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的各要素之和，包括法規(guī)執(zhí)行的主體、標(biāo)的、保障和監(jiān)控等。其中，執(zhí)行主體、標(biāo)的解決“由誰(shuí)執(zhí)行”“執(zhí)行什么”的問(wèn)題，執(zhí)行保障解決“靠什么執(zhí)行”，執(zhí)行監(jiān)控解決“怎么執(zhí)行”的問(wèn)題。

執(zhí)行主體。執(zhí)行主體是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行行為的實(shí)施者，是負(fù)責(zé)執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)、履行工作程序的個(gè)人或組織?！罢温肪€(xiàn)確定之后，干部就是決定的因素。”對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)來(lái)說(shuō)，執(zhí)行主體在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中起到統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，一方面，執(zhí)行主體是執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)要素的聯(lián)結(jié)中樞，其將執(zhí)行標(biāo)的、資源、監(jiān)控等要素有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，引導(dǎo)并推動(dòng)執(zhí)行系統(tǒng)持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，執(zhí)行主體本身的能力水平、素養(yǎng)高低等將直接影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的效果。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》等文件，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行主體包括兩大類(lèi)型，即黨的各級(jí)組織及全體黨員。

執(zhí)行標(biāo)的。執(zhí)行標(biāo)的是我國(guó)的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)體系是否完備，各級(jí)黨組織依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定的具體落實(shí)條款是否科學(xué)合理，黨內(nèi)法規(guī)及落實(shí)條款與國(guó)家法律是否有機(jī)銜接等均深刻作用于執(zhí)行主體，進(jìn)而引起其他黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成要素或好或壞的變化。因此，要提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，首先要確保良規(guī)善治，防止不完善的規(guī)章制度流入執(zhí)行領(lǐng)域，從源頭上夯實(shí)依規(guī)治黨的先決性條件。

執(zhí)行保障。執(zhí)行保障是推動(dòng)執(zhí)行行為實(shí)施的物質(zhì)保障與動(dòng)力來(lái)源。執(zhí)行保障狀況直接決定著黨內(nèi)法規(guī)能否得到執(zhí)行以及執(zhí)行的成效。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行保障涉及面較廣，主要包括財(cái)物資源、信息資源和環(huán)境資源。其中，財(cái)物資源由財(cái)力和物力兩部分組成。財(cái)力是執(zhí)行系統(tǒng)所能掌握和使用的經(jīng)費(fèi)數(shù)額；物力是執(zhí)行活動(dòng)用以依托的有形物質(zhì)要素的總和。信息資源是黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行活動(dòng)中積累起來(lái)的，以信息為核心的各類(lèi)信息活動(dòng)要素（信息技術(shù)、設(shè)備、設(shè)施、信息生產(chǎn)者等）的集合。環(huán)境資源是指影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的各種文化因素的綜合。

執(zhí)行監(jiān)控。執(zhí)行監(jiān)控是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行行為進(jìn)行檢查、督促、問(wèn)責(zé)和評(píng)估的活動(dòng)，由執(zhí)行督導(dǎo)、執(zhí)行問(wèn)責(zé)和執(zhí)行評(píng)估三部分組成。執(zhí)行督導(dǎo)檢查和督促黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行行為、執(zhí)行資源使用情況以及執(zhí)行結(jié)果，目的在于預(yù)防和糾正執(zhí)行活動(dòng)中可能發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的不執(zhí)行、錯(cuò)誤執(zhí)行、偏差執(zhí)行等行為。執(zhí)行問(wèn)責(zé)對(duì)特定執(zhí)行主體依規(guī)追究執(zhí)行責(zé)任。執(zhí)行評(píng)估依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)h內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果進(jìn)行全面系統(tǒng)的考核和評(píng)價(jià)，并依據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)執(zhí)行構(gòu)成要素進(jìn)行優(yōu)化。

建立黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行保障機(jī)制的理論邏輯

近年來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行總體情況呈現(xiàn)積極向好態(tài)勢(shì)，但個(gè)別環(huán)節(jié)、個(gè)別領(lǐng)域仍存在有令不行、有禁不止的“梗阻”現(xiàn)象，如何建立高效管用的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行保障機(jī)制，仍是擺在我們面前的重要課題。從系統(tǒng)論的整體性和交互性觀點(diǎn)出發(fā)，結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行系統(tǒng)四要素，筆者按照思想意識(shí)、法治治理、效力發(fā)揮等三個(gè)維度，探討建立黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行保障機(jī)制的理論邏輯。

思想意識(shí)維度。黨員是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的主體，黨內(nèi)法規(guī)效力的來(lái)源是黨員的認(rèn)同和承諾。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第一章即規(guī)定了入黨的基本條件以及黨員的權(quán)力和義務(wù)。入黨積極分子志愿加入中國(guó)共產(chǎn)黨是基于一種價(jià)值認(rèn)同和共同理想。這種價(jià)值認(rèn)同和共同理想經(jīng)過(guò)“入黨申請(qǐng)”“入黨宣誓”等程序予以確認(rèn)，并實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力和黨員義務(wù)的形塑。入黨以后，黨員通過(guò)政治理論學(xué)習(xí)、黨內(nèi)組織生活以及工作實(shí)踐等方式，持續(xù)樹(shù)牢“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、踐行“兩個(gè)維護(hù)”，進(jìn)一步凝聚嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，堅(jiān)決“聽(tīng)黨話(huà)、跟黨走”的思想共識(shí)，構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的思想意識(shí)邏輯。

法治治理邏輯。黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)行系統(tǒng)的標(biāo)的或客體，其集中體現(xiàn)的是黨的意志和主張，彰顯了全面依法治國(guó)的基本理念。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨內(nèi)生活，調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，為黨組織和黨員提供行為遵循；國(guó)家法律規(guī)范社會(huì)秩序、調(diào)整社會(huì)關(guān)系為公民提供活動(dòng)依據(jù)，兩者都具有治理屬性且各有側(cè)重。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有機(jī)銜接，確保紀(jì)法效果統(tǒng)一，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律，體現(xiàn)了對(duì)黨員更高的標(biāo)準(zhǔn)，兩者相輔相成實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的法治治理邏輯。

效力發(fā)揮邏輯。執(zhí)行保障、執(zhí)行監(jiān)控調(diào)節(jié)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程，確保黨內(nèi)法規(guī)的不可辯駁性、黨內(nèi)約束性和有效執(zhí)行性，構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的效力發(fā)揮邏輯。其中，黨內(nèi)法規(guī)的不可辯駁性、黨內(nèi)約束性、有效執(zhí)行性分別指黨內(nèi)法規(guī)在適用過(guò)程中依據(jù)科學(xué)、程序正當(dāng)，具有政治權(quán)威；黨內(nèi)法規(guī)一經(jīng)制定公布即對(duì)相關(guān)主體產(chǎn)生約束效力，所有黨組織、黨員和利益相關(guān)人均受到它的約束；黨內(nèi)法規(guī)所設(shè)定的義務(wù)必須得到履行，如果義務(wù)主體不履行或延遲履行，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)制措施確保黨內(nèi)法規(guī)得到貫徹執(zhí)行。

國(guó)有企業(yè)建立黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行保障機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上提出“兩個(gè)一以貫之”的要求，國(guó)有企業(yè)在深化改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)必須切實(shí)建立黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行保障機(jī)制，加快推動(dòng)依法治企與依規(guī)治黨的貫通融合，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及紀(jì)法效果，為國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的機(jī)制保障。

夯實(shí)執(zhí)行責(zé)任體系。逐級(jí)壓緊壓實(shí)責(zé)任體系，把執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)作為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨“兩個(gè)責(zé)任”的重要內(nèi)容。大力強(qiáng)化宣傳教育，把黨內(nèi)法規(guī)納入黨員教育的整體規(guī)劃，通過(guò)集中學(xué)習(xí)、案例剖析、培訓(xùn)研討、參觀考察等形式，抓實(shí)抓好黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)和掌握。持續(xù)強(qiáng)化壓力傳導(dǎo)，就執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容、方式以及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確和細(xì)化，推動(dòng)各級(jí)黨委加強(qiáng)對(duì)本單位黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨委書(shū)記認(rèn)真履行第一責(zé)任人職責(zé)，紀(jì)委充分發(fā)揮專(zhuān)責(zé)監(jiān)督作用，領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員認(rèn)真履行“一崗雙責(zé)”，充分發(fā)揮“四責(zé)協(xié)同”機(jī)制作用，破解壓力層層遞減、工作不平衡、覆蓋不全面等問(wèn)題。

創(chuàng)新執(zhí)行監(jiān)督方式。在黨內(nèi)監(jiān)督方面，一是增強(qiáng)執(zhí)行公開(kāi)力度?！瓣?yáng)光是最好的反腐劑，燈泡是最有效的警察”，執(zhí)行公開(kāi)既可以規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行程序，還可以保障執(zhí)行結(jié)果的公平公正，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的公信力。二是強(qiáng)化紀(jì)檢專(zhuān)責(zé)監(jiān)督，探索紀(jì)委監(jiān)督的創(chuàng)新方式，破解同級(jí)監(jiān)督疲軟、過(guò)程監(jiān)督薄弱的難題。三是完善巡視巡察監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮好這把政治利劍的威懾作用，彰顯出其內(nèi)含的預(yù)防功能。四是加強(qiáng)同黨外監(jiān)督主體有機(jī)結(jié)合，積極探索監(jiān)督工作的協(xié)調(diào)機(jī)制和定期會(huì)商機(jī)制，暢通信息溝通、線(xiàn)索移交、成果共享的渠道，推動(dòng)加強(qiáng)巡視巡察、紀(jì)檢、審計(jì)、法律、人力、財(cái)務(wù)、投資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理等職能監(jiān)督貫通融合，形成執(zhí)行監(jiān)督的工作合力。在黨外監(jiān)督方面，一是健全業(yè)務(wù)監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)程序化、規(guī)范化，讓規(guī)章制度更具適用性、簡(jiǎn)便性、可操作性，保障廣大干部職工能參與執(zhí)行監(jiān)督。二是充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，不斷拓寬監(jiān)督渠道、提高監(jiān)督效率。三是將監(jiān)督回應(yīng)機(jī)制納入制度化軌道，做到有監(jiān)督必有回應(yīng)，對(duì)故意避重就輕、攔截過(guò)濾、敷衍回應(yīng)的執(zhí)行主體給予相應(yīng)的懲處，避免發(fā)生“監(jiān)督空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。總而言之，要逐步建立健全多種類(lèi)、多層次、多功能、上下結(jié)合的多維監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，形成長(zhǎng)效管用的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。

落實(shí)執(zhí)行問(wèn)責(zé)規(guī)范。抓好《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》落實(shí)工作，以問(wèn)責(zé)常態(tài)化促進(jìn)履職到位，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行到位。一是嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)行責(zé)任制，梳理執(zhí)規(guī)職責(zé)清單、細(xì)化分解執(zhí)行責(zé)任，確保責(zé)任到事、責(zé)任到崗、責(zé)任到人，做到有規(guī)必執(zhí)、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)。二是推進(jìn)執(zhí)行問(wèn)責(zé)公開(kāi)，杜絕“暗箱操作”，用正反面典型案例引導(dǎo)執(zhí)行主體合規(guī)履職，在國(guó)有企業(yè)營(yíng)造執(zhí)行問(wèn)責(zé)的濃厚氛圍。三是貫徹平等原則、民主集中制原則，確保執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、沒(méi)有例外，堅(jiān)決維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

健全執(zhí)行評(píng)估機(jī)制。把執(zhí)行評(píng)估作為衡量黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果的標(biāo)尺，加強(qiáng)評(píng)估結(jié)果分析與應(yīng)用，制定落實(shí)有針對(duì)性的執(zhí)行改進(jìn)措施，不斷提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的效果。一是明確評(píng)估的主體。針對(duì)企業(yè)制定的黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)細(xì)則，探索建立“制定主體主導(dǎo)、委托單位具體實(shí)施、各方參與”的多元化評(píng)估模式。二是細(xì)化評(píng)估范圍，結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況建立的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)細(xì)化黨規(guī)執(zhí)行的評(píng)估范圍，形成較為詳盡可行的評(píng)估清單。三是合理選擇評(píng)估方式，強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，相關(guān)主體及時(shí)根據(jù)評(píng)估反饋結(jié)果進(jìn)行整改，涉及黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)細(xì)則本身問(wèn)題的，要適時(shí)啟動(dòng)落實(shí)細(xì)則的立改廢釋程序，以保證評(píng)估結(jié)果的落實(shí)。