新時(shí)代檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制完善研究

吳 靜 夏雪蓮

1.重慶社會(huì)科學(xué)院法學(xué)與社會(huì)學(xué)研究所，重慶 400020；2.廣東省珠海市人民檢察院，廣東 珠海 519075

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)檢察體制改革以落實(shí)司法責(zé)任制為核心向縱深推進(jìn)，檢察以自身不可替代的制度功能深度融入法治體系和政治制度之中。在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成、具有中國(guó)特色的檢察制度體系主體框架已基本確立。進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)百年未有之新變局，且正值國(guó)家司法體制改革、檢察職能重大調(diào)整之時(shí)，如何建立起完善的檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制，保障檢察權(quán)有序健康運(yùn)行，以更好地行使檢察權(quán)能、履行檢察職責(zé)，是當(dāng)下理論界、實(shí)務(wù)界，特別是檢察機(jī)關(guān)值得思考的重要課題。

一、檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制的必要性和功能性

（一）是權(quán)力約束的必然要求

建立檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制，是內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的辯證統(tǒng)一。隨著我國(guó)檢察體制改革向縱深推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的各機(jī)構(gòu)、各部門(mén)也陸續(xù)進(jìn)行了對(duì)檢察權(quán)的重新調(diào)整。檢察權(quán)依據(jù)其學(xué)科性質(zhì)分解到不同的部門(mén)，使權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生制衡關(guān)系，由此搭建起檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的架構(gòu)。而僅有內(nèi)部監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到制衡的理想要求，需有權(quán)力體系之外的其他各方面力量形成外部監(jiān)督，外部監(jiān)督對(duì)檢察官履行檢察權(quán)是否違反紀(jì)律或者法律進(jìn)行約束和監(jiān)督。內(nèi)外監(jiān)督辯證統(tǒng)一發(fā)揮作用，才能有效抑制檢察權(quán)的恣意擴(kuò)張甚至濫用，從而達(dá)到以權(quán)力的廣度制衡權(quán)力的強(qiáng)度。同時(shí)，建立檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制，是放權(quán)和限權(quán)的辯證統(tǒng)一。司法體制改革以來(lái)，檢察官辦理案件以放權(quán)為宗旨，繼而檢察官獨(dú)立辦案的權(quán)力和檢察權(quán)一體化成為了檢察權(quán)運(yùn)行過(guò)程中的主要矛盾之一。檢察官在依法獨(dú)立辦案過(guò)程中要面臨行政權(quán)力的問(wèn)責(zé)和指導(dǎo)，只能在放權(quán)和限權(quán)之間最大程度獲取一個(gè)合理的平衡點(diǎn)，才可盡力確保和遵守權(quán)力制衡的普遍原理。

（二）是為研判提供決策服務(wù)的重要條件

當(dāng)前，對(duì)檢察業(yè)務(wù)中的個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督制約遠(yuǎn)不能滿足檢察權(quán)運(yùn)行的訴求，要更加準(zhǔn)確地獲取檢察業(yè)務(wù)工作的規(guī)律，并上升到整體分析研判，就必須建立類(lèi)案進(jìn)行研判與分析。其間需要對(duì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、指標(biāo)動(dòng)態(tài)、薄弱環(huán)節(jié)等提出預(yù)警，為檢察權(quán)適應(yīng)司法體制改革提供可靠的依據(jù)，從而更好地指導(dǎo)工作方向和工作重點(diǎn)。發(fā)揮重要監(jiān)督功能的案件管理部門(mén)，通過(guò)指標(biāo)監(jiān)控實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)督導(dǎo)，通過(guò)分析匯總檢察業(yè)務(wù)案件的數(shù)量、結(jié)案的比率、認(rèn)罪認(rèn)罰實(shí)施情況等數(shù)據(jù)，并對(duì)捕后不訴、撤回起訴、免于刑事處罰、無(wú)罪判決等具體指標(biāo)進(jìn)行全面、重點(diǎn)研判［1］，隨時(shí)保持對(duì)辦案質(zhì)量、效率等的持續(xù)關(guān)注，為檢察機(jī)關(guān)決策部門(mén)提供咨詢決策服務(wù)，從而引導(dǎo)檢察官提升辦案效率和準(zhǔn)確率，落實(shí)辦案責(zé)任，調(diào)控辦案指標(biāo)，指導(dǎo)檢察業(yè)務(wù)發(fā)展。

（三）是對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行進(jìn)行集約、有序管理的必然需求

集約管理越來(lái)越被認(rèn)為是契合司法權(quán)運(yùn)行規(guī)律的管理方式之一。其對(duì)于檢察工作來(lái)說(shuō)，是檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制由粗放轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)的顯著標(biāo)志。對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行進(jìn)行集約、有序管理，自然就包括了管理和監(jiān)督兩種模式。管理主要體現(xiàn)在檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)對(duì)案件的受理、分配、辦理進(jìn)行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)時(shí)監(jiān)控，并對(duì)辦案質(zhì)量和效率等進(jìn)行評(píng)查。監(jiān)督包含觀察和指導(dǎo)，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。1985年至2020年期間，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公訴的數(shù)量，從每年約25萬(wàn)人次增至180萬(wàn)人次，舊有的檢察權(quán)運(yùn)行模式難以適應(yīng)業(yè)務(wù)統(tǒng)籌管理需求，難以確保檢察權(quán)的正確、公平行使。新時(shí)代，在總結(jié)過(guò)去工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立新的檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制，是業(yè)務(wù)統(tǒng)籌的需求，能夠最大限度消化業(yè)務(wù)量劇增導(dǎo)致的消極影響，對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行進(jìn)行集約、有序管理，從而促使檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)則意識(shí)深入民眾內(nèi)心。

二、檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約現(xiàn)況

（一）檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約既有的積極評(píng)價(jià)

現(xiàn)今，我國(guó)檢察權(quán)的內(nèi)、外部監(jiān)督制約在成效上有一定顯現(xiàn)。首先體現(xiàn)在與檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約相關(guān)的法律法規(guī)日趨完善。最高人民檢察院先后制定了一系列的規(guī)定、條例、辦法等，其中有關(guān)于案件辦理流程監(jiān)督的、辦案人員違法履職責(zé)任追究的、檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)的、辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件監(jiān)督管理的、檢委會(huì)議題審核和督辦辦法的等等。其次體現(xiàn)在檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約的組織機(jī)構(gòu)日趨完備。檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中增加設(shè)立案件管理部門(mén)，承擔(dān)著多種職能，對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作進(jìn)行集約化管理，既是檢察機(jī)關(guān)辦理案件工作的信息庫(kù)、控制閥和總樞紐，也是為檢委會(huì)提供決策參考服務(wù)的智囊團(tuán)，發(fā)揮著對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約的動(dòng)態(tài)監(jiān)督、全方位管理的重大功能，機(jī)制比較成熟和健全。此外，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的檢務(wù)督查機(jī)構(gòu)，與紀(jì)律檢查監(jiān)察機(jī)構(gòu)構(gòu)成合力?？?jī)效考核部門(mén)、案件評(píng)查機(jī)構(gòu)，從多個(gè)維度規(guī)范檢察權(quán)的運(yùn)行，對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督制約朝著精細(xì)化、系統(tǒng)化的目標(biāo)在邁進(jìn)。檢察權(quán)運(yùn)行的外部監(jiān)督制約方面，一方面，接受著黨委、人大、政協(xié)、監(jiān)察、審計(jì)、政法委、新聞傳媒的監(jiān)督。另一方面，諸如專(zhuān)家咨詢制度、公開(kāi)聽(tīng)證制度、人大代表政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)制度、人民監(jiān)督員制度等一系列探索與嘗試都發(fā)揮著重要的外部監(jiān)督制約功能。

（二）檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約現(xiàn)存的問(wèn)題

現(xiàn)目前，對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制還存在著諸多不足，我們亟需正視和直面。第一，監(jiān)督制約機(jī)制之間缺乏互動(dòng)。當(dāng)前，檢察權(quán)內(nèi)部和外部監(jiān)督制約的協(xié)作機(jī)制還沒(méi)有完全建立。例如，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的案件管理部門(mén)、檢務(wù)督查機(jī)構(gòu)等與派駐的紀(jì)律檢查監(jiān)察部門(mén)之間協(xié)作配合還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，監(jiān)督數(shù)據(jù)、信息等還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)共享，現(xiàn)幾乎是完全依靠檢察機(jī)關(guān)單方主動(dòng)提供，紀(jì)律檢查監(jiān)察幾近流于形式，缺乏行之有效的工作手段。第二，辦理案件與監(jiān)督制約之間缺乏融合。辦理案件理應(yīng)是將法律監(jiān)督視為本位、目標(biāo)，并且也是實(shí)施法律監(jiān)督的根本手段和主要途徑。但實(shí)踐中，二者之間的辯證關(guān)系幾乎等同虛無(wú)，完全缺乏應(yīng)有的融合，虛置監(jiān)督、割裂監(jiān)督的情勢(shì)和傾向仍不同程度地存在?！霸谵k案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”這一重要理念在檢察實(shí)踐中卻幾近沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的保障和指導(dǎo)作用，從而致使檢察權(quán)運(yùn)行的能動(dòng)性大幅降低，法律監(jiān)督缺乏應(yīng)有的支撐。第三，檢察權(quán)運(yùn)行相關(guān)制度建設(shè)較薄弱。例如，當(dāng)前的檢察官聯(lián)席會(huì)議制度，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約、議事、學(xué)習(xí)方面，幾乎沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，只是局限于對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件進(jìn)行研討的淺層次上。此外，案件管理工作雖然取得了一些成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，但總的來(lái)說(shuō)還處于探索階段，還處在摸著石頭過(guò)河的程度［2］，工作新階段產(chǎn)生的新問(wèn)題還沒(méi)有形成有針對(duì)性的解決方案，稍不注意就會(huì)導(dǎo)致偏差甚至錯(cuò)誤。基層檢察院在理解高級(jí)檢察院案件管理工作改革的目的、手段、政策等方面，由于沒(méi)有行之有效、成文完善的工作制度，不可避免地導(dǎo)致不同地區(qū)案件管理部門(mén)在發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督重要職能時(shí)，互相存在著較大的差異，剛性不夠，管理監(jiān)督呈現(xiàn)碎片化。

三、檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制的完善

（一）完善檢察權(quán)運(yùn)行外部監(jiān)督制約

首先，應(yīng)強(qiáng)化主動(dòng)接受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)切實(shí)提高接受?chē)?guó)家監(jiān)督的主動(dòng)自覺(jué)，涵蓋來(lái)自人大的監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、人事財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、審判機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)監(jiān)督等等。檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)多角度全方位為接受監(jiān)督創(chuàng)造條件、搭建平臺(tái)，對(duì)來(lái)自各方的監(jiān)督信息進(jìn)行統(tǒng)籌分類(lèi)、分流、評(píng)估、反饋，并對(duì)監(jiān)督意見(jiàn)進(jìn)行分析研判，以助于匯集成檢察決策。其次，應(yīng)進(jìn)一步提升檢務(wù)公開(kāi)工作。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于案件信息和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等，可定期擇要向社會(huì)公布，適度擴(kuò)大公開(kāi)信息的種類(lèi)和范圍，研究把握好業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)公開(kāi)的程度，強(qiáng)化對(duì)擬公開(kāi)法律文書(shū)的審核，確保案件信息公開(kāi)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，并做好數(shù)據(jù)的分析和解讀。檢察機(jī)關(guān)可將檢察開(kāi)放日活動(dòng)等的開(kāi)展常態(tài)化，提高接待服務(wù)工作水平。充分利用新媒體和傳統(tǒng)媒體兩個(gè)陣營(yíng)，加深與群眾的聯(lián)系和互動(dòng)，講好檢察故事。再次，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善人民監(jiān)督員工作。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)積極加深與人民監(jiān)督員工作機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)部門(mén)的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，完善與人民監(jiān)督員工作相關(guān)的文書(shū)制作流程和工作步驟，使人民監(jiān)督員開(kāi)展監(jiān)督工作的渠道和路徑更加綠色和暢通。還可適度擴(kuò)大人民監(jiān)督員參與公開(kāi)審查和聽(tīng)證的案件范圍，充分地把監(jiān)督力度用夠、用實(shí)、用到位。最后，還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化訴訟參與人權(quán)利保障工作。例如，進(jìn)一步創(chuàng)新性地開(kāi)展律師接待工作，確保律師會(huì)見(jiàn)、律師異地閱卷等權(quán)利，提高服務(wù)訴訟參與人的力度和深度，探索建立合理機(jī)制，針對(duì)保障辦案律師各項(xiàng)工作做好各部門(mén)的銜接和配合，將保障訴訟參與人合法權(quán)利提升至更高水平。

（二）完善檢察權(quán)運(yùn)行內(nèi)部監(jiān)督制約

首先，案件管理部門(mén)承擔(dān)的工作職能對(duì)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約有著高度一致性，因此應(yīng)充分發(fā)揮好該部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督職能。目前，案件的數(shù)量、復(fù)雜程度都在不斷加大，應(yīng)嚴(yán)格厘清案件管理和案件辦理之間的界限，強(qiáng)化案件管辦分離，避免二者之間的混淆和交叉。但兩者之間的相互制約，也應(yīng)注意尺度的把握。要力爭(zhēng)做到既回避內(nèi)部監(jiān)督礙于情面失之于寬的弊端，更要充分發(fā)揮好內(nèi)部監(jiān)督更便于發(fā)現(xiàn)檢察權(quán)運(yùn)行中漏洞的優(yōu)勢(shì)。其次，案管部門(mén)在流程監(jiān)控、實(shí)體審核過(guò)程中，應(yīng)改變重實(shí)體、輕程序的慣有思維，應(yīng)對(duì)辦案全過(guò)程動(dòng)態(tài)地跟蹤、督促，使案件從入口源頭到出口末梢形成管理閉環(huán)，對(duì)于辦案過(guò)程中的堵點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，及時(shí)發(fā)出預(yù)警并糾偏。對(duì)于集中多發(fā)的辦案程序問(wèn)題應(yīng)加大調(diào)研力度，找出癥結(jié)所在，提出改進(jìn)對(duì)策建議和解決預(yù)案。還應(yīng)突出監(jiān)督重點(diǎn)，特別是對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件，審查逮捕、審查起訴等案件進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。再次，應(yīng)充分保證內(nèi)部監(jiān)督力量配置的數(shù)量和質(zhì)量。案管部門(mén)在職能定位上，不應(yīng)僅是從事繁瑣事務(wù)工作的綜合部門(mén)，而應(yīng)聚焦主責(zé)主業(yè)，將重點(diǎn)、主要工作內(nèi)容放到內(nèi)部監(jiān)督的相關(guān)工作上，從而強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督職能的有效有力發(fā)揮。最后，應(yīng)強(qiáng)化檢察系統(tǒng)內(nèi)部的業(yè)務(wù)管理和責(zé)任追究。加強(qiáng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)、檢察長(zhǎng)對(duì)檢察官上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督管理［3］，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)案件的實(shí)體性問(wèn)題和程序性問(wèn)題均可開(kāi)展事前、事中和事后監(jiān)督，既可監(jiān)督案件本身，又可形成類(lèi)案指導(dǎo)。明確檢委會(huì)、檢察長(zhǎng)、部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督管理職責(zé)和方式。對(duì)于應(yīng)該提請(qǐng)個(gè)案監(jiān)督管理的案件卻沒(méi)有提請(qǐng)，致使錯(cuò)案并造成嚴(yán)重后果的，對(duì)經(jīng)辦人應(yīng)適當(dāng)問(wèn)責(zé)，因故意或重大過(guò)失不當(dāng)行使或怠于行使監(jiān)督管理權(quán)的，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（三）加強(qiáng)檢察權(quán)運(yùn)行制度建設(shè)

首先，應(yīng)進(jìn)一步完善檢察人員管理制度。檢務(wù)督查部門(mén)應(yīng)積極開(kāi)展檢察官懲戒和責(zé)任追究工作，加深加強(qiáng)和政工部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)的配合與協(xié)作，對(duì)于重大事項(xiàng)，應(yīng)堅(jiān)持報(bào)告機(jī)制，并應(yīng)保證報(bào)告內(nèi)容的信息化質(zhì)量，且應(yīng)與新業(yè)務(wù)緊密結(jié)合，確保抓取違紀(jì)違法行為信息的準(zhǔn)確程度和靈敏性。針對(duì)開(kāi)展工作不力的檢察院或部門(mén)，應(yīng)展開(kāi)政治巡查和專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)。建立對(duì)檢察人員的考評(píng)制度，將防控廉政風(fēng)險(xiǎn)與檢察人員的德、勤、能、績(jī)、廉等相掛鉤，與檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)共同統(tǒng)一到考評(píng)體系中。其次，應(yīng)進(jìn)一步完善檢察官聯(lián)席會(huì)議制度。針對(duì)目前該制度作用發(fā)揮不夠明顯的問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步豐富該會(huì)議制度的形式，拓展會(huì)議內(nèi)容，完善會(huì)議程序。比如可適當(dāng)擴(kuò)大參會(huì)人員的范圍，適度吸納相關(guān)檢察輔助人員列席會(huì)議，允許其充分發(fā)表個(gè)人意見(jiàn)，有利于輔助人員日后晉升員額檢察官后更適應(yīng)檢察工作。又如，對(duì)于刑民交叉案件、司法救助案件、涉及多專(zhuān)業(yè)多學(xué)科疑難復(fù)雜案件等，可創(chuàng)建跨部門(mén)檢察官聯(lián)席會(huì)議，集思廣益，群策群力，使案件辦理經(jīng)得起檢驗(yàn)和考驗(yàn)。再如，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)應(yīng)根據(jù)案件實(shí)際情況，對(duì)呈送檢察官聯(lián)席會(huì)議的案件嚴(yán)格把關(guān)，準(zhǔn)確把握“重大、疑難、復(fù)雜”的標(biāo)準(zhǔn)，避免普通案件進(jìn)入會(huì)議，也要防止理應(yīng)入會(huì)的案件漏送。