淺談糧食安全戰(zhàn)略下的耕地保育措施

薄滿如

（山西省農業(yè)機械發(fā)展中心，山西 太原 030002）

1 前言

糧食是人民生活的根本，耕地是糧食生產的根基。2021年中央一號文件強調，堅決嚴守1.2×108hm2的耕地紅線，落實耕地保護制度，防止耕地的“非糧化”。習近平總書記多次對耕地保護作出重要指示，并指出要像保護大熊貓一樣保護耕地。耕地保護事關生存大計，耕地保育亟需重視，以保耕地資源可持續(xù)利用。

2 耕地現(xiàn)狀分析

第三次全國國土調查（簡稱“三調”）較為全面精準的對全國國土資源進行了調查分析，以下從“三調”數(shù)據(jù)對全國耕地現(xiàn)狀進行分析。

2.1 耕地面積及主要分布

截至2019 年底，全國耕地面積為1.28×108hm2。其中，水田0.31×108hm2，占全國耕地總量的24.55%；水澆地0.32×108hm2，占25.12%；旱地0.64×108hm2，占50.33%。其中64%的耕地分布在秦嶺-淮河以北。黑龍江、內蒙古、河南、吉林、新疆等5個省份占40%。

2.2 耕種制度

從農業(yè)耕種制度來看，全國有0.19×108hm2耕地位于一年三熟制地區(qū)，占全國耕地總量的14.73%；0.48×108hm2耕地位于一年兩熟制地區(qū)，占37.40%；0.61×108hm2耕地位于一年一熟制地區(qū)，占47.87%。

2.3 耕地降水量分布

從年降水量分布情況，一般將200 mm 以下降水量地區(qū)劃分為干旱地區(qū)，將200～400 mm 降水量地區(qū)劃分為半干旱區(qū)，將400～800 mm 降水量地區(qū)劃分為半濕潤區(qū)，將800 mm以上降水量地區(qū)劃分為濕潤地區(qū)。全國有0.45×108hm2的耕地位于年降水量800 mm 以上（含800 mm）的濕潤地區(qū)，占全國耕地總量的34.96%；有0.63×108hm2的耕地位于年降水量400～800 mm（含400 mm）的半濕潤區(qū)，占49.24%；年降水量200～400 mm（含200 mm）的半干旱區(qū)域有耕地0.13×108hm2，占10.01%；年降水量200 mm 以下的干旱地區(qū)有耕地0.07×108hm2，占5.79%。

2.4 耕地坡度級別

通常將耕地按照坡度級別分為0°～2°、2°～6°、6°～15°、15°～25°、25°以上五個等級。全國有0.79×108hm2耕地為2°以下坡度，占全國耕地總量的61.93%；位于2°～6°坡度（含6°）的耕地有0.2×108hm2，占15.32%；位于6°～15°坡度（含15°）的耕地有0.17×108hm2，占13.40%；位于15°～25°坡度（含25°）的耕地有0.07×108hm2，占6.04%；位于25°以上坡度的耕地0.04×108hm2，占3.31%。

3 耕地存在的問題

從以上全國“三調”耕地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的分析可以看出，我國耕地在數(shù)量、質量以及分布都存在問題，本文主要從以下幾點進行分析說明。

3.1 耕地數(shù)量持續(xù)減少

綜合考慮全國糧食安全、經(jīng)濟社會發(fā)展需求、脫貧攻堅、農業(yè)結構調整以及生態(tài)建設等因素，《全國國土規(guī)劃綱要（2016 年—2030 年）》確定了我國到2020 年和2030 年的耕地保有量目標，分別位1.24×108hm2和1.22×108hm2，也即1.2×108hm2的耕地保護紅線。從以上“三調”結果顯示，2019 年末全國耕地為1.28×108hm2，高于確定的耕地保有量目標。

但從“三調”數(shù)據(jù)看，在過去的10 年間，全國耕地面積減少了753×104hm2，減少的主要原因為耕地進行了農業(yè)結構調整和國土綠化（非農業(yè)建設占用耕地已經(jīng)嚴格落實和實施了耕地的占補平衡制度）。從減少耕地的地類轉換進行分析，747×104hm2耕地凈流向轉為林地，420×104hm2凈流向轉為園地，轉為園地等農用地的情況中，很大部分已經(jīng)破壞了耕作層，需要通過工程措施等手段才可進行恢復。因此，1.2×104hm2耕地紅線的保持仍需要堅持最嚴格的耕地保護制度，死守耕地紅線。

3.2 耕地質量降低

耕地質量是指耕地的農作物栽培適宜性、生產力大小/潛力（耕地地力）、可產生的經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境價值[1]。耕地質量會受到氣候、地形、工程和生態(tài)等各要素的影響，也與土壤的管理和利用有關。從以上降水量、坡度等的分析，我國耕地質量必定差異較大，且分布不均衡。近年來，耕地質量的退化明顯，主要體現(xiàn)在幾個方面。

一是我國迅速發(fā)展的經(jīng)濟帶來了快速的城鎮(zhèn)化進程，大量的建設占用耕地導致位于城鎮(zhèn)周邊質量較高的耕地減少，也導致永久基本農田“上山”。雖然建設占用耕地占補平衡制度實施較好，但補充的耕地因新開發(fā)造地等原因未能達到該有的質量等級，大部分新開耕地基本沒有形成耕作層或耕作層較薄，且普遍缺乏行之有效的后續(xù)培肥措施，“占優(yōu)補優(yōu)”的政策并未能實現(xiàn)，只能用產能置換來進行補充，造成的結果是耕地面積局部增加，耕地質量整體降低。

二是我國50%的耕地為旱地，土地利用較為粗放，加之缺乏規(guī)劃，耕地的養(yǎng)護工作不到位，高強度的利用導致耕地質量的退化，伴隨而來的就是水土流失現(xiàn)象和嚴重的次生鹽漬化。尤其是我國的西北部，耕地質量等別以9～14 等為主，且生態(tài)環(huán)境較為脆弱，耕地質量退化嚴重。

三是耕地土壤質量偏低，常年耕種的施肥不均衡導致大部分耕地有機質含量較低，養(yǎng)分不足，礦物質養(yǎng)分比例失衡，大量耕地的土壤板結，嚴重影響耕作物的生長[2]。

3.3 土壤污染加重

當前農業(yè)生產中過量的使用農藥、化肥和地膜現(xiàn)象普遍，地膜和農藥的殘留量導致土壤污染加重，已經(jīng)嚴重威脅到耕地地力和農產品的質量。

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程加快，工業(yè)和生活廢水的排放、污水的灌溉、汽車尾氣排放等造成的土壤重金屬污染問題日益嚴重，重金屬污染對土壤的成分、結構和功能產生了難以修復的影響，修復治理成本和代價較高[3]。

3.4 撂荒現(xiàn)象較多

當前我們耕地撂荒現(xiàn)象較多，尤其丘陵山區(qū)最為嚴重，造成耕地撂荒現(xiàn)象是多因素綜合的結果，具體原因有以下幾點。

一是耕種的邊際效益降低，農業(yè)生產成本高，但農業(yè)產出率較低，比較效益低，這是耕地撂荒的主要原因。種糧效益低或沒有效益，直接影響著農民耕種土地的積極性，一年家庭土地生產純收入還不及一個人外出打工3 個月的收入。因此，大部分農民寧愿打工，也不愿意在家種田。

二是農村勞動力的嚴重流失。隨著城鎮(zhèn)化的加快，農村大量人口進城尋求更多的就業(yè)，主要勞動力大量外出，留鄉(xiāng)農村人口大部分為老弱病殘幼，農業(yè)生產能力較差。

三是農業(yè)基礎設施建設落后。自然生產條件差和環(huán)境惡劣造成不少耕地撂荒，部分地區(qū)常年干旱又缺少必要的水利設施，在播種最佳時節(jié)旱情嚴重不能適時播種導致耕地撂荒。農業(yè)生產路的破壞，使得機械無法進入田間，農業(yè)生產成本提高也會致使耕地撂荒。另外，山區(qū)耕地零碎分散、偏遠且瘠薄，很容易形成撂荒。

3.5 種糧補貼不到位

近年來，國家出臺了一系列種糧補貼政策，以調動農民種地的積極性，但補貼制度還不健全，補貼力度仍然不大，導致大量農民在耕地種植經(jīng)濟作物、藥材、苗圃和水果等，致使大量耕地轉為林地、園地，耕作層遭到破壞。

4 耕地保育措施

耕地為民之根本，目前耕地的保護已經(jīng)提到了歷史的高度，但耕地現(xiàn)狀存在的問題仍比較嚴重，國家已經(jīng)出臺了一系列政策措施對耕地進行保護，各學者專家團隊也在積極探索耕地保育措施，現(xiàn)主要從耕地數(shù)量、質量等角度將較好的措施總結如下。

4.1 耕地占補平衡制度的持續(xù)推進

1997 年耕地占補平衡政策出臺，并在1998 年的《中華人民共和國土地管理法》中單獨成章，為我國耕地保護、經(jīng)濟建設和確保糧食安全發(fā)揮了重要作用。耕地占補平衡政策的持續(xù)推進將繼續(xù)為我國保證耕地數(shù)量續(xù)寫篇章。

當然，耕地占補平衡制度也存在一些問題，在新時期需要探索改進。增加占補平衡補充耕地的來源，將土地開發(fā)、高標準農田建設、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、歷史遺留概況廢棄地復墾等新增的結余耕地指標均納入占補平衡系統(tǒng)庫。提高補充耕地工程的建設標準和質量，避免占補平衡只是數(shù)量的平衡，加大工程中灌溉、排水、地力培肥的預算及工程質量。使用好耕地占補平衡交易費用，將補充耕地交易費用主要用于農業(yè)建設，反哺耕地保育。加大新墾耕地的后期管護，確保新增耕地不撂荒、地力增加。

4.2 探索實施耕地進出平衡制度

2020年11月4日，國務院辦公廳又印發(fā)《關于防止耕地”非糧化”穩(wěn)定 糧食生產的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44 號），強調對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地。2021 年11 月27 日自然資源部、農業(yè)農村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)了《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）文件，明確提出了對耕地轉為其他農用地及農業(yè)設施建設用地實行年度“進出平衡”，這是耕地保育政策的制度創(chuàng)新和改革。耕地進出平衡制度的探索實施也必將保證耕地數(shù)量的緩慢減少。

4.3 實施耕地輪作休耕制度

實行耕地的合理輪作休耕，對于耕地保育具有重要意義。耕地的輪作休耕有利于土壤環(huán)境和水資源的改善，可以改變農作物的種植結構，解決耕種收入差距的問題，有利于農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

農業(yè)農村部、財政部聯(lián)合印發(fā)的《東北黑土地保護性耕作行動計劃（2020年—2025年）》對黑土地的保育提供了可行的措施。對黑土地的保護性耕種和利用可以逐步推廣，用養(yǎng)結合的耕種方式也是耕地輪作休耕的主要目的。

4.4 完善農田基礎設施建設

農田基礎設施是農業(yè)生產的基礎。2021 年9 月，農業(yè)農村部印發(fā)了《全國高標準農田建設規(guī)劃（2021年—2030年）》，規(guī)劃提出了到2030 年建成0.8×108hm2高標準農田，改造提升0.19×108hm2高標準農田，以此穩(wěn)定保障0.6×1012kg以上糧食產能。要達到規(guī)劃目標，零碎分散耕地連片提高機械化作業(yè)效率和農田基礎設施的建設是首要任務。通過土地流轉和托管等形式使零碎分散耕地連片提高機械化作業(yè)效率，促進農業(yè)生產積極性。通過機耕路建設，提高道路的通達度，滿足農機作業(yè)、生產物流要求。通過農田林網(wǎng)、溝道治理等農田防護工程建設，改善農田生態(tài)環(huán)境，提高農田防御風沙災害和防止水土流失能力。加大完善農田基礎設施建設，對于耕地保育至關重要。

4.5 加大土壤改良和質量培育

提高土壤有機質含量，改造中低產田，加大耕地的質量培育，是耕地保育的最重要技術措施。土地過度施肥使之酸化，通過工生物、化學等方法，改良酸化土壤。采取秸稈還田、增施有機肥等方式,增加土壤有機質，改善土壤生態(tài)環(huán)境，改良土壤結構，提升土壤肥力，提高耕地質量水平。

5 結論

糧食安全重如泰山，是中華民族永續(xù)發(fā)展的基礎，耕地作為糧食生產的命根子，是我們當前亟需重點加大力氣保護的資源。實施糧食安全戰(zhàn)略，必須做好耕地的保育工作，合理利用和保育耕地，才能使耕地資源可持續(xù)利用。