新時代背景下行政法學(xué)的使命研究

余 歡

貴州省社會主義學(xué)院，貴州 貴陽 550005

為推動國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化發(fā)展，應(yīng)該結(jié)合行政法學(xué)面臨的諸多挑戰(zhàn)，明確新時代行政法學(xué)的使命。新時代行政法學(xué)在體系、內(nèi)容、研究范式等方面發(fā)生重大變化，并賦予行政法學(xué)新的歷史使命，行政法學(xué)應(yīng)該結(jié)合新時代面臨的挑戰(zhàn)，探索行政法學(xué)應(yīng)該肩負(fù)的使命，然后具有針對性地促進(jìn)行政法學(xué)建設(shè)和發(fā)展。

一、行政法學(xué)的內(nèi)容概述

行政主體在行使行政職權(quán)過程中與行政相對人之間發(fā)生的各種關(guān)系，就是行政法學(xué)的主要內(nèi)涵，同時，行政主體內(nèi)部發(fā)生的各種關(guān)系和法律規(guī)范也可稱之為行政法。成文法是我國行政法的主要法律來源，其中主要包含憲法、行政法規(guī)、法律、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等。國務(wù)院結(jié)合憲法和法律制定關(guān)于行政方面的法律文件，該法律文件具有國家強(qiáng)制力和規(guī)范性的法律特點［1］。行政法規(guī)在實施中表現(xiàn)和規(guī)定了有關(guān)履行行政法規(guī)范的內(nèi)容。比如《增值稅暫行條例》。行政法學(xué)的法律解釋中，凡是涉及行政管理領(lǐng)域的都可以歸納到行政法規(guī)范的文件內(nèi)容中，屬于行政法的主要法律來源。行政法學(xué)中的行政規(guī)章包含地方政府規(guī)章、部門規(guī)章等，比如《會計從業(yè)資格證管理辦法》。行政法學(xué)的內(nèi)容包含秩序行政，該行政可稱之為干涉行政、侵害行政，通過其行政管理內(nèi)容可以維護(hù)社會秩序，防止他人受到非法侵害。涉及的領(lǐng)域有警察行政、稅務(wù)行政、交通管理等。在出現(xiàn)對當(dāng)事人各種不利的行為時，需要通過行政法的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行行為約束，比如征稅、治安處罰、征兵等。給付行政是行政法學(xué)的內(nèi)容之一，又被稱為福利行政，在應(yīng)用過程中可以優(yōu)化公民生存環(huán)境和生活條件，給予公眾各種生活上的服務(wù)，如民政行政、社會保障行政等。在實施方面涉及社會保險、社會救助、給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助等措施。計劃行政在行政法中占據(jù)重要地位，主要指的是為實現(xiàn)行政上的預(yù)定目標(biāo)，需要在考慮各種利益情況下，準(zhǔn)備或者鼓勵運用相關(guān)手段、資源推動行政活動工作開展［2］。行政計劃的出現(xiàn)不僅適應(yīng)復(fù)雜、多變的社會發(fā)展需求，也可以對未來可能出現(xiàn)的狀況進(jìn)行規(guī)劃，并且有針對性地籌措資源、影響和實現(xiàn)行政目標(biāo)。從現(xiàn)有的計劃行政開展而言，其在德國、日本等國家十分盛行，在我國計劃行政中也包含大量的法學(xué)內(nèi)容。如城市開發(fā)計劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃等。由于我國尚未將計劃行政納入行政法學(xué)的研究范圍內(nèi)，所以在行政法中也很少涉及。計劃行政是未來我國行政法發(fā)展的一個主要方向，屬于行政法內(nèi)容的另一個重要方面，對推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也具有巨大影響。

二、新時代行政法學(xué)面臨的挑戰(zhàn)

（一）行政主體、行政行為理論方面

目前行政法學(xué)在新時代背景下面臨行政主體和行政行為理論方面的挑戰(zhàn)，該挑戰(zhàn)的形成是因為傳統(tǒng)行政管理逐漸向公共治理方向轉(zhuǎn)化，所以在一定程度上給傳統(tǒng)行政主體理論、行為理論帶來很大影響。我國傳統(tǒng)行政管理工作在發(fā)展中，行政主體一般指的是行政機(jī)關(guān)，不包含法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的其他主體或者組織。換言之，我國法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織和主體在傳統(tǒng)社會和時代發(fā)展中行使公共職能的情況也較少。隨著現(xiàn)代公共治理理念的不斷推進(jìn)，國家除了行政機(jī)關(guān)以外，其大量社會組織、團(tuán)體也可以結(jié)合法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的委托成為行政主體，并能夠行使一定的公共職能。例如，律師協(xié)會可以管理律師和律師事務(wù)所，會計師事務(wù)所可以由注冊會計師協(xié)會管理。我國第三代行政法學(xué)教科書《行政法與行政訴訟法》中指出，新時代背景下的行政機(jī)關(guān)與行政主體關(guān)系發(fā)生改變，且行政機(jī)關(guān)成為行政主體的一種，而非全部。傳統(tǒng)國家和公民的二元社會里主要由國家壟斷一切公權(quán)力，國家行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)，主體也只能是國家行政機(jī)關(guān)一家［3］。現(xiàn)代社會發(fā)展背景下，出現(xiàn)國家和公民之間的大量非政府組織，還有一些非營利組織，社會發(fā)展逐漸向著多元化結(jié)構(gòu)推進(jìn)，我國國家的公權(quán)力逐漸向社會轉(zhuǎn)移。雖然國家行政機(jī)關(guān)依然是公權(quán)力行使過程中的重要主體，但是已不再是可以行使公共職能的唯一主體。另外，在傳統(tǒng)行政管理背景下，行政規(guī)制是行政行為的主要形式，其中主要包括行政許可、行政處罰、行政審批等，單方面和強(qiáng)制性是其基本特征和價值。新時代的現(xiàn)代公共治理中，除了行政規(guī)制是行政行為的形式以外，還會包括公共服務(wù)的重要內(nèi)容。公共服務(wù)涉及為居民提供社保、公交、義務(wù)教育等。在此期間行政行為不再只具有強(qiáng)制性和單方性的特征，呈現(xiàn)出協(xié)商性和互動性的特點。國家在《行政法與行政訴訟法》的第三代行政法學(xué)教科書中闡述了行政行為特征的具體轉(zhuǎn)變，而且是從多個方面進(jìn)行描述的。例如，行政行為從原有單方性的特征轉(zhuǎn)變?yōu)閺V泛公眾參與性。還從傳統(tǒng)單純行政命令式的方式向行政契約方式轉(zhuǎn)變?？傊?，行政管理從傳統(tǒng)管理模式向公共治理的方向發(fā)生轉(zhuǎn)變，進(jìn)而構(gòu)成對傳統(tǒng)行政主體理論、行為理論的挑戰(zhàn)，行政法學(xué)應(yīng)該抓住機(jī)遇、迎接挑戰(zhàn)，發(fā)揮行政法學(xué)對社會發(fā)展的促進(jìn)作用和優(yōu)勢。

（二）民主、憲法和法律理論方面

近年來，在新時代發(fā)展背景下，國家機(jī)構(gòu)改革、行政機(jī)構(gòu)改革對傳統(tǒng)民主、憲法、法治理論帶來很大挑戰(zhàn)。在傳統(tǒng)民主法治理論中很多內(nèi)容主要與有限政府、責(zé)任政府等理論存在密切關(guān)系，同時，還會涉及與議會代表人民行使主權(quán)等理論的關(guān)系。在理論應(yīng)用過程中，強(qiáng)調(diào)國家的一切權(quán)力屬于人民，人民的利益高于一切。人民選舉代表機(jī)關(guān)需要結(jié)合人民的意愿，將人民行使國家權(quán)力的特點呈現(xiàn)出來。一些代表機(jī)關(guān)在制定和反映相關(guān)制度體系的過程中，應(yīng)該代表人民利益和意志，讓其成為可以維護(hù)人民利益的法律［4］。政府通常是由民主代議機(jī)關(guān)產(chǎn)生，需要為人民、公眾負(fù)責(zé)，當(dāng)然也要接受法律的監(jiān)督。政府行政管理權(quán)力的實施需要結(jié)合人民代表機(jī)關(guān)制定的相關(guān)法律，還要受到司法檢查和司法監(jiān)督，保障其行為在合理的范圍內(nèi)。傳統(tǒng)民主法治模式在應(yīng)用中，被西方學(xué)者稱之為“傳送帶模式”。而現(xiàn)代社會管理和發(fā)展中首先對公民直接參與民主、協(xié)商民主理論等帶來很大挑戰(zhàn)。在參與民主過程中，公民在現(xiàn)代國家社會治理中的實際地位越來越重要。從而有效將公民的民主議政作用發(fā)揮出來，通過民主和協(xié)商民主推動行政法治模式發(fā)生改變，由原有單純的有法可依形式轉(zhuǎn)向良法善治的實質(zhì)性法治。新時代國家機(jī)構(gòu)改革、行政機(jī)構(gòu)改革給傳統(tǒng)民主法治模式帶來較大挑戰(zhàn)。新時代下的治理模式需要從治理能力現(xiàn)代化、治理體系現(xiàn)代化角度充分考察，并且結(jié)合特色社會主義法治理論有效說明和解釋行政法學(xué)，該形式無疑是對行政法學(xué)的一種新挑戰(zhàn)。

（三）傳統(tǒng)行政管理方式、理論方面

在現(xiàn)代高科技飛速發(fā)展背景下，大數(shù)據(jù)、人工智能等給傳統(tǒng)行政管理方式、理論帶來許多挑戰(zhàn)。在研究行政管理方式過程中，傳統(tǒng)行政法學(xué)主要研究的是行政程序，強(qiáng)調(diào)行政主體在管理相關(guān)行政人員期間，必須遵守正當(dāng)法律程序。法律程序包含作出和送達(dá)書面決定，還有說明理由、聽取商辯等。行政管理技術(shù)研究和分析，傳統(tǒng)行政法學(xué)對其研究較少。然而，隨著信息化時代、人工智能時代的不斷發(fā)展，政府需要運用大量信息技術(shù)、平臺開展治理工作，因此，政府治理需要將電子政務(wù)的相關(guān)內(nèi)容融入其中。政府治理中運用人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)可以提升管理水平和效率。在新時代背景下的現(xiàn)代行政法學(xué)研究中，不能將相關(guān)技術(shù)的應(yīng)用停留在行政管理技術(shù)分析方面，而應(yīng)該將其認(rèn)為是行政法治的模式轉(zhuǎn)型。比如，讓數(shù)據(jù)多發(fā)揮作用、讓群眾少跑腿，從而更好地將行政法治為民、便民理念體現(xiàn)出來。在研究與分析中，不僅僅只是對管理技術(shù)問題的研究，還要考慮實際行政效率、社會服務(wù)和管理效率。在現(xiàn)代社會發(fā)展中國家大多運用電子信息技術(shù)實現(xiàn)治理、管理等工作目標(biāo)，這些無疑都給行政法學(xué)的研究帶來諸多挑戰(zhàn)。新時代背景下的中國行政法學(xué)研究范疇中必須融入現(xiàn)代化技術(shù)，從而全面強(qiáng)化行政法學(xué)的活力和生命力。

三、新時代行政法學(xué)的重要使命

（一）行政法學(xué)需要尊重和保障人權(quán)

不同國家在不同歷史時期對政治的理解和認(rèn)識有所不同，所以呈現(xiàn)出的價值判斷、推送方式也具有不同特色。一個國家政治文明在建設(shè)與發(fā)展中，與國際國內(nèi)不斷發(fā)生變化的客觀形勢存在密切關(guān)系，也會涉及政治經(jīng)營、知識經(jīng)營乃至大眾主觀認(rèn)識等。中華民族在建設(shè)與發(fā)展中始終堅持真理、修正錯誤，并在期間戰(zhàn)勝許多艱難險阻，最終取得社會主義事業(yè)的巨大成就，構(gòu)建中國特色社會主義政治文明［5］。2002年國家結(jié)合社會發(fā)展實際情況提出建設(shè)社會主義政治文明的目標(biāo)，這一目標(biāo)涉及政治學(xué)、法學(xué)等社會科學(xué)領(lǐng)域，人們應(yīng)該堅持依法執(zhí)政的理念，做好社會建設(shè)和管理等工作。新時代行政法學(xué)的重要使命之一就是尊重和保障人權(quán)，人民當(dāng)家作主是社會發(fā)展的本質(zhì)要求，依法治國是治理國家的基本方略。行政法學(xué)需要積極穩(wěn)妥地推動相關(guān)體制改革，向更加廣泛、充分、健全的人民民主方向發(fā)展，進(jìn)而落實保障人民當(dāng)家作主的根本要求，促進(jìn)社會主義法治國家建設(shè)，不斷形成社會主義政治文明。目前在國家治理和社會管理中法治應(yīng)該發(fā)揮重要作用，通過法治維護(hù)國家統(tǒng)一、權(quán)威、尊嚴(yán)，并全面保障人民依法享有的權(quán)利和自由。黨的十九大報告中，國家明確提出和闡釋了法治與社會主義之間的關(guān)系，在提出全面依法治國是推動社會發(fā)展本質(zhì)要求和主要保障的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)依法治國理念滲透社會發(fā)展全過程、各方面的重要作用，再次確認(rèn)國家發(fā)展的法律體系、法治體系，行政法學(xué)應(yīng)該結(jié)合提出的主要內(nèi)容，展現(xiàn)法治領(lǐng)導(dǎo)人民對政治文明的追求和崇高目標(biāo)。

（二）積極推進(jìn)法治行政的相關(guān)工作

新時代行政法學(xué)的重要使命是積極推進(jìn)法治行政的相關(guān)工作，而且《憲法》中保障人權(quán)條款需要根據(jù)立法和行政法的實際情況有效落實。新時代背景下的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，并逐漸確立國家尊重和保障人權(quán)的憲法規(guī)范內(nèi)容，在憲法規(guī)范內(nèi)容和行政法的實施中，應(yīng)該主張公民在法律上可以行使的權(quán)利，并且將人權(quán)的內(nèi)容予以具體規(guī)定，特別是在尊重和保障具體責(zé)任和義務(wù)方面要明確規(guī)定。只有以法律規(guī)范的形式明確規(guī)定行政法學(xué)保障人權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，才可以使公民獲得具體享有和實施權(quán)利的實現(xiàn)路徑［6］。鑒于此，行政法學(xué)在推進(jìn)和發(fā)展中應(yīng)該結(jié)合行政法學(xué)之父奧特?邁耶提出的相關(guān)命題進(jìn)行修正，如“憲法消亡，行政法依然存在”，只有在這個命題的基礎(chǔ)上加以修正，才能讓行政法與憲法交相輝映，兩者共同支撐人權(quán)保障、政治文明建設(shè)、法治行政的相關(guān)工作。在積極推進(jìn)法治行政的相關(guān)工作中，應(yīng)該賦予行政法大綱規(guī)定層面上的人權(quán)條款和權(quán)利性。人權(quán)在社會發(fā)展中具有重要地位和影響，如果脫離個人的利益，籠統(tǒng)地構(gòu)建人權(quán)理念，則不利于呈現(xiàn)出以人為本的法治政府建設(shè)和法治行政管理觀念。雖然在價值導(dǎo)向上具有一定意義，但是只有通過具體化、精細(xì)化的人的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任規(guī)定，才能構(gòu)建相關(guān)秩序，促進(jìn)法治行政和政治文明進(jìn)步。

四、結(jié)語

國家建設(shè)與發(fā)展中，政治文明是國家領(lǐng)導(dǎo)人民追求的目標(biāo)，而建設(shè)政治文明的基礎(chǔ)則是尊重和保障人權(quán)。為發(fā)揮行政法學(xué)對政治文明建設(shè)的優(yōu)勢，其在新時代背景下的使命應(yīng)該是尊重和保障人權(quán)、積極推進(jìn)法治行政的相關(guān)工作。