公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中心派駐檢察機(jī)制改革問(wèn)題研究

天津市和平區(qū)人民檢察院課題組

天津市和平區(qū)人民檢察院，天津 300041

一、公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中心派駐檢察機(jī)制的法律淵源

黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，在推動(dòng)以審判為中心的刑事訴訟制度改革進(jìn)程中，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位更加突出，監(jiān)督屬性更加純粹、更加明確。2018年以來(lái)，在推動(dòng)“捕訴一體”的刑事檢察辦案模式全面鋪開(kāi)和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的實(shí)踐探索中，檢察權(quán)的運(yùn)行與刑事偵查權(quán)更加緊密地聯(lián)系在一起，更加突出了檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的主導(dǎo)地位，但實(shí)踐中存在偵查權(quán)的過(guò)于強(qiáng)大和濫用所造成的嚴(yán)重后果以及單純依靠審查逮捕、審查起訴等就案辦案進(jìn)行監(jiān)督效果不充分等情況，因此檢察機(jī)關(guān)派駐公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中心的監(jiān)督模式應(yīng)運(yùn)而生。

（一）法律依據(jù)

我國(guó)《憲法》第一百三十四條規(guī)定，中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)；《刑事訴訟法》第八條規(guī)定，人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督；《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第五百五十一條規(guī)定，人民檢察院對(duì)刑事訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違法情形的，依法提出抗訴、糾正意見(jiàn)或者檢察建議。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律監(jiān)督職能既是檢察機(jī)關(guān)的立身之本，更是憲法法律賦予的神圣職責(zé)和使命。

（二）法理依據(jù)

英美法系主要通過(guò)司法令狀和大陪審團(tuán)聽(tīng)審（預(yù)審）程序，大陸法系主要通過(guò)司法令狀和檢察權(quán)對(duì)警察偵查權(quán)的指揮來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查權(quán)的制約，［1］我國(guó)是由檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)來(lái)對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。在無(wú)法實(shí)現(xiàn)類似大陸法系“檢察權(quán)指揮偵查權(quán)”強(qiáng)大監(jiān)督權(quán)限的現(xiàn)行司法體制下，探索設(shè)立檢察機(jī)關(guān)派駐公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中心制度，逐步構(gòu)建“以檢察權(quán)為中心”的偵查活動(dòng)開(kāi)展模式，更好履行對(duì)偵查行為合法性和正當(dāng)性的法律監(jiān)督，使檢察引導(dǎo)偵查機(jī)制逐漸成為優(yōu)化刑事檢察監(jiān)督方式、規(guī)范司法辦案的重要抓手，［2］滿足新時(shí)代條件下人民群眾對(duì)公平正義的期望。同時(shí)學(xué)界和實(shí)務(wù)界都普遍認(rèn)為加強(qiáng)對(duì)偵查權(quán)的監(jiān)督，建立新型檢警關(guān)系不僅符合司法運(yùn)行規(guī)律，更有助于發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在法律適用、證據(jù)認(rèn)定等方面的優(yōu)勢(shì)，并將該優(yōu)勢(shì)運(yùn)用到偵查階段。

（三）制度推進(jìn)

2015年2月，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于深化檢察改革的意見(jiàn)（2013—2017年工作規(guī)劃）》提出，建立對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制。為此，2015年4月份，最高人民檢察院在山西、寧夏等十個(gè)省市開(kāi)展檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所的監(jiān)督試點(diǎn)工作。2016年發(fā)布的《“十三五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》中指出，完善對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，選擇主城區(qū)、城鄉(xiāng)接合部、刑事案件高發(fā)等重點(diǎn)區(qū)域的公安派出所探索設(shè)立駐所檢察室（官）。2017年3月29日，最高人民檢察院召開(kāi)電視電話會(huì)議要求各地檢察機(jī)關(guān)因地制宜，全面開(kāi)展對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)的監(jiān)督工作。［3］2019年5月27日，公安部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各地要緊密結(jié)合本地實(shí)際，有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)地分類推進(jìn)執(zhí)法辦案管理中心建設(shè)，力爭(zhēng)在三至五年時(shí)間內(nèi)全面完成市、縣兩級(jí)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心建設(shè)任務(wù)。依托于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心的組建，派駐該中心檢察機(jī)制也應(yīng)運(yùn)而生，2019年7月的政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)會(huì)上，提出推動(dòng)在市、縣公安機(jī)關(guān)建設(shè)執(zhí)法辦案管理中心，探索建立派駐檢察機(jī)制，前移監(jiān)督端口，著力構(gòu)建一站式、全要素、即時(shí)性的執(zhí)法監(jiān)督管理新模式［4］。

二、公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中心派駐檢察機(jī)制設(shè)立的實(shí)踐需要

（一）構(gòu)建新型檢警關(guān)系的需要

黨的十八屆四中全會(huì)前，實(shí)踐中檢警關(guān)系體現(xiàn)出來(lái)的確實(shí)是分工配合多、檢察監(jiān)督少。隨著黨的十八屆四中全會(huì)明確提出建立以審判為中心的訴訟制度，庭審實(shí)質(zhì)化的要求必然要倒逼檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約，積極構(gòu)建更合理、更適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和刑事訴訟規(guī)律的新型良性互動(dòng)的檢警關(guān)系。派駐人員應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督的排頭兵作用，加大對(duì)偵查程序中被害人、證人言詞證據(jù)以及搜查、扣押、凍結(jié)等實(shí)物證據(jù)的合法性監(jiān)督的力度，規(guī)范取證主體、程序、內(nèi)容和方式，及時(shí)監(jiān)督，及時(shí)補(bǔ)救，嚴(yán)把證據(jù)準(zhǔn)入門檻，防止證據(jù)“帶病”進(jìn)入審查逮捕、審查起訴乃至審判環(huán)節(jié)［5］，強(qiáng)化訴前引導(dǎo)，通過(guò)規(guī)范和引導(dǎo)偵查取證工作，將庭審裁判的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和要求向偵查機(jī)關(guān)傳導(dǎo)，并對(duì)偵查活動(dòng)是否合法進(jìn)行法律監(jiān)督，從源頭提升案件質(zhì)量。

（二）破解偵查監(jiān)督工作“知情難、核實(shí)難、糾正難”問(wèn)題，將監(jiān)督關(guān)口前移，由事后監(jiān)督向事前監(jiān)督、事中監(jiān)督延伸的需要

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)監(jiān)督的主要渠道和來(lái)源主要體現(xiàn)在審查逮捕、立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督的案件辦理中，由于公安機(jī)關(guān)相當(dāng)一部分案件作為行政和治安案件處理、群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能定位不清楚、對(duì)法律程序不明白，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督存在被動(dòng)性、滯后性、消極性。通過(guò)派駐執(zhí)法辦案中心檢察制度，不但能夠通過(guò)全程、實(shí)時(shí)監(jiān)督辦案過(guò)程將偵查人員的違法行為消除在萌芽狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利人的積極保護(hù)，而且能夠通過(guò)監(jiān)督還沒(méi)有進(jìn)入刑事訴訟程序的行政案件、治安案件，暢通監(jiān)督渠道，擴(kuò)大監(jiān)督面，提高監(jiān)督質(zhì)效。

（三）靜態(tài)監(jiān)督變動(dòng)態(tài)監(jiān)督的需要

檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督以往多為個(gè)案監(jiān)督、事后監(jiān)督、書面監(jiān)督的靜態(tài)監(jiān)督模式。受限于監(jiān)督方式和流程，存在以下幾個(gè)問(wèn)題：一是案件種類僅限于刑事案件和提起立案監(jiān)督的案件，不能監(jiān)督大量沒(méi)有進(jìn)入刑事案件程序的行政案件、治安案件，這類案件卻恰恰可能存在應(yīng)該立案而不立案、以公權(quán)力介入經(jīng)濟(jì)糾紛然后自行銷案的情況。二是監(jiān)督方式僅限于事后監(jiān)督，欠缺偵查活動(dòng)監(jiān)督的時(shí)效性和及時(shí)性，對(duì)于一些時(shí)效性很強(qiáng)的取證工作和公安機(jī)關(guān)立而不偵、怠于偵查的案件監(jiān)督效果較差。這種情況在實(shí)踐中最令人遺憾，由于檢察人員接觸到案件的時(shí)候取證的時(shí)機(jī)、條件、可能性等均已不存在，案件最終只能得出事實(shí)不清、證據(jù)不足的結(jié)論，對(duì)當(dāng)事人的傷害已不能彌補(bǔ)。

三、公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中心派駐檢察機(jī)制的設(shè)想和實(shí)現(xiàn)路徑

由于尚未出臺(tái)全國(guó)性或者地區(qū)性的統(tǒng)一規(guī)定，各地多在進(jìn)行適合本地區(qū)實(shí)際情況的有益探索。實(shí)踐中，天津市H區(qū)檢察院通過(guò)與公安機(jī)關(guān)座談、征求意見(jiàn)等方式取得公安機(jī)關(guān)對(duì)派駐工作的理解與支持，在先期試行總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2020年7月正式在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中心設(shè)立派駐檢察室，與公安分局會(huì)簽了《完善協(xié)作配合與監(jiān)督機(jī)制框架協(xié)議》。通過(guò)一年來(lái)的實(shí)踐，不斷以問(wèn)題為導(dǎo)向、以監(jiān)督實(shí)效作為檢驗(yàn)工作機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)，將監(jiān)督觸角前移，拓寬監(jiān)督的廣度和深度，同時(shí)加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的司法協(xié)作，增進(jìn)理解配合，形成合力，增強(qiáng)良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作的雙贏、多贏、共贏。

（一）明確監(jiān)督理念和原則

一是處理好監(jiān)督與被監(jiān)督、監(jiān)督數(shù)量與監(jiān)督質(zhì)量，以及監(jiān)督方式與監(jiān)督效果的關(guān)系，既要敢于監(jiān)督，又要善于監(jiān)督，既要直面公安機(jī)關(guān)存在的問(wèn)題，又要配合好分局和派出所工作，形成公安機(jī)關(guān)歡迎、檢察機(jī)關(guān)作為的監(jiān)督局面。二是堅(jiān)持監(jiān)督比例原則，即“有節(jié)制”的權(quán)力觀，把握好權(quán)力行使的邊界和尺度［6］。堅(jiān)持“參與不干預(yù)、參謀不代替、討論不定論、配合不取代、引導(dǎo)不指揮、監(jiān)督到位不越位、信息共享不泄密”原則。三是堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的司法理念，始終把共同做好案件辦理工作作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

（二）因地制宜，創(chuàng)新派駐檢察工作模式和辦法

H區(qū)是天津市中心城區(qū)的核心區(qū)，面積小、功能區(qū)集中、人流量大、地位重要，其功能和特點(diǎn)也決定了該區(qū)治安案件和刑事案件的特點(diǎn)：涉眾案件特別是金融類涉眾案件多發(fā)、人民群眾對(duì)證據(jù)采集和追贓挽損工作高度關(guān)注；普通刑事案件、重罪案件、經(jīng)濟(jì)案件例如涉醫(yī)案件、涉風(fēng)貌建筑案件、未成年案件、妨害公務(wù)案件等案件種類均多發(fā)，且社會(huì)關(guān)注度高、影響大。在區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的同時(shí)，也面臨土地資源緊缺等實(shí)際困難，該區(qū)公安分局執(zhí)法辦案中心設(shè)在了分局一樓，面積和配備上尚不能實(shí)現(xiàn)將全部案件“一站式”集約辦案，大量案件仍然需要在派出所內(nèi)辦理，因此僅派駐執(zhí)法辦案中心不能解決監(jiān)督盲區(qū)問(wèn)題。

因此區(qū)檢察院實(shí)施了“派駐執(zhí)法辦案中心+巡回派駐派出所”的派駐模式和靈活機(jī)動(dòng)的“固定+巡回”派駐方式，即每周固定派駐執(zhí)法辦案中心+不定期派駐派出所，其中設(shè)立在公安分局執(zhí)法辦案中心的派駐檢察室以該執(zhí)法辦案中心為依托，重點(diǎn)監(jiān)督重大、疑難、復(fù)雜、涉眾、新型案件。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)案件特點(diǎn)對(duì)區(qū)內(nèi)派出所實(shí)施巡回派駐檢察，重點(diǎn)監(jiān)督輕微刑事案件、行政案件、撤銷案件。

（三）發(fā)揮檢察官專業(yè)化辦案優(yōu)勢(shì)，合理配置辦案資源，提高工作效率，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效

區(qū)院從實(shí)際出發(fā)，借助捕訴一體和員額制改革后檢察官隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化進(jìn)一步加強(qiáng)這一優(yōu)勢(shì)，根據(jù)部門具體分工和檢察職能，在人員配備和工作模式上采取了下列辦法：1.人員配備上，按照部門劃分，考慮到一個(gè)部門同時(shí)派出兩名檢察官存在困難，因此每次以兩名分屬不同檢察部門的員額檢察官派駐，采取“固定+靈活”的方式，每周周一至周三派駐，周四周五匯總本周監(jiān)督數(shù)據(jù)、分析討論、形成臺(tái)賬，周四至周日若有突發(fā)案件隨時(shí)派員。2.監(jiān)督案件類別上，按照部門受案案由劃分，重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)應(yīng)案由案件。3.監(jiān)督起始階段上，從案件進(jìn)入辦案系統(tǒng)或已經(jīng)受理案件后即可以全程跟進(jìn)，覆蓋行政處罰環(huán)節(jié)、刑事執(zhí)法環(huán)節(jié)、公益訴訟環(huán)節(jié)等。4.監(jiān)督側(cè)重點(diǎn)上，堅(jiān)持程序監(jiān)督與實(shí)體監(jiān)督并重。

（四）明確監(jiān)督內(nèi)容和運(yùn)行模式

1.監(jiān)督內(nèi)容上，制定了《派駐公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中心工作辦法》及配套《實(shí)施細(xì)則》，明確派駐檢察人員的主要職責(zé)：（1）偵查活動(dòng)監(jiān)督。①實(shí)時(shí)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)刑事案件辦理，在程序合法性監(jiān)督方面，通過(guò)日常巡檢、專項(xiàng)檢察、抽查同步錄音錄像等方式，重點(diǎn)監(jiān)督立而不偵、怠于偵查、取證不合法、取證不完全等情況。②刑事強(qiáng)制措施采取不當(dāng)案件，包括未及時(shí)解保、未退還保證金等，重點(diǎn)關(guān)注刑事拘留后又撤銷案件或轉(zhuǎn)行政處理的情形。③保管、扣押、搜查、檢查、勘驗(yàn)、辨認(rèn)、稱量、程序性告知等措施存在不當(dāng)?shù)那樾?。?）立案監(jiān)督。借助登錄公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案系統(tǒng)、查閱公安機(jī)關(guān)辦理案件的基礎(chǔ)臺(tái)賬、110指揮中心接警記錄等方式，及時(shí)獲取分局所有辦案單位的辦案信息，篩選出重點(diǎn)類別的行政案件開(kāi)展監(jiān)督。（3）提前介入。參與重大、敏感案件的提前介入工作，第一時(shí)間熟悉案情、引導(dǎo)偵查、勘查現(xiàn)場(chǎng)等，及時(shí)發(fā)現(xiàn)辦案中取證不規(guī)范、程序不合法情況，提高復(fù)雜案件的偵辦水平。（4）疑難、復(fù)雜、新型案件預(yù)研工作。對(duì)于公安機(jī)關(guān)有預(yù)研需求的案件，派駐檢察官具有參與該項(xiàng)工作時(shí)間和空間上的天然便利。（5）監(jiān)督公安機(jī)關(guān)對(duì)問(wèn)題的落實(shí)整改工作，進(jìn)行跟蹤和反饋，保證效果落到實(shí)處。

2.工作模式上“兩條腿走路”：一方面是充分借助信息化的科技便利，利用公安機(jī)關(guān)辦案系統(tǒng)、信息共享平臺(tái)、辦案區(qū)實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)等，使監(jiān)督更加高效；一方面是仍然要以傳統(tǒng)辦案方式為補(bǔ)充和依托，例如立案告知書、撤銷案件、鑒定意見(jiàn)和估價(jià)結(jié)論等文書的告知等，查閱案卷確認(rèn)是否已告知相關(guān)訴訟參與人，切實(shí)維護(hù)程序正義和涉案人員權(quán)益。

3.監(jiān)督手段上，按照問(wèn)題的嚴(yán)重程度，對(duì)于辦案不規(guī)范、輕微違法情形，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)口頭告知進(jìn)行整改；對(duì)于嚴(yán)重違法情形，制發(fā)《糾正違法通知書》；對(duì)于類型化問(wèn)題，統(tǒng)一制發(fā)《檢察建議書》。

4.制度保障上，一是建立各項(xiàng)專項(xiàng)工作臺(tái)賬，以監(jiān)督案件的數(shù)量、質(zhì)量為依據(jù)，將工作情況納入績(jī)效考核指標(biāo)。二是根據(jù)實(shí)踐情況不斷健全派駐檢察工作機(jī)制，嚴(yán)密監(jiān)督程序和環(huán)節(jié)。三是建立與公安機(jī)關(guān)“定期+靈活”的案件信息通報(bào)制度，交換意見(jiàn)。四是建立案件信息保密制度，一案一表，全程留痕。五是建立考核機(jī)制，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合。

四、結(jié)語(yǔ)

一項(xiàng)制度從探索設(shè)立到試點(diǎn)運(yùn)行再到成熟運(yùn)用需要經(jīng)歷長(zhǎng)期過(guò)程，檢察機(jī)關(guān)有決心、有信心，也有能力忠誠(chéng)、依法、扎實(shí)履行好法律監(jiān)督職責(zé)，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。