構(gòu)建我國西部地區(qū)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境研究

劉 超

中共金昌市委黨校（金昌市行政學(xué)院），甘肅 金昌 737100

一、構(gòu)建西部地區(qū)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境的意義

（一）構(gòu)建西部文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境是推進西部大開發(fā)戰(zhàn)略、改善東西部發(fā)展不平衡現(xiàn)狀的必然要求

近幾十年來，中國文化旅游產(chǎn)業(yè)取得了長足發(fā)展，2009年國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》將旅游業(yè)定位為國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。與此同時我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略為西部地區(qū)的文旅發(fā)展提供了前所未有的發(fā)展機遇，在政策導(dǎo)向和資金扶持的推動下，西部大開發(fā)背景下我國西部文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展擁有更大的發(fā)揮空間。反之，我國西部的廣闊天地具有旅游資源豐富，風(fēng)土人文獨特，社會各界關(guān)注度高的優(yōu)勢，可以說西部大開發(fā)戰(zhàn)略與我國西部文旅產(chǎn)業(yè)的茁壯成長相得益彰，共同推進我國西部的經(jīng)濟文化發(fā)展，改善我國東西部區(qū)域發(fā)展不平衡這一頑疾。

（二）構(gòu)建西部文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境是推動西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、減輕就業(yè)壓力的必然選擇

在西部迅速發(fā)展的旅游業(yè)具有吸收就業(yè)能力強、綜合效益好等特點，文旅產(chǎn)業(yè)獨具的帶動性強的優(yōu)勢能有效帶動西部地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的同步發(fā)展，因此文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大在增加就業(yè)方面具有其他行業(yè)難以比擬的優(yōu)勢。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，旅游業(yè)自身增加就業(yè)人員的數(shù)量與帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加就業(yè)人員的數(shù)量達到一比五。另據(jù)國家旅游數(shù)據(jù)中心測算，截至2017年我國旅游業(yè)直接和間接吸納就業(yè)人員數(shù)量達到79990萬人?？梢姌?gòu)建西部文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境，以此推動保障西部文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以大大緩解西部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的就業(yè)壓力。

（三）構(gòu)建西部文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境是實現(xiàn)西部解決“三農(nóng)問題”與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求

國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場之一在西部，西部地區(qū)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的攻堅區(qū)域，鄉(xiāng)村旅游對提升鄉(xiāng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)致富具有不可替代的作用，可以說鄉(xiāng)村文化旅游已經(jīng)發(fā)展成了我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村增收致富、村居環(huán)境改善的重要角色。接續(xù)脫貧攻堅工作之后，在全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略實施過程中，大力發(fā)展鄉(xiāng)村文化旅游產(chǎn)業(yè)，完善文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境更是產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)民增收致富、改善鄉(xiāng)村村容村貌、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的題中之義。

二、西部地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展法治環(huán)境存在的問題和原因

（一）立法存在的問題

2013年在萬眾期盼下頒布的《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）是我國“依法治旅”的總章程，明確規(guī)定了旅游相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)，為我國文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了堅強的法律支持，也對促進我國文化旅游產(chǎn)業(yè)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。隨即為配合《旅游法》的順利施行相繼出臺了《中國公民出國旅游管理辦法》《導(dǎo)游人員管理條例》等法律法規(guī)。2021年《中華人民共和國民法典》正式施行之后，用民事法律規(guī)定對旅游行為中各方行為的性質(zhì)和權(quán)責(zé)作出了詳盡的規(guī)定。盡管近年來我國文旅產(chǎn)業(yè)方面的立法有了長足發(fā)展，但相比我國旅游法治建設(shè)進程的逐步完善深化，我國旅游立法卻呈現(xiàn)出相對滯后的現(xiàn)狀，具體存在著以下問題：

1.新問題需要新的法律規(guī)范調(diào)整

隨著旅游經(jīng)濟的快速發(fā)展，一些新的旅游法律關(guān)系的出現(xiàn)，需要制定新的法律法規(guī)來明確各方的權(quán)利義務(wù)從而進行調(diào)整和規(guī)范［1］。例如，隨著自駕游的興起，在“驢友”自發(fā)組織下的同游行為中出現(xiàn)“無償乘車”以及驢友間簽署的自駕游免責(zé)協(xié)議等行為的法律性質(zhì)如何界定，以及雙方的權(quán)利義務(wù)如何劃定，都需要出臺相關(guān)法律法規(guī)進行調(diào)整。

2.部分法律和法規(guī)制定得不夠詳細

目前部分旅游相關(guān)的法律法規(guī)仍是粗線條，缺乏詳細的實施細則，法律可操作性差的問題躍然紙上，為旅游糾紛案件的執(zhí)法、司法帶來了“無法可依”的問題［2］。例如，《旅游安全管理暫行辦法》中對不法經(jīng)營者的違法行為的懲罰措施明確規(guī)定為罰款、限期整改、停業(yè)整頓等，但卻缺少對罰款的金額范圍、限期整改的期限、停業(yè)整頓的時間期限的規(guī)定，具體操作往往依賴執(zhí)法者行使自由裁量權(quán)，容易造成執(zhí)法不當(dāng)，滋生腐敗的問題。

3.部分旅游法律法規(guī)存在威懾力不足的問題

文旅產(chǎn)業(yè)作為新世紀國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)之一，與其相配套的應(yīng)是一系列具備較強法律權(quán)威的法律規(guī)范。然而從現(xiàn)狀來看，除了部分法律由人大制定外，大量存在的是行政機關(guān)制定的行政法規(guī)，法律效力普遍低下，缺乏足夠的權(quán)威，造成實施后的效果比較差的實際后果。

（二）執(zhí)法中存在的問題

1.旅游執(zhí)法部門存在權(quán)責(zé)混亂、執(zhí)法不力的問題

旅游業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，涉及行業(yè)較多，通常會涉及了“吃、住、行、游、娛、購”六部分內(nèi)容，這決定了各個管理部門的管理職能之間存在著交叉領(lǐng)域，容易產(chǎn)生各部門權(quán)利、義務(wù)界定不夠清晰，導(dǎo)致在處理旅游糾紛時造成溝通協(xié)調(diào)難度大、執(zhí)法成本上升的問題。就大多數(shù)西部地區(qū)來看，旅游行政執(zhí)法部門眾多，旅游質(zhì)量監(jiān)督所、旅游局、工商、稅務(wù)、消防等部門或多或少地涉及到旅游行政執(zhí)法方面的工作內(nèi)容，在一定程度上具備旅游行政執(zhí)法的資格，他們之間的執(zhí)法對象和執(zhí)法領(lǐng)域存在著一定的重合，在權(quán)力劃分上出現(xiàn)了橫向交叉的現(xiàn)象，存在導(dǎo)致旅游行政執(zhí)法權(quán)力濫用的風(fēng)險。

2.旅游執(zhí)法存在著不公開不透明的現(xiàn)象

由于狹隘地維護地方利益或部門利益，某些地方在旅游行政執(zhí)法過程中存在著不向社會公眾公開相關(guān)法律法規(guī)的現(xiàn)象［3］。例如，我國的《旅游法》第四十三條第一款對景區(qū)門票的提價的法律程序作出了明確規(guī)定，該規(guī)定明確表明景區(qū)門票價格的上漲實行政府定價的制度，且在門票的提價前必須召開提價聽證會，方可提升門票的價格。《旅游法》第四十四條規(guī)定景區(qū)門票價格的上漲應(yīng)提前六個月對社會公布。但是，在某些地方景區(qū)內(nèi)違反法規(guī)違反程序隨意上漲旅游景點門票價格的現(xiàn)象卻時有發(fā)生。此類案件頻繁發(fā)生與有些地方政府過于依賴門票經(jīng)濟卻在執(zhí)法中對公眾不公開不透明分不開。

（三）司法存在的問題

1.新型旅游案件的裁決依據(jù)不足

隨著我國文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突飛猛進，一些新領(lǐng)域、新類型的旅游爭議案件存在著無審判判例可循的狀況，為解決這一問題，最高人民法院于2010年出臺了《關(guān)于審理旅游糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》的司法闡釋說明，對一些新型旅游糾紛的審判依據(jù)給予了釋明，客觀上對人民法院對旅游案件的審理提供了依據(jù)，對旅游者合法權(quán)益進行了更進一步保護。但由于其只有二十六條，無法全面應(yīng)對大量涌現(xiàn)出的新領(lǐng)域、新類型旅游爭議的審理工作。

2.缺乏靈活的旅游案件審判機制

旅游糾紛具有民事糾紛的特征，大多涉及到經(jīng)營者與游客之間的人身關(guān)系與財產(chǎn)關(guān)系。但同時旅游糾紛往往存在著主體多元，且?guī)缀醵季哂薪痤~較小、涉案當(dāng)事人移動性較大、取證不容易的共性，而就目前的司法實踐來看仍使用傳統(tǒng)的普通民事訴訟程序?qū)β糜吻謾?quán)問題進行處理，導(dǎo)致被侵權(quán)人維權(quán)的難度增大，這一問題亟待靈活的旅游案件審判機制的應(yīng)用予以解決。

3.解決旅游糾紛的機會成本過高

旅游糾紛案件中，訴訟成本高、訴訟程序復(fù)雜、證據(jù)固定困難成為游客放棄使用法律途徑來維權(quán)的三個重要因素。加之旅游案件糾紛的當(dāng)事人流動性大等客觀因素的阻礙，也會導(dǎo)致當(dāng)事人為實現(xiàn)勝訴或合理訴求所需的機會成本遠大于勝訴的利益成本。因此旅游消費者在權(quán)益受到損害作出采用何種方式解決糾紛時，在訴訟成本與訴訟收益之間較大的差距的情況下，往往最終選擇放下維護自己權(quán)益的法律武器。

三、西部地區(qū)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展法治環(huán)境的優(yōu)化

（一）進一步健全旅游法規(guī)政策

1.建立地方旅游立法完善機制

法治是良法和善治的結(jié)合，立良法是法治運行的首要環(huán)節(jié)，也是前提條件。為改善我國西部地區(qū)的文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境，各級立法機構(gòu)應(yīng)采取一系列必要的措施加強立法力度，解決近幾年我國文化旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展中不斷涌現(xiàn)出的新問題，這就需要充分發(fā)揮我國“一元多級”立法體系的優(yōu)勢，加強各級各類立法工作的力度，并通過法律法規(guī)的“立、改、廢、釋”對不斷出現(xiàn)的新的旅游法律關(guān)系進行調(diào)解，實現(xiàn)以“良法”保障文化旅游產(chǎn)業(yè)健康的發(fā)展。

2.著力加快地方旅游立法進程，建立地方旅游立法完善機制

根據(jù)我國《立法法》的相關(guān)條目的規(guī)定，法律賦予設(shè)區(qū)市具有地方立法權(quán)，這是建立完備的地方旅游法律法規(guī)體系的法律前提。在制定地方旅游法規(guī)的過程中，要依據(jù)《旅游法》的基本原則，一是要根據(jù)作為上位法的《旅游法》的相關(guān)規(guī)定因地制宜地制定地方行政法規(guī)，既以發(fā)展本地文旅產(chǎn)業(yè)為宗旨，又要警惕防止在地方立法過程中出現(xiàn)地方保護主義，出現(xiàn)下位法違背上位法立法精神的現(xiàn)象，真正實現(xiàn)《旅游法》 的實施能夠有效落地［4］。二是對當(dāng)?shù)匦纬傻奶厣に囄幕?，如民族手工藝、特色飲食文化等?yīng)制定專門立法保護。對此，可依據(jù)國務(wù)院出臺的《傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護條例》，以立法的形式將本地的民間傳統(tǒng)工藝納入法律保護的范圍之內(nèi)。

（二）進一步提升旅游執(zhí)法措施

1.建立健全旅游執(zhí)法機構(gòu)

要建強旅游行政執(zhí)法機關(guān)必須明確其職能職責(zé)及與其他執(zhí)法機關(guān)的關(guān)系。同時要通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)加強旅游執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力，重點解決旅游執(zhí)法隊伍人員配備欠缺、經(jīng)費不足、辦案質(zhì)量不高等嚴重阻礙旅游行政執(zhí)法建設(shè)的問題。

2.創(chuàng)設(shè)科學(xué)靈活的執(zhí)法方式

為適應(yīng)新形勢下文化旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，各地應(yīng)創(chuàng)設(shè)適合本地區(qū)域文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的旅游執(zhí)法新模式，應(yīng)加大綜合執(zhí)法的力度，加強日常旅游執(zhí)法巡邏，形成旅游環(huán)境整治的高壓態(tài)勢。并在督查暗訪、輿論研判的基礎(chǔ)上主動出擊打擊犯罪。另外，要整合各相關(guān)執(zhí)法部門的執(zhí)法力量，產(chǎn)生執(zhí)法合力，并以制度的形式固定聯(lián)合執(zhí)法的方式。另外，要重視旅游執(zhí)法信息化建設(shè)，將旅游行政執(zhí)法的進程和最終結(jié)果及時顯示在相關(guān)信息平臺上，接受公眾的監(jiān)督。

3.不斷提升旅游行政執(zhí)法主體的層級性

針對我國各級旅游行政執(zhí)法主管單位的權(quán)利義務(wù)的界限并沒有作出明確規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)法部門權(quán)責(zé)不明晰的狀況。應(yīng)創(chuàng)建制度對專門的單位部門進行清晰的分層管理，以便對各個層級的權(quán)利和義務(wù)進行明確的規(guī)定和管理。

（三）進一步優(yōu)化司法機構(gòu)

1.創(chuàng)新司法糾紛解決機制

旅游案件的當(dāng)事人往往是在途的游客，這無形中不可避免地提高了旅客通過走法律途徑維權(quán)的成本。同時，旅游糾紛往往具有涉案金額不高、在途游客流動性強、證據(jù)固定困難等共性，要針對旅游糾紛的這些顯著特性打破只用司法審判的形式處理案件的固化思維［5］。具體到J市的實際情況來看，建議打破常規(guī)審判形式，常規(guī)化開展旅游司法案件的專門化審理，設(shè)立巡回法庭等多種因地制宜的司法審判形式。

2.創(chuàng)設(shè)快捷的糾紛解決機制

根據(jù)旅游景區(qū)特定時節(jié)游客數(shù)量密集，旅游涉案金額小，當(dāng)事人流動性強且矛盾易于激化，對當(dāng)?shù)芈糜涡蜗髶p害大的特點，應(yīng)設(shè)置專門旅游糾紛審判庭或巡回法庭。開通針對旅游專項糾紛解決的“綠色通道”，實現(xiàn)即時受理即時審理。以為當(dāng)事人提供快捷、便宜的服務(wù)為宗旨，針對旅游案件設(shè)置速裁程序處理旅游糾紛，降低案件當(dāng)事人的解決糾紛的時間與成本。

3.建立部門聯(lián)動的糾紛解決機制

為加快適應(yīng)J市文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，要進一步建立與其他相關(guān)部門聯(lián)動協(xié)商機制，在進一步大力建設(shè)J市旅游行業(yè)調(diào)解組織的基礎(chǔ)上，鼓勵用調(diào)解、和解一類非司法化的矛盾解決方式化解旅游民事糾紛，以便解決司法成本高與減輕旅游民事糾紛案件量大帶來的司法壓力。以妥善解決好旅游行業(yè)引發(fā)的各類矛盾為目標，著力推進消費者協(xié)會、旅游行業(yè)、景區(qū)單位人民調(diào)解組織建設(shè)。同時，要對各類旅游案件進行綜合分析和研判，總結(jié)經(jīng)驗，形成指導(dǎo)案例，以便提高旅游司法案件的辦案質(zhì)量。