實現(xiàn)碳中和目標(biāo)的法治化路徑研究

黃素瑤

陜西理工大學(xué)，陜西 漢中 723000

2020年9月22日，在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上，中國向全世界宣布將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到巔峰，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和［1］。這主要是人類對全球變暖的現(xiàn)實進(jìn)行反思后而作出的改變，更是我國對世界作出的重大承諾，彰顯大國擔(dān)當(dāng)。與其他國家相比而言，我國實現(xiàn)碳中和的減排幅度較大，時間較短，相關(guān)制約因素較多，需要付出極其艱巨的努力。實現(xiàn)碳中和目標(biāo)成為當(dāng)前我國一大目標(biāo)，國外一些國家碳中和治理的經(jīng)驗表明，實現(xiàn)碳中和目標(biāo)，不僅需要技術(shù)改革，更需要通過構(gòu)建法治體系為其提供充分的保障。

一、實現(xiàn)碳中和目標(biāo)的理論基礎(chǔ)

（一）可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展理論是人類社會發(fā)展理念的重大變革，也是我國環(huán)境治理的重要指導(dǎo)理論?？沙掷m(xù)發(fā)展理論是指我們在發(fā)展過程中既要滿足當(dāng)代人需求，又不能對后代人的生存和發(fā)展構(gòu)成危害。其基本原則為公平性、持續(xù)性和共同性，其中，公平性是指在發(fā)展過程中要堅持代際公平和代內(nèi)公平?？沙掷m(xù)性是指我們的發(fā)展要受到資源、環(huán)境等因素的限制。共同性是指可持續(xù)發(fā)展不是某個地區(qū)或者國家的任務(wù)，而是世界各國乃至全人類的共同任務(wù)，需要各國的共同努力?？沙掷m(xù)發(fā)展理論要求我們在發(fā)展經(jīng)濟的同時，不僅要兼顧社會公平，還要重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)?？沙掷m(xù)發(fā)展理論是我國實現(xiàn)碳中和法治化的出發(fā)點和落腳點，我們在制定相關(guān)法律時要以其為指導(dǎo)思想和原則。

（二）環(huán)境正義理論

環(huán)境正義理論是指環(huán)境利益和負(fù)擔(dān)在人與人之間、人與自然之間的公正分配，主要包括人類代內(nèi)間和代際間的環(huán)境利益的公平與正義［2］。代內(nèi)公平與正義分兩方面：一方面從國際層面講，全球氣候變化問題的解決與每個國家息息相關(guān)，我們要平等地對待每個國際主體，根據(jù)各國的經(jīng)濟發(fā)展情況、科學(xué)技術(shù)水平、地理位置差異等主客觀因素，合理分配各國在碳中和目標(biāo)中享有的權(quán)利和所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，確保各國家享有碳中和的參與權(quán)和決策權(quán)，加強碳減排國際合作；另一方面從國內(nèi)層面講，控制碳減排是每個人的責(zé)任，我們可以通過細(xì)化指標(biāo)，具體到各個地區(qū)和各個行業(yè)，并重點監(jiān)督高碳領(lǐng)域的減排情況。代際環(huán)境公平與正義是指當(dāng)代人在對環(huán)境的開發(fā)和利用過程中，不能只看當(dāng)前利益，要合理利用和開發(fā)，保持資源和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，以保證后代人也同樣享有平等利用環(huán)境和發(fā)展的權(quán)利。

（三）公共信托理論

公共信托理論認(rèn)為，國家作為公共財產(chǎn)的受托人，具有管理和保護(hù)公共信托財產(chǎn)的義務(wù)，以保障人們對公共財產(chǎn)最大限度的使用。碳中和目標(biāo)的提出主要是為了應(yīng)對和緩解全球變暖的氣候變化，為人類提供一個氣候適宜且舒適的生存環(huán)境。首先，大氣作為公共信托財產(chǎn)，具有公共性和非排他性，公共性是指共同所有和使用，對每個個體都尤為重要。非排他性是指人們可以同時主張對大氣的權(quán)利。其次，國家或者政府作為管理人，需要進(jìn)行嚴(yán)格管理，使大氣不受非必要損害。當(dāng)某些行為對大氣環(huán)境造成危害時，國家可以通過強制力予以制止和懲戒，避免造成公地悲劇。最后，每個個體對大氣均享有使用權(quán)，為了我們的權(quán)益能夠發(fā)揮最大效用，我們每個人都有責(zé)任和義務(wù)減少碳排放。對于違法排放溫室氣體行為，我們每個公民都有權(quán)利進(jìn)行監(jiān)督和舉報，同時環(huán)境公益組織也享有提起公益訴訟的權(quán)利。

二、實現(xiàn)碳中和目標(biāo)法治化的困境

近年來，我國碳排放量較高，面對國際輿論和國內(nèi)生態(tài)環(huán)境的雙重壓力，我國承諾于2060年前實現(xiàn)碳中和，面對時間短、任務(wù)重的困難，此外還有經(jīng)濟、技術(shù)等因素制約，我國迫切需要通過法治保障來實現(xiàn)碳中和目標(biāo)，但在實現(xiàn)碳中和法治化道路上還存在一些問題。

（一）缺乏實現(xiàn)碳中和的專門性立法

我國針對“碳中和、碳減排、二氧化碳”等并沒有專門的立法，只是在一些個別的法律中略有涉及，例如，《環(huán)境保護(hù)法》中對環(huán)境的解釋包含了大氣，內(nèi)容中也涵蓋了對大氣的管制?！洞髿馕廴痉乐畏ā分赋龃髿馕廴竞蜏厥覛怏w需要協(xié)同治理，同時規(guī)定了公民、企業(yè)等主體對大氣環(huán)境保護(hù)的責(zé)任及義務(wù)?！董h(huán)境影響評價法》規(guī)定了影響環(huán)境評價相關(guān)的法律責(zé)任。此外，在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《節(jié)約能源法》等能源法體系中也間接對此有所規(guī)制［3］。但是這些法律都有著各自特有的立法目的，而且相關(guān)內(nèi)容也比較碎片化，缺乏綜合性的管制，不能更好地應(yīng)對碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)。這些問題無一不體現(xiàn)著我國應(yīng)對氣候變化的專門立法的強大需求。

（二）現(xiàn)有政策不能滿足碳中和的需要

我國也在一直積極參與全球氣候的治理，碳中和目標(biāo)提出后，我國制定并出臺了一些政策，對碳中和工作提出意見，如《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》。此外，各地方、各行業(yè)也頒布了一系列的相關(guān)政策文件，對實現(xiàn)碳中和法治化和碳中和行動起到一定的指引和規(guī)范作用，但是政策性文件規(guī)定大都是宣示性、鼓勵性的，缺乏剛性，缺乏法律支撐和約束力，不能作為執(zhí)法的依據(jù)［4］。因此，實現(xiàn)碳中和目標(biāo)，僅靠政策性文件是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要政策和法律的雙重保障。

（三）碳中和行政執(zhí)法制度不完善

在執(zhí)法方面，首先，執(zhí)法主體不明確、其法律地位不清晰、缺乏統(tǒng)一的管理、執(zhí)法主體間權(quán)利和義務(wù)劃分不明等情況，導(dǎo)致各執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中容易出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象或者職能出現(xiàn)重復(fù)、交叉的情況；其次，執(zhí)法方式不規(guī)范，尚未有明確法律對過量碳排放行為或其他違法行為進(jìn)行規(guī)制，何種行為應(yīng)該受到處罰，該行為如何界定均不明確；最后，法律責(zé)任不具體，打擊力度不足，導(dǎo)致實現(xiàn)碳中和過程中執(zhí)法能力薄弱。

（四）碳中和爭議解決途徑不暢通

在司法方面，碳中和目標(biāo)實現(xiàn)過程中出現(xiàn)糾紛如何解決，訴訟主體、管轄法院的確定，訴訟的定性、權(quán)利的保障方式等問題，沒有相應(yīng)的解決機制和法律依據(jù)，無法追究侵害行為人的法律責(zé)任，受害人的權(quán)利得不到保護(hù)，從而影響碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)。此外，我國尚未出現(xiàn)碳中和相關(guān)的司法案例，僅有些廢氣、污染物超標(biāo)排放形成的行政公益訴訟案，廢棄、污染物與二氧化碳的差異導(dǎo)致案件的處理不同，所以需要制定碳中和的司法訴訟制度。

（五）各方參與者碳中和意識不強

在守法方面，就個人而言，我國并沒有法律和政策規(guī)定個人在實現(xiàn)碳中和過程的權(quán)利和義務(wù)，普通公眾仍不了解碳中和，不清楚實現(xiàn)碳中和的重要性，沒有形成低碳環(huán)保的意識，甚至認(rèn)為碳中和僅是環(huán)保議題，國家出手治理即可，個人作用甚微。就企業(yè)而言，由于我國相關(guān)技術(shù)不成熟，相關(guān)企業(yè)碳減排成本過高，限制其為實現(xiàn)碳中和做貢獻(xiàn)的步伐。此外，監(jiān)管不嚴(yán)、打擊力度不夠等原因造成一些企業(yè)能輕易地規(guī)避責(zé)任，從而毫無顧忌地排放大量二氧化碳，阻礙碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)。

三、實現(xiàn)碳中和法治化的建議

法治是實現(xiàn)碳中和目標(biāo)的有效方式和必要手段，同時也是國際各國的普遍做法，面對我國實現(xiàn)碳中和專門立法的缺失、政策性文件不能滿足實現(xiàn)碳中和的需要和配套機制不健全的困境，本文提出以下幾點建議為實現(xiàn)碳中和目標(biāo)提供法治保障。

（一）構(gòu)建碳中和的法律規(guī)范體系

面對我國在碳中和方面“政策先行、立法滯后”的問題，我們需要建立一套適合碳中和的法律規(guī)范體系。首先，要明確立法目的，即力爭2030年前達(dá)到碳巔峰，2060年前實現(xiàn)碳中和，促進(jìn)低碳環(huán)保發(fā)展；其次，制定階段性目標(biāo)和實施標(biāo)準(zhǔn)，明確各主體、各領(lǐng)域的權(quán)利義務(wù)，并建立監(jiān)管機制、激勵機制及法律責(zé)任等。此外，新的法律公布之前有一段空白期，我國可以通過對相關(guān)法律的修改，應(yīng)對空檔期的碳中和治理，使各部相關(guān)法之間相互配合，協(xié)同發(fā)力。在地方層面，到目前為止，我國僅有天津市頒布的《天津市碳達(dá)峰碳中和條例》和江西省出臺的《江西省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于支持和保障碳達(dá)峰碳中和工作 促進(jìn)江西綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的決定》兩部地方性法規(guī)。構(gòu)建碳中和的法律規(guī)范體系，需要各個地方在國家專門立法的指導(dǎo)下，結(jié)合本地的碳排放情況和指標(biāo)要求制定符合本地特色的地方性法規(guī)，強化國家立法和地方立法的有機結(jié)合和協(xié)同發(fā)展。此外，各個行業(yè)也要根據(jù)本行業(yè)的特征和本地區(qū)的相關(guān)規(guī)定，制定相應(yīng)的規(guī)章制度。

（二）完善碳中和的嚴(yán)格執(zhí)法機制

立法是為了給碳中和目標(biāo)提供依據(jù)和保障，而執(zhí)法則是為碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)建立了長效機制。首先，要求有法可依，我們在應(yīng)對氣候變化的法律中要明確執(zhí)法主體、執(zhí)法對象、執(zhí)法方式、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)處罰措施等，這樣才可以做到依法行政，避免出現(xiàn)多個管理部門責(zé)任不明，相互推諉的現(xiàn)象；其次，面對碳減排的艱巨任務(wù)，我們應(yīng)該通過定期培訓(xùn)和自我考核等方式提高相關(guān)工作人員的專業(yè)水平，通過更新各種監(jiān)測碳排放的設(shè)施設(shè)備、各部門相互協(xié)作等手段提高執(zhí)法效率；最后，可以通過發(fā)碳中和宣傳單、到各地進(jìn)行宣講、普法活動等形式，讓更多的人了解碳中和，認(rèn)識碳減排的重要性，從根源上減少碳中和的執(zhí)法工作量。此外，還要做到執(zhí)法信息公開，對一些違法碳排放的企業(yè)和個人的處罰做到全程記錄并公示公告，一方面能對公民起到一定的教育作用，另一方面也能對執(zhí)法機關(guān)起到一定的監(jiān)督作用。

（三）健全碳中和的司法訴訟制度

碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)，還要從司法層面解決一些碳排放工作過程中引發(fā)的糾紛。首先，從法律層面講，碳排放過程中引發(fā)的糾紛應(yīng)當(dāng)屬于環(huán)境損害糾紛，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是一種重要的解決方式，但是目前我國法律規(guī)定的檢察機關(guān)提起公益訴訟案件范圍并不包含碳排放過程產(chǎn)生的糾紛，因此需要完善公益訴訟法律制度［5］。其次，加強碳排放司法解釋是碳中和目標(biāo)法治化中的重要一環(huán)節(jié)，司法解釋具有彌補法律漏洞的作用，面對碳中和目標(biāo)的提出，我國法律具有一定的滯后性，司法解釋可以應(yīng)對這一難題，為法官裁判案件提供了依據(jù)。最后，最高人民法院要定期公布碳排放相關(guān)的指導(dǎo)性案例。指導(dǎo)性案例使法官在遇到同類案件時有所依據(jù)和約束，避免出現(xiàn)同案不同判的問題，此外還有助于司法機關(guān)統(tǒng)一法律適用的標(biāo)準(zhǔn)，保障司法判決公正合理。

（四）營造碳中和的良好守法環(huán)境

全民守法是法律實現(xiàn)最基本的形式，是實現(xiàn)碳中和目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)，要求守法主體內(nèi)在動機和外在行為都要符合法律精神，每個人都要樹立低碳環(huán)保觀念，積極參與低碳實踐活動。首先，要加大碳中和的宣傳力度，讓廣大群眾了解和認(rèn)識碳中和，明白自己在碳中和中的權(quán)利和義務(wù)。個人作為實現(xiàn)碳中和的法治主體之一，應(yīng)該在政府面向社會公開征集立法建議時，積極參與。樹立低碳環(huán)保觀念并參與碳減排事業(yè)，為碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)貢獻(xiàn)自己的一份力。其次，企業(yè)作為碳排放的主要社會主體，承擔(dān)著碳減排工作的主要責(zé)任，我們需要加快科技成果的研發(fā)，降低碳減排的成本，使其減排無所顧慮。最后，完善激勵機制，激發(fā)各主體碳減排的積極性和主動性，使企業(yè)自覺主動對本企業(yè)的碳排放情況進(jìn)行信息披露，嚴(yán)格遵守碳排放管理的相關(guān)規(guī)定。

（五）建立碳中和的法律監(jiān)督機制

法律監(jiān)督對實現(xiàn)碳中和目標(biāo)法治化具有重要意義。首先，明確監(jiān)管主體及其責(zé)任，細(xì)化監(jiān)管內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，重點關(guān)注鋼鐵、化工、航空等行業(yè)的碳排放情況，實現(xiàn)碳排放監(jiān)管各環(huán)節(jié)的全覆蓋，形成閉環(huán)，從而更有利于碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)。其次，各監(jiān)管部門聯(lián)合開展監(jiān)管工作，高效識別違法排碳行為并及時糾正和處置［6］。最后，需要進(jìn)一步發(fā)展社會監(jiān)督。因為社會監(jiān)督具有廣泛性，充當(dāng)碳排放主體身邊的一雙雙眼睛，使其能夠自覺遵守相關(guān)規(guī)定，積極主動實施碳減排行動；其監(jiān)督方式也靈活多變，社會公眾、團體可以通過媒體報道、投訴舉報等方式參與對碳排放行為的監(jiān)督和管理。政府主導(dǎo)、主體自律和社會監(jiān)督多元主體共治，遏制違法排碳行為的發(fā)生，提高碳減排的監(jiān)管工作。

四、總結(jié)

實現(xiàn)碳中和目標(biāo)是應(yīng)對氣候變化的必然選擇，我國的碳中和目標(biāo)時間短、任務(wù)重。面對我國實現(xiàn)碳中和目標(biāo)的法治化困境，本文從法律規(guī)范體系、執(zhí)法機制、司法訴訟制度、守法環(huán)境和法律監(jiān)督機制幾方面為碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)提供法治保障的建議。相信在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，我國會找到一條中國化的綠色低碳道路，早日實現(xiàn)碳中和目標(biāo)。