整合與互動(dòng)：市域社會(huì)治理視角下行政調(diào)解體系優(yōu)化研究

馬麗芳

四川司法警官職業(yè)學(xué)院，四川 德陽(yáng) 618000

一、行政調(diào)解在市域社會(huì)治理中的重要作用

行政調(diào)解是我國(guó)矛盾糾紛多元化解體系的重要組成部分，是指行政主體運(yùn)用說(shuō)服疏導(dǎo)等柔性手段，主持調(diào)解公民、法人和非法人組織之間民事糾紛，以及公民、法人或者非法人組織與行政機(jī)關(guān)之間有關(guān)行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)刃姓?zhēng)議的糾紛化解制度。黨中央和國(guó)務(wù)院歷來(lái)十分重視行政調(diào)解工作對(duì)社會(huì)矛盾的預(yù)防化解功能。

市域社會(huì)治理，是以地級(jí)市行政區(qū)劃為重點(diǎn)范圍，以市域問(wèn)題與市域風(fēng)險(xiǎn)為主要對(duì)象，以市域各構(gòu)成單元為構(gòu)成要素的，以有機(jī)協(xié)同、共同發(fā)展為目標(biāo)的社會(huì)治理。［1］市域社會(huì)治理在國(guó)家治理和基層治理中間發(fā)揮著承上啟下的作用，可以整合城市治理體系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理體系，更好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，提升治理成效。市域?qū)用嬖谏鐣?huì)治理中擁有更多的自主空間和創(chuàng)新可能，會(huì)為行政調(diào)解的制度完善和體系優(yōu)化提供助力，而行政調(diào)解作為市域矛盾多元化解工作體系中的重要組成部分，對(duì)于推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化也將發(fā)揮重要作用。

（一）行政調(diào)解有助于推動(dòng)法治社會(huì)建設(shè)

中共中央印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》當(dāng)中提到：“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系……加強(qiáng)行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政裁決工作，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)化解糾紛的‘分流閥’作用?！保?］行政調(diào)解在化解矛盾糾紛中有著天然的優(yōu)勢(shì)，一方面行政調(diào)解主體的專業(yè)性和公權(quán)力身份，使之與人民調(diào)解相比多了幾分權(quán)威性；而另一方面，行政調(diào)解采用柔性手段化解矛盾糾紛，有助于幫助當(dāng)事人修復(fù)受損的社會(huì)關(guān)系，使當(dāng)事人避免了對(duì)簿公堂帶來(lái)的對(duì)抗和傷害；加上行政調(diào)解程序靈活簡(jiǎn)便，解紛成本低，符合“尚和合”的傳統(tǒng)文化價(jià)值追求，順應(yīng)了人民群眾“和為貴”的心理需求，在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，對(duì)于推動(dòng)法治社會(huì)建設(shè)、化解市域矛盾糾紛、防范市域風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化有著積極的意義。

（二）行政調(diào)解有助于推動(dòng)法治政府建設(shè)

行政調(diào)解是行政主體作為中立第三方，對(duì)行政管理領(lǐng)域中的民事糾紛進(jìn)行協(xié)調(diào)處理的制度。面對(duì)行政管理領(lǐng)域出現(xiàn)的矛盾糾紛，政府及其職能部門本身就有義務(wù)引導(dǎo)群眾依法解決，避免矛盾糾紛激化，其角色更多是服務(wù)而不是管理，這本就是服務(wù)型政府建設(shè)理念的應(yīng)有之義。通過(guò)行政調(diào)解，政府不僅可以促使矛盾糾紛就地化解，節(jié)約司法資源，緩解司法壓力，還可以站在社會(huì)治理的角度進(jìn)一步分析矛盾糾紛產(chǎn)生的原因，探索相關(guān)領(lǐng)域政策的調(diào)整和完善，從而預(yù)防或減少糾紛。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》中明確提出要加強(qiáng)行政調(diào)解工作［3］。行政調(diào)解有利于助推政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)法治政府的建設(shè)，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，更好地形成市域社會(huì)治理的強(qiáng)大合力。

（三）行政調(diào)解踐行了“以人民為中心”的發(fā)展思想

中國(guó)古代“司法行政合一”的制度特色，以及儒家思想中“無(wú)訟”的價(jià)值追求，使得人民群眾在遇事之后會(huì)優(yōu)先想到找“公家”，也就是政府來(lái)解決，訴訟往往是不得已而采取的手段。行政調(diào)解恰恰是行政主體立足自身職能，對(duì)群眾解紛維權(quán)需求的及時(shí)回應(yīng)，為當(dāng)事人提供了一種靈活快捷、非對(duì)抗、成本低的糾紛解決方式。行政調(diào)解為人民群眾排憂解難，維護(hù)其合法權(quán)益，降低成本減少訟累，還可以在調(diào)解過(guò)程中進(jìn)行法律宣傳和價(jià)值引導(dǎo)，從而營(yíng)造和諧的社會(huì)氛圍，增強(qiáng)人民群眾的安全感、獲得感和幸福感，取得積極的社會(huì)效果。

綜上所述，行政調(diào)解是法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的最佳結(jié)合點(diǎn)和落腳點(diǎn)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化有著積極且重要的作用。

二、行政調(diào)解工作存在的問(wèn)題

行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解并稱為三大調(diào)解，基于其調(diào)解主體的公權(quán)力身份以及解紛方式的柔性特征，可謂“剛?cè)岵?jì)”，從應(yīng)然角度而言，應(yīng)該是大有可為；然而實(shí)踐中，其作用發(fā)揮有限，甚至被稱為三大調(diào)解制度中的“短板”。行政調(diào)解借著大調(diào)解體系的建設(shè)東風(fēng)，已經(jīng)構(gòu)建起基本的組織和制度體系，但并沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的效能，主要存在以下問(wèn)題：

（一）立法政策依據(jù)混亂

行政調(diào)解的法律依據(jù)異常龐雜，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，涉及行政調(diào)解的法律有近40部，行政法規(guī)約60部，部門規(guī)章約18部，地方性法規(guī)約70部，地方政府規(guī)章約45部，另外還有大量的其他規(guī)范性文件［4］。在這些紛繁的立法及政策依據(jù)中，難免會(huì)有規(guī)定不一致，甚至沖突的內(nèi)容，例如：在行政調(diào)解的范圍上，大多數(shù)法律法規(guī)層面規(guī)定為與行政管理相關(guān)的民事糾紛；政策層面卻已將行政爭(zhēng)議納入了行政調(diào)解的范圍，但對(duì)于哪些行政爭(zhēng)議可以調(diào)解，不同的法規(guī)或政策文件表述又各有不同，如《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條：有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解：（一）公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的；（二）當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛?！赌呈」矎d關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政調(diào)解工作的實(shí)施意見(jiàn)》某公發(fā)〔2009〕110號(hào)中，公安行政調(diào)解的范圍的第一項(xiàng)就是公安機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織之間產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議，擴(kuò)大了行政爭(zhēng)議的調(diào)解受案范圍。各種法律政策依據(jù)的混亂，也會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中行政調(diào)解的無(wú)所適從，有的過(guò)于保守，有的又濫用調(diào)解權(quán)，影響了行政調(diào)解制度的規(guī)范發(fā)展。

（二）行政調(diào)解隊(duì)伍主動(dòng)性不足

1.行政調(diào)解人員多為兼職精力有限

雖然說(shuō)行政調(diào)解組織數(shù)量龐大、基本覆蓋政府各個(gè)職能部門，但是除去治安管理、交通管理、勞動(dòng)爭(zhēng)議處理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，因糾紛數(shù)量較多，可能會(huì)設(shè)有專職行政調(diào)解人員外，其他政府職能部門中從事行政調(diào)解工作的人員基本為兼職，多由該部門負(fù)責(zé)信訪或法制相關(guān)工作的同志兼任。調(diào)解需要調(diào)解員進(jìn)行教育疏導(dǎo)，講透法律政策，明晰習(xí)俗世理，調(diào)解過(guò)程通常耗時(shí)耗力，但兼職調(diào)解員精力較為有限，加上行政調(diào)解本身不是政府的強(qiáng)職能、硬指標(biāo)，面臨多頭工作時(shí)，調(diào)解員一般不會(huì)投入太多時(shí)間和精力在行政調(diào)解上，更愿意直接告知當(dāng)事人通過(guò)訴訟或者其他途徑解決。

2.行政調(diào)解人員對(duì)行政調(diào)解的認(rèn)同度不高

行政調(diào)解雖然是由政府職能部門工作人員主持，但其調(diào)解的本質(zhì)決定了調(diào)解員是居于中立位置，為糾紛當(dāng)事人搭建溝通平臺(tái)，運(yùn)用說(shuō)服教育等柔性手段促使當(dāng)事人雙方達(dá)成一致，因此其調(diào)解結(jié)果并不具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。與其他行政管理手段相比，調(diào)解員投入的時(shí)間和精力多，但是效果卻更慢。對(duì)于行政調(diào)解“柔性治理”的屬性，部分行政工作人員可能會(huì)出于工作習(xí)慣、工作效果的考慮，認(rèn)為行政調(diào)解是“看上去很美，用起來(lái)費(fèi)勁”的一種工作手段。如果職能部門的領(lǐng)導(dǎo)也存在相似看法，無(wú)法站在基層社會(huì)治理和服務(wù)型政府建設(shè)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)、認(rèn)同行政調(diào)解，那對(duì)于行政調(diào)解工作的影響和制約會(huì)更為巨大。

3.行政調(diào)解人員調(diào)解能力參差不齊

行政調(diào)解與其他行政管理行為相比，一柔一剛，無(wú)論是方法技巧，還是思維模式都存在較大差異。如果行政調(diào)解人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)相關(guān)的培訓(xùn)，很難準(zhǔn)確把握調(diào)解員的立場(chǎng)和定位，更難以改變慣有的管理思維，必然會(huì)極大影響調(diào)解效果。調(diào)解還是一種實(shí)踐性極強(qiáng)的工作，需要在調(diào)解實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，但不同部門的調(diào)解工作量差異較大，加上多數(shù)調(diào)解員的兼職身份，如果只是對(duì)調(diào)解工作匆匆應(yīng)付，調(diào)解能力也很難得到提高。

行政調(diào)解人員面對(duì)工作精力有限的客觀原因，又缺少對(duì)行政調(diào)解工作的認(rèn)同和熱愛(ài)，行政調(diào)解能力提高緩慢，整體看來(lái)工作積極性主動(dòng)性不高，一定程度上導(dǎo)致了行政調(diào)解形式化的趨勢(shì)，也嚴(yán)重影響了行政調(diào)解工作的整體發(fā)展。

（三）行政調(diào)解對(duì)象對(duì)行政調(diào)解缺乏客觀認(rèn)識(shí)

對(duì)于行政調(diào)解，部分調(diào)解對(duì)象也并未持有客觀認(rèn)識(shí)，一方面是對(duì)行政調(diào)解期望過(guò)高，這個(gè)主要是基于行政調(diào)解主體的公職身份，部分糾紛當(dāng)事人認(rèn)為作為政府部門，往往就是相關(guān)政策的制定者、執(zhí)行者，這就意味著在解決自己糾紛時(shí)可以調(diào)動(dòng)的行政資源會(huì)更多，更有可能實(shí)現(xiàn)自己的利益需求，并基于這種認(rèn)識(shí)提出不合理甚至不合法的訴求，更有甚者會(huì)以上訪、靜坐等影響安全穩(wěn)定的因素向政府部門施壓。另一方面，也正是因?yàn)榧m紛當(dāng)事人對(duì)行政調(diào)解結(jié)果抱有的期望過(guò)高，在訴求失敗時(shí)，會(huì)對(duì)行政調(diào)解產(chǎn)生更多的負(fù)面評(píng)價(jià)，例如，在調(diào)解民事糾紛時(shí)，質(zhì)疑調(diào)解員的中立身份，認(rèn)為調(diào)解過(guò)程存在不廉潔不公正因素等等，在調(diào)解行政爭(zhēng)議時(shí)，認(rèn)為是官官相護(hù)，聯(lián)手欺壓百姓，這在一定程度上造成了行政調(diào)解不中立不公正的負(fù)面形象，也極大影響了政府及職能部門的形象。

（四）行政調(diào)解與其他解紛方式的銜接互動(dòng)機(jī)制未發(fā)揮實(shí)效

目前，各地在交通事故糾紛調(diào)解等領(lǐng)域開(kāi)展了行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解的對(duì)接和互動(dòng)，在大調(diào)解工作推進(jìn)中取得不錯(cuò)的成績(jī)。但是從市域范圍來(lái)看，市域間發(fā)展差異大，三調(diào)聯(lián)動(dòng)的成功案例并不普遍，也未形成長(zhǎng)效的可推廣復(fù)制的制度經(jīng)驗(yàn)。行政調(diào)解和人民調(diào)解的對(duì)接著重體現(xiàn)在“行政調(diào)解搭臺(tái)，人民調(diào)解唱戲”，例如，交通事故糾紛處理，目前在交警大隊(duì)設(shè)置專業(yè)性的人民調(diào)解委員會(huì)，行政調(diào)解大多只是指引當(dāng)事人申請(qǐng)人民調(diào)解，但行政調(diào)解與人民調(diào)解二者的合力體現(xiàn)得不夠充分。除此之外，行政調(diào)解與其他調(diào)解聯(lián)動(dòng)已被大家廣泛關(guān)注，但行政調(diào)解與行政復(fù)議和行政裁決的相互銜接還未被地方重視，更缺乏必要的探索和創(chuàng)新。

（五）行政調(diào)解的保障與監(jiān)管雙重缺位

目前，行政調(diào)解的經(jīng)費(fèi)保障并不明確，因?yàn)樾姓{(diào)解本身就是行政機(jī)關(guān)的工作范圍，不能采取政府購(gòu)買法律服務(wù)的方式解決，也沒(méi)有明確列入財(cái)政預(yù)算，導(dǎo)致行政調(diào)解缺少必要的經(jīng)費(fèi)保障，也未明確個(gè)案補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政調(diào)解人員缺少應(yīng)有的激勵(lì)措施。對(duì)于行政調(diào)解的指導(dǎo)管理原來(lái)由法制辦負(fù)責(zé)，機(jī)構(gòu)改革后，對(duì)行政調(diào)解的指導(dǎo)管理由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但由于工作開(kāi)展和工作指導(dǎo)管理的主體同屬于政府職能部門，在監(jiān)管手段上稍顯局限，行政調(diào)解規(guī)范化建設(shè)程度也不盡理想，行政調(diào)解工作陷入了保障不足、監(jiān)管無(wú)力、成效不顯的惡性循環(huán)。

三、行政調(diào)解制度體系優(yōu)化的建議

“一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國(guó)家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及這個(gè)國(guó)家的人民決定的?！保?］無(wú)論是市域社會(huì)治理還是行政調(diào)解制度，均是體現(xiàn)國(guó)家治理理念、適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)不斷變遷、回應(yīng)優(yōu)化基層治理時(shí)代需求、維護(hù)人民群眾利益的創(chuàng)新實(shí)踐。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)過(guò)程，也是行政調(diào)解制度不斷完善、不斷升級(jí)的過(guò)程，一方面要體現(xiàn)各類解紛資源的整合，另一方面要體現(xiàn)不同方式的互動(dòng)銜接。

（一）整合與完善路徑

1.省域范圍內(nèi)的立法整合

面對(duì)行政調(diào)解法律政策混亂的難題，全國(guó)范圍內(nèi)，已有多省完成了立法的整合，對(duì)行政調(diào)解的受案范圍、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作流程、配套制度建設(shè)做出規(guī)定，這將進(jìn)一步明確行政調(diào)解在多元糾紛化解體系中的定位，為行政調(diào)解的規(guī)范化發(fā)展形成助力。但是各省轄區(qū)幅員廣闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法治建設(shè)水平差異較大，指導(dǎo)實(shí)施辦法不可能一刀切，這就對(duì)市域?qū)用嫣岢隽艘?，需要積極調(diào)研，掌握市域?qū)用嫱七M(jìn)行政調(diào)解工作的優(yōu)勢(shì)和短板，揚(yáng)長(zhǎng)避短，為貫徹和落實(shí)好相應(yīng)的法規(guī)和政策打好基礎(chǔ)。

2.行政調(diào)解思想認(rèn)識(shí)的整合

如前所述，無(wú)論是行政調(diào)解的工作人員還是行政調(diào)解的對(duì)象均對(duì)行政調(diào)解的認(rèn)識(shí)不夠。一是使部門領(lǐng)導(dǎo)干部及行政調(diào)解人員認(rèn)識(shí)到行政調(diào)解在法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)中的重要作用，提升對(duì)行政調(diào)解的認(rèn)同感，充分重視行政調(diào)解工作開(kāi)展；二是弘揚(yáng)共建共治共享的治理理念，使人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解等多元糾紛化解主體深刻理解行政調(diào)解的制度價(jià)值以及三調(diào)聯(lián)動(dòng)、多元化解的重要意義，更要使各類調(diào)解主體將共建共治理念根植于心，外化于行；三是要引導(dǎo)群眾充分知曉各種糾紛解決機(jī)制的優(yōu)劣勢(shì)，理性選擇，保持合理預(yù)期，信任配合各類解紛主體的工作。

3.組織機(jī)構(gòu)的整合

在組織機(jī)構(gòu)的整合上，以優(yōu)化資源配置為目標(biāo)，總體思路為：以司法行政機(jī)關(guān)為中心，組織專業(yè)力量，設(shè)置行政調(diào)解中心；聚焦糾紛多發(fā)領(lǐng)域，聯(lián)合社會(huì)力量，設(shè)置行專調(diào)解組織，由“全、泛”走向“專、精”。

一是以司法行政機(jī)關(guān)為中心，組織專業(yè)力量，設(shè)置行政調(diào)解中心。機(jī)構(gòu)改革后，由司法行政機(jī)關(guān)集中處理行政復(fù)議案件，對(duì)于適合采用調(diào)解方式化解的行政爭(zhēng)議，主要會(huì)集中到司法行政機(jī)關(guān)來(lái)，由司法行政機(jī)關(guān)設(shè)立行政調(diào)解中心，不僅有利于組織專業(yè)調(diào)解力量化解糾紛，也有利于保護(hù)政府的中立地位，樹(shù)立公正形象。

二是聚焦糾紛多發(fā)領(lǐng)域，聯(lián)合社會(huì)力量，設(shè)置行專調(diào)解組織。市域?qū)用婵梢酝ㄟ^(guò)調(diào)研和大數(shù)據(jù)分析，錨定本市糾紛多發(fā)領(lǐng)域，一方面可以通過(guò)司法行政機(jī)關(guān)會(huì)同職能主管部門聯(lián)合設(shè)立行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織的方式來(lái)化解，重點(diǎn)領(lǐng)域可以減少層次，市級(jí)直管。另一方面，條件成熟時(shí)，還可以培育社會(huì)組織，推動(dòng)糾紛化解社會(huì)化發(fā)展。

組織機(jī)構(gòu)的整合是基礎(chǔ)，更重要的是進(jìn)一步加強(qiáng)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解組織機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)地位，從經(jīng)費(fèi)保障下功夫，最大限度地爭(zhēng)取調(diào)解專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)納入政府預(yù)算，建立“個(gè)案補(bǔ)貼”動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。此外，要切實(shí)承擔(dān)起指導(dǎo)與管理的職責(zé)，完善調(diào)解員定期培訓(xùn)制度，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)行政調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檢查，進(jìn)一步提升行政調(diào)解的規(guī)范水平。

4.信息化平臺(tái)的整合

行政調(diào)解本身，以及與其他糾紛化解方式聯(lián)動(dòng)對(duì)接的各項(xiàng)制度，設(shè)計(jì)固然重要，但落地運(yùn)行更重要。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行線上整合是最優(yōu)選擇。在市域集中力量構(gòu)建包含立案引導(dǎo)、多元聯(lián)動(dòng)、司法確認(rèn)、便捷訴訟立案、相似案例篩選推送、案后評(píng)估總結(jié)在內(nèi)的各種機(jī)制的信息化工作平臺(tái)，整合兼容目前存在的各類糾紛解決的系統(tǒng)或平臺(tái)，有利于站在市域的高度，更精準(zhǔn)地研判，集中調(diào)配力量，對(duì)于推動(dòng)糾紛行政調(diào)解多元化解機(jī)制的完善升級(jí)，發(fā)揮多元糾紛化解的作用價(jià)值具有巨大的推動(dòng)作用。

（二）互動(dòng)模式設(shè)計(jì)與探索

1.建立行政調(diào)解與人民調(diào)解共管聯(lián)調(diào)機(jī)制

可以側(cè)重兩種調(diào)解的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮來(lái)設(shè)計(jì)聯(lián)動(dòng)模式，一方面將行政調(diào)解集中在行業(yè)、專業(yè)性糾紛的調(diào)解上。對(duì)于屬于某一行政管理領(lǐng)域的具有較強(qiáng)專業(yè)性的糾紛，可以組織行政調(diào)解員及時(shí)介入，聯(lián)合調(diào)解。另一方面，對(duì)于復(fù)雜性的、群體性的糾紛，可以通過(guò)主辦調(diào)解員申請(qǐng)或者視糾紛情況主動(dòng)安排，由行政調(diào)解員聯(lián)合調(diào)解。對(duì)于簡(jiǎn)單、日常的糾紛，不但沒(méi)有必要要求行政調(diào)解員介入，浪費(fèi)調(diào)解資源，反而可以通過(guò)人民調(diào)解或社會(huì)自治組織協(xié)助來(lái)減輕行政管理人員的壓力。

對(duì)于專職行政調(diào)解員的薪資待遇、年度考核，都交由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，兼職行政調(diào)解員的個(gè)案補(bǔ)貼也由司法行政機(jī)關(guān)審核發(fā)放，并在年度考核中向其主管部門提供評(píng)定意見(jiàn)。

2.打通民事糾紛行政調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)通道

在《民事訴訟法》修訂過(guò)程中，明確將司法確認(rèn)程序列入了特別程序，但是并未將確認(rèn)對(duì)象限制為人民調(diào)解協(xié)議，一定程度上為行政調(diào)解及其他民間調(diào)解提供了實(shí)踐操作的空間?？梢越梃b人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置行政調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的快速通道，或者作為先行調(diào)解，人民法院立案，快速出具法院調(diào)解書(shū)，鞏固調(diào)解成果。

3.完善行政爭(zhēng)議調(diào)解復(fù)議對(duì)接機(jī)制

機(jī)構(gòu)改革后，行政復(fù)議職能由司法行政機(jī)關(guān)依法履行，職能增加但人員編制并未相應(yīng)增加，這些都給司法行政機(jī)關(guān)帶來(lái)了極大壓力。為了集中行政調(diào)解的力量和資源，化解行政爭(zhēng)議，一是應(yīng)當(dāng)建立行政調(diào)解與行政復(fù)議的銜接機(jī)制，如設(shè)置先行行政調(diào)解機(jī)制，對(duì)于申請(qǐng)復(fù)議的案件，充分告知當(dāng)事人申請(qǐng)行政調(diào)解的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行案件的分流。二是建立委托移送調(diào)解的快捷機(jī)制，無(wú)論是在申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，還是復(fù)議過(guò)程中，只要相對(duì)人同意進(jìn)行調(diào)解的，可以將案件移送至行政調(diào)解中心進(jìn)行委托調(diào)解。三是行政調(diào)解協(xié)議效力銜接機(jī)制。行政爭(zhēng)議雙方達(dá)成行政調(diào)解協(xié)議，復(fù)議機(jī)關(guān)不再對(duì)原行政行為進(jìn)行審查。

4.探索建立行政裁決先行調(diào)解制度

以行政的強(qiáng)制手段干預(yù)平等主體間的民事糾紛，與現(xiàn)代行政法理念有一定程度的悖離，因此需要有法律的明確規(guī)定為依據(jù)，而且，這類糾紛的處理專業(yè)性較強(qiáng)，且牽涉廣泛，具有較大的社會(huì)影響力。無(wú)論是糾紛本身的復(fù)雜性還是行政裁決程序的嚴(yán)格性，都會(huì)給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)較大的風(fēng)險(xiǎn)，裁決難度增加。因此，可以探索在相應(yīng)領(lǐng)域建立行政裁決先行調(diào)解制度，對(duì)于申請(qǐng)行政裁決的民事糾紛，先行進(jìn)行行政調(diào)解，以發(fā)揮行政調(diào)解這一柔性治理手段的優(yōu)勢(shì)，在法的強(qiáng)制與剛性之外，更充分地照顧到糾紛雙方當(dāng)事人的感受和需求，更徹底地化解雙方的矛盾糾紛，獲得更好的社會(huì)效果。